Fallo Nº S/N de 11 de diciembre de 2006, "DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD PRESENTADA POR EL LICENCIADO JUAN CARLOS HENRIQUEZ CANO CONTRA PARRAFOS O RENGLONES DE LAS CLAUSULAS TERCERA, DECIMA QUINTA, DECIMA SEXTA Y DECIMA SEPTIMA DEL CONTRATO DE CONCESION ADMINISTRATIVA No. 70-96, SUSCRITO ENTRE EL ESTADO, A TRAVES DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y LA SOCIEDAD ICA PANAMA, S.A."
Corte Suprema de Justicia- Pleno- Panamá, once (11) diciembre de dos mil seis (2006).-
VISTOS:
El licenciado Juan Carlos Henríquez Cano presentó demanda de Inconstitucionalidad contra párrafos o renglones de las cláusulas Tercera, Décima Quinta, Décima Sexta y Décima Séptima del Contrato de Concesión Administrativa Nº70-96, suscrito entre el Estado, a través del Ministerio de Obras Públicas y la Sociedad ICA Panamá, S.A., para el estudio, diseZo, construcción, mantenimiento, administración y explotación del Corredor Sur, que fue publicado en la Gaceta Oficial Nº23,108 de 26 de agosto de 1996.
Mediante Resolución de 5 de mayo de 2005 el Magistrado sustanciador admitió la acción de inconstitucionalidad y le corrió en traslado a la seZora Procuradora General de la Nación, quien mediante su Vista Fiscal Nº13 de fecha 13 de julio de 2005, se opuso a las pretensiones del actor, seZalando principalmente que mediante sentencia de 15 de noviembre de 1996, el Pleno se pronunció acerca del contrato de concesión administrativa sobre el que recae la pretensión constitucional ahora examinada, no admitiéndola.
Publicado en periódico de circulación nacional el edicto con el cual se notifica la admisión de la demanda de inconstitucionalidad (fs.30 a 34), comparecieron siete interesados alegando oposición a la misma.
El licenciado Buenaventura Castrellón, en su escrito de foja 59 a 85, solicitó que se declare que no son inconstitucionales las cláusulas contractuales citadas en la demanda, el Doctor Carlos Alfredo López Guevara, en su escrito legible a foja 35 a 58 del expediente requiere al Pleno que rechace la demanda; el Doctor Jorge Fábrega P., en consonancia con el poder que le fue otorgado por la Cámara PanameZa de la Construcción, se opuso a la demanda, solicitando que se desestimen las pretensiones del actor ya que amenazan la estabilidad jurídica del país; el licenciado Jaime Antonio Montero Batista, solicita que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declare no viable la demanda, pero que en el caso de ventilar el fondo del proceso, se reconozca que es constitucional el respectivo contrato de concesión ; la firma de los abogados Alfaro, Ferrer y Ramírez, mediante escrito que se constata de fojas 152 a 181, solicitó al Pleno la declaratoria de que no son inconstitucionales los párrafos y frases seZaladas en las cláusulas tercera, décima quinta, décima sexta y décima séptima del contrato de concesión administrativa acusadas de violatorias de la Constitución Nacional; la firma de abogados Galindo, Arias y López conforme con el escrito de foja 191 a 227 requirió del Pleno que declare NO VIABLE la demanda o, en su defecto, se dicte que las cláusulas demandadas no son inconstitucionales; por su lado, la licenciada Ely Staff Wilson, en su concepto de apoderada judicial del Ministerio de Obras Públicas, presentó alegato que confrontan las pretensiones del accionante y requirió del Pleno que declare que las cláusulas demandas no son inconstitucionales.
Lo expuesto por la representante del Ministerio Público en su Vista Fiscal, al igual que los argumentos jurídicos seZalados por los que se oponen a la demanda de inconstitucionalidad, llevan a esta Corporación a reconocer la existencia de un pronunciamiento anteriormente dictado y que guarda relación en lo referente a la procedencia de resolver la pretensión por la vía constitucional, en consideración a su naturaleza.
El Pleno de la Corte Suprema de Justicia expresó:
"Estima el Pleno que un contrato que celebre el Estado, que siempre tiene una finalidad de interés público, por cuanto se trata de un mecanismo para atender, en forma inmediata, necesidades públicas, constituye un acuerdo de voluntades, sin perjuicio de que, en su celebración, interpretación, dirección o ejecución se reserve el Estado ciertas prerrogativas dimanantes de la naturaleza del sujeto que contrata,
pero cuyo cumplimiento, terminación y resolución, sea en sede administrativa o jurisdiccional, impone la necesidad de que se le permita a la parte contratante que haga valer sus derechos e intereses, pues, de lo contrario, el acuerdo de voluntades podría ser desecho, por la sola voluntad unilateral del Estado, sin siquiera escuchar a la parte co-contratante, lo que colocaría a la misma en un estado de indefensión. En las actuales circunstancias, esas controversias contractuales quedan sujetas, en sede jurisdiccional, en la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el artículo 78 de la Ley 56, de 27 de diciembre de 1995, sin perjuicio de la potestad de resolver dicho contrato unilateralmente, prerrogativa tradicional en los contratos administrativos, que ahora viene prevista en los artículos 104 y 105 de la Ley en mención, no obstante que, incluso para el caso de que el Estado decidiese ejercer la prerrogativa de Derecho Público que ostenta, debe hacerlo a través de un procedimiento administrativo, que le garantice el derecho de audiencia y demás derechos insertos dentro de la garantía del debido proceso, instituida por el artículo 32 de la Constitución, procedimiento administrativo éste que se encuentra previsto en el artículo 106 de la mencionada Ley 58 de 1995, y contra cuya decisión prospera la demanda contencioso-administrativa. Es evidente, por lo tanto, que una demanda de inconstitucionalidad sobre cláusulas contractuales, privaría a una de las partes contratantes el derecho a contradecir las afirmaciones del co-contratante, en un proceso contradictorio con todas las garantías procesales, lo que dejaría en indefensión a la parte afectada." (Resolución de 15 de Noviembre de 1996, Registro Judicial de noviembre de 1996, pág. 117).
De la jurisprudencia expuesta, se denota que la mayoría de los Magistrados que conforman el Pleno de la Corte Suprema, en la ocasión en que se resolvió aquella demanda de inconstitucionalidad contra el contrato de concesión administrativa Nº70-96 de 6 de agosto de 1996, en que se decidió no admitir la demanda por considerarla no viable, tuvo como fundamento la preferencia de la vía contencioso administrativa como la vía idónea para resolver asuntos que en virtud de la Ley Nº56 de 1995, eran sometidos a trámites y procesos que amparaban el derecho de defensa y oposición a las partes en el referido contrato celebrado por el Estado con un particular.
En la ocasión, esta colegiatura conceptúa necesario y pertinente agotar el análisis y profundizar en el fondo del asunto planteado por el accionante, por las consecuencias y repercusiones que el presente fallo guardará en la relación contractual celebrada por el Estado y el concesionario, el que podría significar perjuicios económicos y financieros, no sólo para el concesionario sino también para el Estado PanameZo.
Visto lo anterior, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia se dispone a analizar y a resolver la respectiva demanda de inconstitucionalidad.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
El licenciado Juan Carlos Henríquez Cano fundamenta su demanda en los siguientes argumentos:
"PRIMERO: Que nuestra Carta Magna en su artículo 258 establece que pertenecen al Estado entre otros y por ser de dominio público y por ende no susceptibles de apropiación privada, el mar territorial y las aguas lacustres y fluviales, las playas y riberas de las mismas de los ríos navegables y los puertos y esteros. Además, el numeral 5 de la excerta legal dispone que también son de dominio público y por tanto inalienables, los demás bienes que la ley defina como de uso público.
SEGUNDO: Significa lo anterior que la numeración que hace el artículo constitucional arriba comentado, no es taxativa ni constituye un numerus clausus; por el contrario podrán existir otros bienes de dominio público tal como lo prevé el numeral 5 de la disposición citada al prohijar que la ley podrá definir otros bienes como de uso público. De igual forma, el Artículo 329 del Código Civil emplea una formula sumamente amplia que permiten deducir que los casos allí enunciados tienen el carácter de meros ejemplos.
TERCERO: Que los bienes de dominio público son imprescriptibles, inalienables e inadjudicables.
CUARTO: Que el Estado, a través del Ministerio de Obras Públicas, celebró con la sociedad anónima denominada ICA Panamá, S.A. el Contrato Nº70-96 de 5 de agosto de 1996 para el Estudio, DiseZo, Construcción, Mantenimiento, Administración y Explotación del Corredor Sur. Este contrato apareció publicado en la Gaceta Oficial Nº23,108 de 26 de agosto de 1996.
QUINTO: Que determinados párrafos de las Cláusulas Tercera, Décimo Quinta, Décimo Sexta y Décimo Séptima del Contrato Nº70-96 de 5 de agosto de 1996 son inconstitucionales por violar claramente lo normado en el Artículo 258 de nuestra Constitución Política. Específicamente, aquellos parágrafos que dicen relación con el traspaso a favor de ICA PANAMA, S.A. de bienes constitucionales reconocidos como Bienes de Dominio Público como contraprestación a los trabajos y obras realizados por aquéllas con relación al diseZo y la construcción del Corredor sur.
SEXTO: Que, con la misma orientación destacada en el hecho inmediatamente anterior, mediante el Contrato Nº70-96 de 5 de agosto de 1996, el Estado le "traspasa a ICA PANAMA, S.A." en propiedad 29.5 hectáreas de terreno de los que constituía el Aeropuerto Internacional Marcos A. Gelabert (bien de dominio público por destinación), así como el traspaso en propiedad de 35 hectáreas de relleno marino (bien de dominio público natural) comprendidas entre el Centro de Convenciones Atlapa y el Aeropuerto Marcos A. Gelabert. Además, este Contrato le permitía a la sociedad ICA PANAMA, S.A. apropiarse de "rellenos de lecho marino adicionales" a las 35 hectáreas inicialmente pactadas. Y, finalmente, este Contrato Nº70-96 establece que a la terminación del plazo de vigencia de la Concesión NO REVERTIRAN al estado los terrenos ni las obras que realice ICA PANAMA, S.A. en los terrenos que hayan sido traspasados por el Estado en propiedad. Todo lo anterior...
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