Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 12 de Febrero de 1998
| Ponente | ARTURO HOYOS |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
VISTOS:
El licenciado H.C.R., actuando en su propio nombre y representación, ha presentado demanda en la cual pide al Pleno de la Corte Suprema de Justicia que declare que son inconstitucionales los numerales 1º y 3º del artículo 4º, el numeral 7º del artículo 8º, las frases "la inmunidad" y "serán ininterrumpidas" del artículo 12, los párrafos 1º y 2º del artículo 15 y el artículo 23 de la Ley Nº 7 de 5 de febrero de 1997, expedida por la Asamblea Legislativa.
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LA PRETENSIÓN Y SU FUNDAMENTO.
La pretensión que se formula en este proceso constitucional consiste en una petición dirigida al Pleno de la Corte Suprema de Justicia para que declare que son inconstitucionales los numerales 1º y 3º del artículo 4º; el numeral 7º del artículo 8º; las frases "la inmunidad" y "serán ininterrumpidas" del artículo 12; los párrafos primero y segundo del artículo 15 y el artículo 23 todos de la Ley Nº 7 de 5 de febrero de 1997.
Sostiene el demandante que los numerales 1º y 3º del artículo 4º de la Ley Nº 7 de 1997 infringen en forma directa los numerales 3º y 4º del artículo 217 de la Constitución, toda vez que en aquellos numerales se le atribuyen a la Defensoría del Pueblo facultades de investigar "los actos u omisiones de las autoridades y de los servidores públicos" que conlleven violaciones a los derechos que están previstos en el título III de la Constitución, así como "los demás derechos constitucionales" y los reconocidos en tratados, convenios y declaraciones internacionales, cuando estos últimos hayan sido suscritos y ratificados por Panamá y, por la otra, "investigar sobre los actos, hechos y omisiones de los servidores públicos" -sin especificar que tipo de actos, hechos u omisiones- cuando de acuerdo a lo que establece la Constitución, es al Ministerio Público al que le compete "vigilar la conducta oficial de los funcionarios públicos y cuidar que todos desempeñen cumplidamente sus deberes", como también perseguir e investigar los delitos y contravenciones de las disposiciones tanto constitucionales como legales. A juicio del demandante, no le es dable al legislador en virtud de su función legislativa, atribuir a autoridad o institución alguna las funciones que la Constitución asigna a un organismo en especial, en este caso, al Ministerio Público. En todo caso, señala el demandante, debía implicar la regulación de tales funciones, dentro del ámbito de competencia de la citada entidad estatal, sin desbordar el marco constitucional.
El demandante considera que los artículos 19 y 20 de la Constitución Nacional han sido violados directamente, por el numeral 7º del artículo 8º de la Ley Nº 7 de 1997 al incluir entre los requisitos que se establecen para ser elegido titular de la Defensoría del Pueblo, se señala que se preferirá aquella persona que sea "profesional del derecho", lo que constituye, a juicio del demandante, un trato discriminador, con respecto a los otros panameños que, aun cuando reúnan todos los otros requisitos, no sean profesionales del derecho. Añade el demandante que si para ejercer la Defensoría del Pueblo no es menester poseer el título de Licenciado en Derecho, mal se puede entonces dar preferencia a esta clase de profesional, pues ello conlleva un trato desigual frente a la Ley y a favor de un tipo de profesional en especial.
Por otro lado, se señalan infringidos los artículos 148 y 149 de la Constitución Nacional, los cuales regulan lo que la doctrina denomina el estatus parlamentario, en la medida en que a través de estas normas se reviste al Legislador de una serie de prerrogativas a objeto de que desempeñe sus funciones con libertad e independencia. Estas prerrogativas no pueden, en opinión del demandante, otorgarse a funcionarios públicos que no tengan la calidad de Legislador de la República razón por la cual considera que los párrafos primero y segundo del artículo 15 y las frases "la inmunidad" y "serán ininterrumpidos" que se regulan en el artículo 12, ambos de la Ley Nº 7 de 1997, son inconstitucionales al pretender atribuir inmunidad tanto al Defensor del Pueblo como a sus adjuntos, de forma ininterrumpida, mientras estén en el cargo, cuando en el caso de los Legisladores sólo se les concede dicha inmunidad cinco días antes del período de cada legislatura, durante ésta y hasta cinco días después, lo que a su juicio le otorga al Defensor del Pueblo una inmunidad aún mayor que la que detentan los Legisladores. Ello aunado al hecho de que en la redacción de los párrafos primero y segundo del artículo 15 antes aludido se reproducen los artículos 148 y 149 de la Constitución, convirtiendo los mismos en normas constitucionales y legales al mismo tiempo. En referencia a lo antes expuesto, el demandante transcribe parte de la sentencia expedida por la Corte Suprema de Justicia el día 22 de marzo de 1991 en la cual señala que "un mismo precepto jurídico no puede ser a la par constitucional y legal: no puede ser al mismo tiempo superior e inferior dentro del ordenamiento jurídico estatal".
Finalmente, se señalan infringidos directamente por el artículo 23 de la Ley Nº 7 de 1997 los artículos 199, 206, 208 y el numeral 2º del artículo 219 de la Constitución Nacional, toda vez que en dicha disposición legal se faculta a la Defensoría del Pueblo a "recibir e investigar las quejas que se originen por deficiente prestación del servicio por parte de la Administración de Justicia", lo que abre la posibilidad que a través de dicha facultad que no precisa los casos que puedan dar lugar a tales quejas, se investigue a los Magistrados de la Corte Suprema, al Procurador General de la Nación y al Procurador de la Administración, lo que vendría a trastocar la independencia judicial. Ello aunado a que dicha norma contraría e infringe la estructura que establece la Constitución, tanto en lo referente al Órgano Judicial como al Ministerio Público, cuando regula el orden jerárquico de ambas entidades, correspondiéndole a los superiores de los distintos funcionarios conocer las faltas en las que incurran en el ejercicio de sus funciones.
La inconstitucionalidad del aludido precepto legal se hace más patente en cuanto al caso de los agentes del Ministerio Público cuando se le asigna la facultad a la Defensoría del Pueblo de recibir e investigar quejas que se originen por deficiente prestación del servicio por parte de la Administración de Justicia.
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LA POSTURA DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación rindió concepto mediante la Vista Nº 22 de 2 de septiembre de 1997. En dicho escrito el citado funcionario coincide con los planteamientos esgrimidos por el demandante por cuanto a su juicio la Ley Nº 7 de 1997 proyecta una figura del Defensor del Pueblo que desvertebra la estructura constitucional, adjudicándole funciones que constitucionalmente están reservadas al Ministerio Público al tenor de lo establecido en el artículo 217 de la Carta Constitucional.
Por otro lado, señala el funcionario, el requisito que exige el numeral 7º del artículo 8º al disponer que para ser elegido titular de la Defensoría del Pueblo se debe ser profesional del derecho, y recomendable si cuenta con post- grado en derechos humanos entraña hasta cierto punto un tratamiento discriminatorio incompatible con el principio que postula la Constitución Nacional que proscribe tales tratamientos.
En relación al tema de la inmunidad que la Ley Nº 7 de 1997 le confiere al Defensor del Pueblo y sus adjuntos con carácter ininterrumpido, señala el funcionario, que se excede la prerrogativa que la Constitución Nacional brinda a los Legisladores en el artículo 149, por lo que a su juicio se han rebasado los contornos y alcance de una norma superior.
También considera el citado funcionario que el artículo 23 de la Ley Nº 7 de 1997 vulnera la letra y el espíritu de nuestra Constitución, que postula la distribución de funciones de los poderes entre los órganos del Estado y establece que el legislador no puede erigirse en Constituyente y subvertir el orden constitucional, pues la Ley Nº 7 de 1997 apareja un dualismo funcional atentatorio de la buena marcha e interrelación entre estas dos instituciones (la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público), sobre todo cuando la Ley 7 de 1997 le asigna funciones a la Defensoría del Pueblo que la Constitución adscribe al Ministerio Público de manera privativa.
Concluye el Procurador General de la Nación que no debe entenderse que la Defensoría del Pueblo es un rival del Ministerio Público y de la Administración Pública en general, pues también funge como coadyuvante de éstos.
Finalmente el Procurador General de la Nación solicita que los numerales 1º y 3º del artículo 4º; el numeral 7º del artículo 8º; las frases "la inmunidad" y "serán ininterrumpidos" que aparecen en el artículo 12; los párrafos primero y segundo del artículo 15 y el artículo 23 de la Ley Nº 7 de 1997 sean declarados inconstitucionales.
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ALEGATOS
Vencida la fase de alegatos con escritos presentados por los licenciados S.S., J.A.Á., Í.I.A. y C.G., dentro del término previsto en el artículo 2555 del Código Judicial, debe la Corte decidir el fondo de la pretensión formulada en la demanda.
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LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO COMO GARANTÍA ADICIONAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
La figura del Ombudsman tiene su origen remoto en Suecia cuando en 1809 se creó esta autoridad a fin de controlar el exceso de poder de la monarquía, es decir, como un mecanismo de control de las actividades del R. y sus funcionarios.
Esta figura fue paulatinamente reconocida y adoptada por otros países con diferentes denominaciones tales como Promotor de la Justicia (Portugal), "Defensor del Pueblo" (España), "Comisionado Parlamentario", "Defensor Cívico" (Italia) y otras.
El destacado tratadista español V.F.G. se refiere al "Defensor del Pueblo" en los siguientes términos:
"Los ombudsmen, o bien, los "Parliamentary Commissioner's" (nos referimos, para este último nombre, a Nueva Zelanda y a Inglaterra) son figuras de Derecho público...
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