Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), 30 de Diciembre de 2004
| Ponente | Virgilio Trujillo López |
| Fecha de Resolución | 30 de Diciembre de 2004 |
| Emisor | Corte Suprema de Justicia (Panama) |
VISTOS:
El licenciado J.C.H.C., actuando en su propio nombre, interpuso demanda de inconstitucionalidad contra la frase e inciso final del artículo 2 de la Ley Nº5 de 15 de abril de 1988, según quedó modificado por la Ley Nº36 de 6 de julio de 1995.
Admitida la demanda, se corrió su traslado a la Procuradora de la Administración para que emitiera concepto, el cual fue evacuado dentro del término legal, como consta de foja 13 a 26.
Posteriormente, el expediente se fijó en lista para que a partir de la última publicación del edicto, el demandante y cualquier interesado presentaran argumentos por escrito sobre el caso. En este sentido, vemos que el demandante (fs.33 a 42) y otros dos ciudadanos (fs. 43 a 44 y 45 a 58) presentaron sus respectivos escritos de alegatos.
Corresponde al Pleno decidir lo de lugar, previo examen del contenido de la demanda, de la Vista del Ministerio Público y la confrontación de los cargos formulados con las normas fundamentales.
Demanda de Inconstitucionalidad
Se establecen cinco hechos como fundamento de la demanda, que expresan lo siguiente:
"Primero: Que nuestra Carta Magna en su Artículo 255 establece que pertenecen al Estado entre otros y por ser de dominio público el mar territorial y las aguas lacustres, las playas y riberas de las mismas.
Que la numeración que hace el artículo constitucional arriba comentado no es taxativa no constituye un numerus clausus"; por el contrario podrán existir otros bienes de dominio público tal como lo prevén el numeral 5 de la disposición citada al prohijar que la ley podrá definir otros bienes como de uso publico. De igual forma, el Artículo 329 del Código Civil emplea una fórmula sumamente amplia que permite deducir que los casos allí enunciados tiene el carácter de meros ejemplos.
Que los bienes de dominio público son imprescriptibles e inadjudicables.
Que la Asamblea Legislativa de la República de Panamá aprobó la Ley Nº36 de 6 de julio de 1996 mediante el cual se modifica el Artículo 2 de la Ley Nº (sic)del 15 de abril de 1988. La Ley Nº5 de 1988 fue publicada en la Gaceta Oficial Nº.21,030 de 18 de abril de 1988 y la modificación a dicha ley, es decir, la número 36 de 1995 fue publicada en la Gaceta Oficial Nº22,825 de 13 de julio de 1995.
Que el Artículo 2 de la Ley N°5 de 1988, tal como quedó modificado por el Artículo 20 de la Ley Nº36 de 1995 es inconstitucional por violar claramente lo normado en el Artículo 255 de nuestra Constitución Nacional".
La norma acusada de inconstitucional es el artículo 2 de la Ley Nº5 de 1988 tal como quedó modificado por el Artículo 20 de la Ley Nº36 de 6 de julio de 1995. Sin embargo, señala el demandante que la acusación de inconstitucionalidad se dirige específicamente a la frase y al inciso final de la norma que resalta y subraya. Veamos:
"Artículo 20. El artículo 2 de la Ley 5 de 1988 queda así:
Artículo 2. Mediante el sistema de concesión administrativa, una persona jurídica o entidad se obliga por su cuenta y riesgo, a realizar cualquiera de las actividades susceptibles de concesión a que se refiere esta Ley, bajo el control y fiscalización de la entidad concedente, a cambio de una retribución que puede consistir en los derechos o tarifas que, con aprobación del Organo Ejecutivo, el primero cobre a los usuarios de tales obras, por el tiempo que se determine en el acto que otorga la concesión, mediante la utilización o enajenación de bienes del Estado en favor del concesionario, incluyendo la facultad de rellenar tales bienes o por cualquier otra forma que se convenga.
En el caso de rellenos sobre bienes de dominio público, las áreas rellenadas constituirán bienes patrimoniales del Estado".
(El énfasis y subrayado es del demandante).
La norma constitucional que se considera infringida es el artículo 255 de nuestra Carta Fundamental, que establece lo siguiente:
"Pertenecen al Estado y son de uso público, y por consiguiente, no pueden ser objeto de apropiación privada:
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El mar territorial y las aguas lacustres y fluviales, las playas y riberas de las mismas y de los ríos navegables, y los puertos y esteros. Todos estos bienes son de aprovechamiento libre y común, sujetos a la reglamentación que establezca la Ley.
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Las tierras y la aguas destinadas a servicios públicos y a toda clase de comunicaciones.
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Las tierras y las aguas destinadas o que el Estado destine a servicios públicos de irrigación, de producción hidroeléctrica, de desagües y de acueductos.
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El espacio aéreo, la plataforma continental submarina, el lecho y el subsuelo del mar territorial.
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Los demás bienes que la Ley defina como de uso público.
En todos los casos en que los bienes de propiedad privada se conviertan por disposición legal en bienes de uso público, el dueño de ellos será indemnizado".
Entre las consideraciones que expresa el demandante como concepto de la infracción constitucional, podemos destacar los siguientes puntos:
"1. Con claridad meridiana nuestro constituyente ha querido que determinados bienes, que reguardan determinada función en el orden nacional, queden bajo la potestad soberana e indiscutible del Estado. Tales bienes, como el mar territorial y las aguas lacustres y fluviales, las playas y riberas de las mismas y de los ríos navegables (aguas interiores), constituyen patrimonio de dominio público por antonomasia.
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Que la Ley Nº5 de 1988 crea una lesión letal no sólo al concepto de Mar Territorial panameño, sino al resto de los bienes de dominio público, al establecer que cualquier tipo de relleno que se erija sobre bienes de dominio público, las áreas rellenadas dejarán de ser de dominio público y pasarán a ser bienes patrimoniales del Estado, y por ende, susceptibles de apropiación privada.
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Que la ligereza y arbitrariedad contenida en la Ley Nº5 de 1988 no sólo vulnera el contenido del artículo 255 constitucional, sino también su espíritu. Con el subterfugio y holgorio semántico creado mediante la modificación de la Ley Nº5 de 1988 se podría llegar a los nocivos extremos de autorizar construcción de rellenos a lo largo y ancho de todo nuestro mar territorial, nuestros ríos y playas, despojando al Estado de un elemento consustancial con su naturaleza de Nación y Estado soberano, el cual es de tener y disponer de los bienes aquí descritos. Dependiendo de la naturaleza, magnitud y de los 'intereses' del proyecto que desee desarrollar no el Estado, sino el gobierno de turno, se podría ir socavando paulatina y gradualmente nuestro espacio marítimo y demás bienes de dominio público, haciendo ilusorio, ineficaz y sin sentido la disposición constitucional que establece que el 'mar territorial' y las 'aguas interiores' son bienes de dominio público, cuando ya todo el espacio estaría otorgado en propiedad privada merced a dichos rellenos.
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Que el Mar Territorial constituye un bien de dominio público pues es un área que se destina al desarrollo de las comunicaciones, en este caso de las comunicaciones marítimas (Nº2 del Art.255 C.N.). No es posible que sea desafectado indiscriminadamente por el acto de gobierno cuando precisamente se pone en riesgo tales comunicaciones.
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El Mar Territorial, como cualquier otro de los bienes enunciado como de dominio público por nuestra Constitución desempeña, además, una función económica, esto es, que está orientado a la satisfacción directa de las necesidades de la colectividad. De aquí se deriva la previsión que contiene el Artículo 329 del Código Civil criollo al indicar que son bienes de dominio público las playas, las riberas y otros análogos así como los que se destinan al fomento de la riqueza nacional. Nadie duda ni pone en entredicho que el Mar Territorial le confiere al Estado una importante fuente de riqueza en lo que se refiere a la explotación de la pesca tanto a nivel artesanal como la erigida hacia la exportación, en lo atinente a la abierta y libre navegación en nuestro mar (Paso Inocente, etc.). Otorgar licencia para que con destemplanza se inicien rellenos que pueden abarcar todo nuestro Mar Territorial sería privar al estado de una fuente de ingresas de magnitudes insospechadas, lo que precisamente nuestro constituyente ha procurado evitar con la noción de bienes de dominio público del Estado.
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No comprendemos la necesidad del legislador y el afán dilapidador de conmutar en bienes patrimoniales los bienes de dominio público cuando en éstos se efectúe un 'relleno', y facilitar por tanto, el otorgamiento de dicho relleno (que antes era de dominio público) en propiedad privada a los particulares. Estos bienes de dominio público sin ser exorcizados a bienes patrimoniales pueden ser objeto de concesiones administrativas, permisos y licencias, siempre que, naturalmente, no se afecte o quebrante su especial destino; los particulares podrán adquirir el uso, aprovechamiento y explotación de estos bienes sin que las concesiones sobre tales bienes representen derechos reales a favor de las personas de derecho privado. Elaborar criterios como el de la ley que replicamos y consentirlos pasivamente es actuar con antilogía, es decir, con contradicción al deber que se le impone a todo ciudadano en general, y a los jueces supremos en especial, de velar por la integridad de la Constitución Nacional.
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Siguiendo con el planteamiento inmediatamente acotado, debemos tener en mientes que ha sido la Constitución Política, es decir, la ley fundamental del Estado la que ha determinado cuáles son los bienes de dominio público y cuáles los de naturaleza patrimonial. No es entendible no permisible que una ley Ordinaria, jerárquicamente inferior a la Constitución Nacional, modifique o desafecte esta categoría de bienes de dominio público, simplemente porque la Constitución no lo permite y es consabido que una ley...
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