Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 15 de Enero de 1997 (caso Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia (Pleno), de 15 de Enero de 1997)

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RESUMEN

EL SISTEMA PANAMEÑO DE CONTROL CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN EL DERECHO COMPARADO I PARTE

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Ponencia publicada en Enero de 1997

EL SISTEMA PANAMEÑO DE CONTROL

CONCENTRADO DE LA CONSTITUCIONALIDAD

EN EL DERECHO COMPARADO

ALLAN R. BREWER-CARÍAS

Profesor de la Universidad

Central de Venezuela

I PARTE

I. BASES CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA PANAMEÑO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

1. El sistema exclusiva y privativamente concentrado

La Constitución de Panamá de 1983, en sus artículos 165 y 203, ordinal 1º, establece las bases de uno de los sistemas más concentrados, excluyentes y amplios de control de la constitucionalidad que existen en el derecho comparado, al atribuir a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad de la Constitución y, como consecuencia, el poder exclusivo para conocer y decidir sobre la inconstitucionalidad de todos los actos estatales.

Dichas normas disponen lo siguiente:

"Art. 165. Cuando el Ejecutivo objetara un proyecto por inexequible y la Asamblea Legislativa, por mayoría expresada, insistiera en su adopción, aquél lo pasará a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su inconstitucionalidad. El fallo de la Corte que declare el proyecto constitucional obliga al Ejecutivo a sancionarlo y hacerlo promulgar."

"La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes:

1. La guarda de la integridad de la Constitución, para lo cual la Corte en pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, sobre la inconstitucionalidad de las leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que por razón de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona.

Cuando en un proceso el funcionario público encargado de impartir justicia advirtiere o se le advirtiere alguna de las partes que la disposición legal o reglamentaria aplicable al caso es inconstitucional, someterá la cuestión al conocimiento del pleno de la Corte, salvo que la disposición haya sido objeto de pronunciamiento por parte de ésta, y continuará el curso del negocio hasta colocarlo en estado de decidir."

Las partes sólo podrán formular tales advertencias una vez por instancia.

De estas normas se deduce la conformación de un sistema exclusiva y privativamente concentrado que atribuye a la Corte Suprema de Justicia el control de la constitucionalidad, así:

1. Por vía de acción popular, de las leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos estatales. La amplitud del sistema radica en que se trata de un control concentrado de la constitucionalidad, no sólo de las leyes y demás actos de rango legal como sucede, en general, en el derecho comparado, sino de todos los decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos estatales, con lo cual, entre otros efectos, el control contencioso-administrativo de los actos administrativos sólo se ejerce por razones de ilegalidad. Además, la acción para el ejercicio del control de constitucionalidad, está concebida como una acción popular, que corresponde a cualquier persona y por tanto, sin legitimación específica sino basado en un simple interés en la constitucionalidad, siguiendo en esta aspecto la orientación de los sistemas venezolano y colombiano.

2. Por vía incidental, de las disposiciones legales o reglamentarias, cuando un funcionario público que imparte justicia, de oficio o por advertencia de una de las partes en un proceso público concreto, someta la cuestión de inconstitucionalidad a la Corte Suprema de Justicia.

Se trata de un control de constitucionalidad incidenter tantum, que no sólo puede incitar aun tribunal o autoridad judicial, sino cualquier funcionario de la Administración actuando en ejercicio de funciones jurisdiccionales. En cuanto a los primeros, el método sigue la orientación general del derecho comparado, con la advertencia de que no sólo se refiere a las leyes, sino también a las disposiciones reglamentarias; y

3. A requerimiento, del Presidente de la República, cuando objetare un proyecto de Ley por inconstitucional (inexequible) y la Asamblea Legislativa por mayoría de los 2/3 de los Legisladores que la componen, insistiera en la adopción del proyecto. En este sentido, el sistema da origen a un control previo de constitucionalidad de las leyes, cuando el veto presidencial se funda en razones de inconstitucionalidad. En este aspecto, el sistema recoge la orientación de los derechos venezolano y colombiano.

Este sistema, como se dijo, es uno de los más concentrados y amplios que se conocen en el derecho comparado. Sin embargo, contrariamente a lo que sucede, en general, en América Latina, el sistema panameño es exclusivamente concentrado, como sucede en Uruguay, Honduras y Paraguay, en el sentido de que no se lo combina con el sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, que si bien se instauro en Panamá al amparo de la Constitución de 1904, fue eliminado totalmente a partir de la reforma constitucional de 1941.

El sistema panameño, por tanto, es un sistema de control de la constitucionalidad, exclusivamente concentrado. Así lo precisa el Código Judicial de 1987 (que derogó la Ley 46 de 1956 sobre Instituciones de Garantía) al establecer en su artículo 2545, lo siguiente:

"Art. 2545. Al Pleno de la Corte Suprema de Justicia le corresponderá privativamente conocer y decidir de manera definitiva y en una sola instancia:

1. De la inexequibilidad de los proyectos de ley que el Ejecutivo haya objetado como inconstitucional por razones de fondo o forma.

2. De las consultas que de oficio o por advertencia de parte interesada de acuerdo con el artículo 203 de la Constitución, eleve ante ella cualquier autoridad o funcionario que al impartir justicia en un caso concreto, estime que la disposición o disposiciones aplicables pueden ser inconstitucionales por razones de fondo o de forma.

3. De la inconstitucionalidad de todas las leyes, decretos de gabinete, decretos leyes, reglamentos, estatutos, acuerdos, resoluciones y demás actos provenientes de autoridad impugnada por razones de fondo o de forma".

2. El sistema panameño de control de la constitucionalidad no es de carácter mixto.

Ahora bien, a pesar de que algunos autores han calificado el sistema panameño de control de la constitucionalidad como un sistema mixto,[1] en realidad no reviste dicho carácter, pues en el mismo no hay, técnicamente, ningún elemento de control difuso de la constitucionalidad de las leyes, que permita a cualquier juez, al decidir un caso concreto que no tiene por objeto una cuestión de inconstitucionalidad, actuar como juez constitucional.

El sistema mixto de control de constitucionalidad es aquél que combina el sistema concentrado con el sistema difuso. El modelo tradicional de este sistema es el que existe en Venezuela y Colombia desde el siglo pasado, y que también funciona en Guatemala, Perú, Brasil y El Salvador.

En efecto, en Venezuela, en la Constitución de 1858 se previó la competencia de la Corte Suprema de Justicia para conocer de la acción popular de inconstitucionalidad de los actos de las Legislaturas Provinciales al atribuírsele en el artículo 113, ordinal 8º competencia para:

"Declarar la nulidad de los Actos Legislativos sancionados por las legislaciones provinciales, a petición de cualquier ciudadano, cuando sean contrarios a la Constitución."

Esta atribución de la Corte Suprema se amplió a partir de la Constitución de 1893, respecto de las leyes, decretos y resoluciones inconstitucionales (Art. 110, ord. 8º).

Este control concentrado de la constitucionalidad se estableció, en paralelo, con el control difuso, desarrollado durante el siglo pasado por la previsión expresa de la garantía objetiva de la Constitución (nulidad de los actos inconstitucionales) a partir de la Constitución (nulidad de los actos inconstitucionales) a partir de 1811,[2] el cual encontró consagración legal expresa a partir del Código de Procedimiento Civil de 1897, en la cual se estableció:

"Art. 10. Cuando la Ley vigente, cuya aplicación se pida, colidiere con alguna disposición constitucional, los tribunales aplicarán ésta con preferencia."

En el caso de Colombia, la competencia de la Corte Suprema en materia de control de constitucionalidad se estableció por primera vez en la Constitución de 1886, respecto de los actos legislativos, en forma limitada y preventiva cuando hubiesen sido objetados por el Gobierno (Arts. 88, 90 y 151, ord, 4º), y sólo fue mediante el Acto Legislativo Nº 3 de 31-10-1910 (reformatorio de la Constitución Nacional), que el sistema de justicia constitucional adquirió plena consagración, de carácter mixto, al establecer en los artículos 40 y 41 , la acción popular de inconstitucionalidad, en paralelo con el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, en la forma siguiente:

"Art. 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales."

"Art. 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que el confiere ésta y las leyes, tendrá las siguientes:

Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación."

De lo anterior resulta que, en realidad, Colombia no fue el primer país que creó la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes,[3] la cual tiene su antecedente en la Constitución Venezolana de 1858.

Este sistema de justicia constitucional que existe en Venezuela y Colombia, aun en la actualidad, es un sistema mixto, que combina el control concentrado con el control difuso, y que además, está concebido en paralelo con la consagración de garantías judiciales para la protección de los derechos constitucionales a través...

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