Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 28 de Octubre de 2015

PonenteJosé Eduardo Ayu Prado Canals
Fecha de Resolución28 de Octubre de 2015
EmisorPleno

VISTOS: Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la Advertencia de Inconstitucionalidad presentada por la Licenciada Q.L.B.A., en nombre y representación de O.A., contra el numeral 2 del artículo 116 del Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social, dentro del Proceso Administrativo Disciplinario que en su contra adelanta dicha entidad de seguridad social. El texto de la norma cuya inconstitucionalidad se advierte (numeral 2 del artículo 116 del Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social), es del tenor siguiente: Artículo 116. Se decretará la destitución de un servidor público de la Caja de Seguro Social, de forma directa, además de las contempladas en este reglamento: ...2. Por el incumplimiento de los deberes o violación de las prohibiciones, de forma reiterada, que señalan los artículos 20 y 21 del presente reglamento, debidamente comprobadas en el expediente de personal. Aduce el gestor constitucional que la disposición transcrita contraviene el artículo 297 de la Ley Fundamental. No obstante, del contenido de la norma plasmada en su libelo, se advierte que su censura recae sobre el actual artículo 302 del texto constitucional, el cual señala: Artículo 302. Los deberes y derechos de los servidores públicos, así como los principios para los nombramientos, ascensos, suspensiones, traslados, destituciones, cesantía y jubilaciones serán determinados por la Ley. Los nombramientos que recaigan en el personal de carrera se harán con base en el sistema de méritos. Los servidores públicos están obligados a desempeñar personalmente sus funciones a las que dedicarán el máximo de sus capacidades y percibirán por las mismas una remuneración justa. I- LA PRETENSIÓN CONSTITUCIONAL Y SU FUNDAMENTO. Señala el advirtiente que la aludida norma viola directamente por omisión el artículo 297 de la Constitución Nacional, el cual "es sumamente claro al establecer que los deberes y derechos de los servidores públicos, así como las destituciones serán determinados por la Ley, es decir, se indica claramente que debe ser una ley formal". Sobre esta base -arguye- no se puede destituir a un funcionario por una causal que no esté taxativamente establecida en la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, sino desarrollada mediante el Reglamento Interno de Personal. Señala que, por tratarse de un acto administrativo con rango inferior a la Ley, el Reglamento Interno de Personal no es el mecanismo idóneo para establecer las causales de destitución de los funcionarios de la Caja de Seguro Social, pues tal prerrogativa está reservada a la condición objetiva o Ley en sentido formal; "es decir, aquella que es aprobada por la Asamblea Legislativa, según el procedimiento ordinario de aprobación de las leyes y no puede ser suplantada por una norma de rango inferior, tal como ocurre en el presente caso". Afirma que, como consecuencia de la vulneración anterior, también se conculca -directamente por omisión- el contenido del artículo 32 de la Carta Magna, que "establece claramente que para que una persona sea juzgada en cualquiera de los ámbitos legales debe hacerse conforme a los trámites legales y en este caso las normas (sic) en mención establece una sanción como lo es la Destitución, sin acatar con lo establecido en el artículo 297 de nuestra Carta Magna". Indica que el fundamento del Proceso Disciplinario contra O.A. debió ser "una norma que debe estar contenida en la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social y no así en el Reglamento Interno por lo que no se cumple con los trámites exigidos por la ley, y todo ello en virtud de lo establecido en el artículo 297 de la Constitución Nacional..." Consiste la pretensión constitucional en que "el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declare que es inconstitucional el Artículo 116, numeral 2 del Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social, publicado mediante Gaceta Oficial N°.25,106 del 2 de agosto de 2004". II- OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Admitida la advertencia, se corrió en traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera el concepto respectivo, de conformidad con el artículo 2563 del Código Judicial, lo cual concretó mediante V.N.°.19 de 15 de mayo de 2015 (Ver Fs.54 a 65 del dossier). El Procurador General de la Nación expresa básicamente en su escrito que el numeral 2 de la norma advertida (art.116 del Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social) no es inconstitucional, al amparo de los siguientes argumentos: "...si la norma constitucional que se menciona como infringida se refiere en su texto a principios, se debe analizar si en efecto la Ley N°.51 de 2005, contempla o no dichos principios y que además, de forma concatenada nos lleva a la revisión de los artículos 20, 21 y 116 del mencionado reglamento, hoy atacado con la presente demanda. Al estudiar la Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social, se advierte que en el Capítulo III, Título I de dicha ley, se especifican las conductas basadas en el principio sancionatorio y que orientan la gestión del recurso humano de la institución en esta materia. De forma clara, el artículo 58 lo desarrolla y cuyo texto expone lo siguiente: "Artículo 58. Prohibiciones a los servidores públicos de la Caja de Seguro Social. Se prohíbe a los servidores públicos de todos los niveles en la Caja del Seguro Social, sin perjuicio de los demás actos que el reglamento respectivo prohíba, actos de discriminación, irrespeto, nepotismo, incumplimiento de sus deberes, acciones en detrimento de los bienes de la institución, acoso sexual, psicológico y laboral, y persecución gremial y política. El reglamento desarrollará lo anterior y las sanciones aplicables a estos y otros actos." (El resalto y subrayado es del suscrito) La precitada norma presupone la existencia de una reglamentación que desarrollará la materia sancionatoria, remitiendo de forma directa al estudio del Reglamento Interno de Personal de la Caja del Seguro Social, el cual por mandato legal debe ser desarrollado por la Junta Directiva de dicha institución autónoma. Luego del estudio de los principio que orientan la facultad sancionatoria del Reglamento Interno de Personal de la Caja de Seguro Social, procedemos al análisis de los artículos 20 y 21 del Reglamento Interno de la Caja del Seguro Social, a través de los cuales se desarrollan aquellas conductas de los funcionarios que se estiman como censurables o prohibidas, destacando que se encuentran desarrolladas en el Título VII, bajo el título "Régimen Disciplinario", de forma concreta en el Capítulo III, artículo 116, el cual contiene veintidós (22) causales de destitución directa, entre ellas "el incumpliendo de los deberes o violación de las prohibiciones de forma reiterada, que señalan los artículos 20 y 21 del presente reglamento, debidamente comprobadas en el expediente de personal", contenida en el numeral 2 de dicho artículo. En este orden de ideas es necesario dejar claro, que aún cuando el referido Reglamento fue publicado en Gaceta Oficial N°25106 de 2 de agosto de 2004, es decir, antes de la promulgación de la Ley N°51 de 2005, esta (sic) de forma expresa dispone en el artículo 225, que todos aquellos reglamentos aprobados con anterioridad a esa ley, se mantienen vigentes siempre y cuando no riñan con el espíritu de la misma. Lo anteriormente expuesto, me lleva a la conclusión, que es la Ley N°51 de 2005, anteriormente el Decreto Ley N°14 de 1954 y la Ley N°30 de 1991, como Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social, las que han determinado...

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