Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 27 de Febrero de 2004
| Ponente | Adán Arnulfo Arjona L. |
| Fecha de Resolución | 27 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
VISTOS:
El licenciado D.C., quien actúa en nombre y representación de AMINA BHIKU de DAYA, por una parte; y por la otra, la licenciada B.P.B.G., actuando en nombre y representación de los señores C.S.C.M. y GISELLE DE L.B. de CALCAGNO, han presentado Demandas Contencioso-Administrativas de Plena Jurisdicción, con el objeto de que se declare nula por ilegal la Resolución Nº 060-01 de 22 de junio de 2001, expedida por la Junta Directiva de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), y para que se hagan otras declaraciones. Ambas demandas fueron acumuladas mediante resolución de dos de noviembre de 2001, en base a los artículos 720, 721 y 722 del Código Judicial.
Mediante el acto señalado se dispuso admitir el desistimiento de la propuesta presentada por la señora AMINA BHIKU DE DAYA dentro de la Licitación Pública Nº 020-ARI-2000; hacer efectivo el diez por ciento (10%) de su propuesta, equivalente a B/.111,200.00, como indemnización a su incumplimiento de compra; dejar sin efecto la Resolución de Junta Directiva Nº 003-2001 de 5 de febrero de 2001, en virtud de la cual se adjudicaba a la señora AMINA BHIKU DE DAYA la Licitación Pública Nº 020-ARI-2000; dejar sin efecto el artículo segundo de la Resolución Administrativa Nº 340-2001 de 30 de mayo de 2001, mediante el cual se adjudicaba a los señores C.S.C. MURGAS Y GISELLE DE L.B.D.C., la Licitación Pública Nº 020-ARI-2000 por ser la segunda propuesta más alta; y, se ordena que mediante acto público se vendan las seis unidades de vivienda identificadas como No. 512, 513, 514, 515, 516 y 517, y los lotes de terreno donde se encuentran construidas, ubicadas en Clayton, Corregimiento de Ancón, Distrito de Panamá.
Este acto fue confirmado por la Junta Directiva de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), a través de la Resolución Nº 081-01 de 24 de agosto de 2001, visible de fojas 8 a 14 del expediente, y mediante la cual se agota la vía gubernativa.
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ARGUMENTOS DE A.B. DE DAYA. NORMAS LEGALES QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LAS INFRACCIONES.
La demandante fundamenta lo pedido en una serie de hechos y argumentos que reposan de fojas 30 a 42 de la demanda contenciosa analizada, los cuales son resumidos de la siguiente manera:
1.- Que mediante Resolución Nº 003-2001 de 5 de febrero de 2001, la Junta Directiva de la Autoridad de Región Interoceánica (ARI) adjudicó a AMINA BHIKU DE DAYA la Licitación Pública Nº 20-A.R.I.-2000, en virtud de la cual se otorgaba en venta en bloque los bienes identificados como viviendas No. 512, 513, 514, 515, 516 y 517, y los lotes de terreno donde se encuentran construidas, ubicadas en Clayton, Corregimiento de Ancón, Distrito de Panamá, por la suma de B/.1,111,999.99.
2.- Que la adjudicación fue impugnada mediante recurso de reconsideración por C.S., proponente que llegó en segundo lugar, señalando errores en la suma de tres de las fianzas presentadas por AMINA BHIKU DE DAYA.
3.- Que el 30 de mayo de 2001, la señora AMINA BHIKU DE DAYA desistió de la oferta presentada, y renunció a la adjudicación producida mediante la Resolución Nº 003-2001 de 5 de febrero de 2001, señalando que lo hacía con motivo de haber constatado lo afirmado por C.S. en su escrito de reconsideración, y a la vez condicionaba su desistimiento a la verificación por parte de la ARI del error aducido.
4.- Que el mismo 30 de mayo de 2001, la señora AMINA BHIKU DE DAYA consignó nuevamente y en efectivo fianza por B/.111,200.00, reemplazando las equivocadas, a efectos que si el desistimiento fuere rechazado, se pudiera celebrar el contrato.
5.- Que la Junta Directiva de la ARI admitió el desistimiento de la señora A.B. DE DAYA, y contradictoriamente dispuso penalizar a la misma con el diez por ciento (10%) de su propuesta, equivalente a B/.111,200.00.
6.- Que contra la Resolución Nº 060-01 de 22 de junio de 2001, mediante la cual la entidad pública admite el desistimiento e impone la sanción, interpuso recurso de reconsideración, mismo que fue resuelto mediante la Resolución Nº 081-01 de 24 de agosto de 2001, en virtud de la cual se confirma en todas sus partes la Resolución Nº 060-01 de 22 de junio de 2001.
En opinión de la demandante, la actuación de la ARI viola los artículos 1087 del Código Judicial; artículo 11, ordinal 2; artículos 10, 15, 114; artículo 9, ordinales 1, 2 y 9; artículo 16, ordinal 2; artículo 3, ordinal 12; todos de la Ley Nº 56 de 27 de diciembre de 1995.
El artículo 1087 del Código Judicial es del siguiente tenor:
"Artículo 1087. Toda persona que haya entablado una demanda, promovido un incidente o interpuesto un recurso, puede desistir expresa o tácitamente.
El desistimiento, una vez presentado al juez, es irrevocable.
El demandado puede también desistir de la oposición a la demanda, caso en el cual se hace responsable a tenor de la misma, conforme a derecho.
Todo desistimiento se entiende hecho simplemente y sin condición. Si el desistimiento es condicional, han de aceptarlo todas las partes expresamente por medio de memorial".
En opinión del actor, esta norma jurídica ha sido infringida de manera directa por omisión, ya que la misma establece que el desistimiento puede presentarse en forma condicional. La señora A.B. DE DAYA presentó su desistimiento tomando en consideración que la adjudicación había sido impugnada en virtud de errores en que había incurrido la aseguradora al momento de emitir las fianzas de propuesta. La penalización de la proponente sólo procedía en la eventualidad que el desistimiento fuere negado y el ente estatal ordenase el cumplimiento de la propuesta presentada.
En segundo lugar, se estima infringido el artículo 11, ordinal 2, de la Ley Nº 56 de 1995, que señala lo siguiente:
"Artículo 11. En cumplimiento de los fines de la presente Ley, el contratista tendrá los siguientes derechos y obligaciones:
...
2.- Colaborar con la entidad contratante, en lo necesario, para que el objeto del contrato se cumpla y éste sea de la mejor calidad. Acatar las órdenes que durante el desarrollo del contrato le sean impartidas y, de manera general, actuar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones que puedan presentarse".
La parte actora afirma que esta norma legal ha sido violada en forma directa por omisión. La señora AMINA BHIKU DE DAYA, al percatarse de los errores en los montos de las fianzas consignó nuevas fianzas y remitió nota a la ARI liberándola de responsabilidad en el caso de que se considerase que la equivocación podría afectar los intereses del Estado. Frente a esta situación, la Junta Directiva de la ARI admitió el desistimiento y contradictoriamente, penalizó a la proponente.
En tercer lugar, se estima infringido el artículo 10 de la Ley Nº 56 de 1995, que dispone lo siguiente:
"Artículo 10. Derechos y obligaciones de las entidades estatales contratantes.
Para la consecución de los fines de que trata el Artículo 8, será obligación de las entidades contratantes, obtener el mayor beneficio para el Estado o los intereses públicos, cumpliendo con las disposiciones de la ley, su reglamento y el pliego de cargos".
En opinión del actor, esta norma jurídica ha sido infringida de manera directa por comisión, ya que la misma obliga a la Administración a cumplir con las disposiciones de la ley, el reglamento y el pliego de cargos; y en lugar de ello, se transgredieron preceptos legales cuando se resolvió recomponer los lotes objeto de la licitación y penalizar a la adjudicataria de la misma.
En cuarto lugar, se estima violado el artículo 15 de la Ley Nº 56 de 1995, que es del tenor siguiente:
"Artículo 15. Principios en las actuaciones contractuales de las entidades públicas.
La ejecución o reparación de obras nacionales, las compras que se efectúen con fondos del Estado, de sus entidades autónomas o semiautónomas o de los municipios, y la venta o arrendamiento de bienes que les pertenezcan, se harán, salvo las excepciones que determine la ley, mediante licitación pública.
Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación pública se desarrollarán con fundamento en los principios de transparencia, economía y responsabilidad, de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, les serán aplicables las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo".
Estima el actor, que el último párrafo del artículo citado fue transgredido por violación directa por comisión. La Resolución Nº 060-01 de 22 de junio de 2001 resolvió que las casas debían ser vendidas individualmente para dar cumplimiento al mejor interés del Estado, lo que materialmente hacía imposible proseguir con el contrato e invalidaba todas las propuestas presentadas. De esta manera, se violentaron principios fundamentales del derecho, al invalidar el acto principal y realizar las garantías consignadas en atención al mismo.
En quinto lugar, se estima infringido el artículo 114 de la Ley Nº 56 de 1995, que dispone lo siguiente:
"Artículo 114. Ejecución y extinción de las fianzas.
Si el proponente seleccionado no constituye la fianza de cumplimiento dentro del término correspondiente, perderá la fianza de propuesta, que quedará a favor del Tesoro Nacional.
En caso de incumplimiento del contrato por el contratista, éste perderá, en todos los casos, la fianza de cumplimiento de contrato otorgada, la que ingresará al Tesoro Nacional. Si la fianza fuere otorgada por un establecimiento bancario o empresa de seguros, la fiadora tendrá, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la notificación de incumplimiento, la opción de pagar el importe de la fianza, o de sustituir al contratista en todos los derechos y obligaciones del contrato, siempre que quien vaya a continuarlo, por cuenta y riesgo de la fiadora, tenga la capacidad técnica y financiera, a juicio de la entidad pública contratante.
Ejecutada la obra contratada, la...
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