Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 11 de Agosto de 2014
| Fecha | 11 Agosto 2014 |
| Número de expediente | 377-13 |
VISTOS:
Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la Acción de Inconstitucionalidad propuesta por los L.M.A.B.V. y L.R.G., contra el artículo 1 y el artículo 14 de la Ley N°24 de 8 de abril de 2013 "Que crea la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos".
Normas acusadas de Inconstitucional:
(1) "Artículo 1. Se crea la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos (ANIP) como una institución autónoma del Estado, con competencia nacional, personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, funcional y financiera.
La Autoridad estará integrada y revestida de todas las funciones, potestades y prerrogativas otorgadas por ley a la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas.
Para todos los efectos, se entiende que la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos subroga en todas sus funciones, deberes, potestades y demás que por ley se encuentren consignados a favor de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas.".
(2) "Artículo 14. El administrador nacional de Ingresos Públicos será el funcionario con mayor nivel jerárquico, cuya designación corresponderá al Órgano Ejecutivo para un período de siete años y deberá ser ratificado por la Asamblea Nacional".
Normas Constitucionales Infringidas y el Concepto de la Infracción:
Afirman los recurrentes, que el párrafo 1 del artículo 1 de la Ley No.24 de 2013, infringe el numeral 5 del artículo 184. El concepto de infracción lo precisan los letrados en los siguientes aspectos:
"(a) Al cercenar la facultad y deber constitucional que tiene el P. de la República de vigilar la recaudación y administración de las rentas nacionales; y
(b) Al cercenar la facultad y deber constitucional que tiene el Ministro de Economía y Finanzas de participar conjuntamente con el P. de la República en vigilar la recaudación y administración de las rentas nacionales, dado que el único papel que la nueva Lay (sic) otorga a Ministerio de Economía y Finanzas es representar al Administrador Nacional de Ingresos Públicos en los Consejos de Gabinete, sin ninguna otra función (artículo 3).
(c) En este contexto es conveniente y necesario señalar que la recientemente creada Autoridad Nacional de Ingresos Públicos no tiene aprobado el reglamento que rige su funcionamiento y que, al tratarse de entidad pública bajo la directa supervisión del P. de la República y el Ministerio de Economía y Finanzas, al otorgársele autonomía administrativa se (sic) infringiendo el Estado Constitucional de Derecho"".
También señala el demandante que: "de acuerdo con el segundo (2°) y tercer (3°) párrafos del artículo 1 de la Ley No.24 de 2013, la nueva Autoridad Nacional de Ingresos subroga en todas sus funciones y potestades a la Dirección General de Ingresos, un servicio que hasta la promulgación de esta Ley era realizado por una repartición bajo la dirección del Ministerio de Economía y Finanzas.".
Además, señala que el artículo uno de la Ley 24 de 2013, infringe la disposición contenida en el numeral 5 del artículo 184 de la Constitución, el cual establece lo siguiente:
"Artículo 184. Son atribuciones que ejerce el P. de la República con la participación del Ministro respectivo:
...
5. Vigilar la recaudación y administración de las rentas nacionales.
...".
Respecto al artículo 14 de la Ley N° 24 de 8 de abril de 2013, se sostiene que su contravención se produce en cuanto:
"...infringe el numeral 11 del artículo 184 de la Constitución Política de la República al fijar el período de ejercicio del D. Nacional de Ingresos Públicos en siete (7) años, cercenando la potestad asignada por mandato constitucional a cada P. de la República para designar durante su mandato al Administrador Nacional de Ingresos Nacionales". (Énfasis suplido por los accionantes)
Luego de lo anterior, la acción de Inconstitucionalidad fue admitida y, en virtud de ello, se corrió en traslado al Procurador General de la Nación, quien mediante vista consideró que los artículos 1 y 14 de la Ley N°24 de ocho (8) de abril de dos mil trece (2013), no son inconstitucionales.
En cuanto al artículo 1, sustenta su parecer en las siguientes argumentaciones:
"...si bien es cierto que mediante el artículo 1 de la Ley N°24 de 8 de abril de 2013, se desvincula legalmente a la entidad recaudadora de ingresos del país, del Ministerio de Economía y Finanzas y el de P. la República; el argumento de vulneración constitucional exige un análisis prolijo de los preceptos legales que la regulan.
En este sentido, en la Ley N°24 de 2013 encontramos normas como su artículo 3, que dispone que la Autoridad nacional de Ingresos Públicos ejerza su jurisdicción conforme a la política y orientación del Órgano Ejecutivo y a la fiscalización de la Contraloría General de la República. El artículo 6, establece en su tercer párrafo que la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos ejecutará las políticas fiscales que proponga el Órgano Ejecutivo, así como las leyes fiscales y demás normas que regulen la materia.
Al adentrarnos al argumento de censura, dentro del Capítulo III, titulado la Estructura Orgánica, el artículo 8, establece que la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos estará integrada entre otras dependencias, por una Junta Directiva.
...
Asimismo, en el artículo 10 relativo a las funciones de la Junta Directiva, su numeral 3 establece la retribución de supervisar la gestión de la Administración Nacional y exigirle rendición de cuentas sobre sus actos; en concordancia con el numeral 6 de la misma norma a estos que facultan a dicha a la (sic) junta a establecer, previa recomendación del Administrador General, las directrices para el buen funcionamiento de la institución, de acuerdo con la política de desarrollo económico establecida por el Órgano Ejecutivo.
El artículo 20, por su parte, establece que el administrador nacional de Ingresos Públicos deberá reportar al Ministerio de Economía y Finanzas toda información acerca de la administración y manejo de la revocación de ingresos tributarios de la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos.
Del análisis en conjunto de las normas descritas, se desprende con claridad que pese a que el artículo 1°, no vincula legalmente la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos al Ministerio de Economía y Finanzas, a través del resto de las pautas se cumplen claramente las atribuciones de vigilar la recaudación y administración de las rentas nacionales exigidas al Órgano Ejecutivo en el artículo 184 de la Constitución Política.
Lo anterior es así, debido a que no sólo es el Órgano Ejecutivo el encargado de dirigir y orientar a la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos en cuanto al cumplimiento de sus atribuciones legales, sino porque la Junta Directiva de la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos está presidida por el Ministerio de Economía y Finanzas, además de estar conformada por el Ministerio de Comercio e Industrias, el Secretario Ejecutivo de Metas Presidenciales del Ministerio de la Presidencia y el D. de Tesorería del Ministerio de Economía y Finanzas; y entre sus funciones legales están la de supervisar la gestión y exigirle rendición de cuentas a los actos del funcionario con mayor nivel jerárquico de la autoridad, cargo que corresponde al Administrador Nacional.
En consecuencia, se puede apreciar de manera diáfana, que las normas anteriormente descritas en la Ley N°24 de 8 de abril de 2013, obliga al Administrador de los Ingresos a rendir información de las recaudaciones al Órgano Ejecutivo y en particular al Ministerio de Economía y Finanzas, lo cual evidencia que se cumple con lo dispuesto en la norma constitucional y resulta alejado de la verdad que el artículo demandado de inconstitucional cercene o desconozca la facultad que tiene el P. de la República y el Ministro de Economía y Finanzas de vigilar la recaudación y administración de las rentas nacional.".
Respecto al artículo 14 de la Ley N°24 de 2013, afirma la Procuradora General que:
"...resulta evidente concluir que el P. de la República acata el contenido literal del precepto constitucional al nombrar al Administrador General de Ingresos Nacional (sic), según lo establecido en la Ley N°24 de 2013, asumiendo la decisión de los ciudadanos de manera indirecta. Además, el plazo legal de siete (7) años contemplado en el artículo 14 de la excerta, conculcaría el texto constitucional en el evento de que se tratase de una entidad con vinculación legal al Órgano Ejecutivo, caso en que la dependencia exige que el término se adecúe al plazo presidencial.
En ese orden de pensamiento, me corresponde concluir que en ninguna parte del texto constitucional se limita el nombramiento de los Jefes, G. y D.es de las entidades públicas autónomas, semiautónomas y de las empresas estatales por el mismo periodo de mandato del P. de la República, sino que el nombramiento o designación de estos cargos sea hecho por el P., según lo dispongan las Leyes respectivas, que en este caso, conforme a la Ley 24 de 8 de abril de 2013, por un período de siete (7) años.
...es válido anotar además que a través del Decreto Ejecutivo N°531 de 9 de mayo de 2013, publicado en la Gaceta Oficial No.27284, el P. de la República, nombra al Administrador Nacional de Ingresos Públicos, resolución administrativa que también es suscrita por el Ministro de Economía y Finanzas, tal cual lo expresa el numeral 11 del artículo 184 de la Constitución Política de la República de Panamá.
En el caso de la Autoridad Nacional de Ingresos Públicos, al haber abordado en la presente Vista lo relacionado con el carácter autónomo o autárquico de la nueva Autoridad, así como con las razones que impulsan a los poderes estatales a redefinir la organización de la entidad, concluimos que medidas de la naturaleza del período fijo de siete (7) años de ejercicio del cargo para el Administrador Nacional no solo son constitucionales sino convenientes a efecto de optimizar la gestión de la entidad en el tiempo, sin perjuicio de que al momento de que finalice el plazo consagrado en la...
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