Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 28 de Agosto de 2019

VISTOS:

El Licenciado Erick A.S.P., actuando en nombre y representación de J.E.G.M., presentó Demanda Contenciosa Administrativa de Nulidad para que se declare nula por ilegal la Resolución N°D.N. 4-1160 de 7 de julio de 2004 emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria (hoy Autoridad Nacional de Administración de Tierras).

La presente demanda fue admitida a través de la Providencia de 13 de septiembre de 2016, la que consta a foja 20, se le corrió traslado al Administrador General de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras-ANATI y al Procurador de la Administración de acuerdo a lo establecido en el artículo 33 de la Ley 33 de 1946.

RESOLUCIÓN RECURRIDA

Dicha demanda solicita se declare nula por ilegal la Resolución N°D.N. 4-1160 de 7 de julio de 2004, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria (hoy Autoridad Nacional de Administración de Tierras) por medio del cual se adjudicó título de propiedad a favor de E.G., en concepto de violación directa por omisión de los artículos 53 de la Ley 37 de 21 de septiembre de 1962, por la cual se aprueba el Código Agrario de la República de Panamá, modificado por el artículo 3 de la Ley 68 de 2001, publicada en Gaceta Oficial 24,457 de 21 de diciembre de 2001 y el artículo 133 de la Ley N°37 de 21 de septiembre de 1962, que aprueba el Código Agrario de la República de Panamá, modificado por el artículo 1° del Decreto de Gabinete 113 de 7 de mayo de 1970 publicado en Gaceta Oficial 16600 de 11 de mayo de 1970, vigente a la fecha de emisión de la Resolución demandada, que regía el trámite de adjudicación de tierras a nivel nacional

El señor J.E.G.M. el 29 de octubre de 1996 solicitó título de propiedad sobre un globo de terreno de 10 hectáreas 2,225.30 metros cuadrados, ubicado en el poblado de Agua Buena, Corregimiento de Puerto Armuelles, Distrito de Barú, Provincia de Chiriquí. Dentro de dicho trámite E.G. promueve queja de oposición al trámite del título de propiedad y el 10 de diciembre de 1996 el funcionario sustanciador de Reforma Agraria de Chiriquí dio curso al trámite administrativo. Nunca envió el proceso al juzgado ordinario de acuerdo al artículo 133 del Código Agrario vigente a dicha fecha.

El funcionario sustanciador de Reforma Agraria de Chiriquí, emitió el oficio N°094-2000 de 22 de marzo de 2000, dirigido al Corregidor de Policía de Puerto Armuelles, en el que comunicaba que E.G. debía ser lanzado del globo de terreno porque un juez ordinario había ordenado entregar el bien a J.G.M..

En el hecho cuarto de la demanda, visible a foja 4, el recurrente cita lo siguiente:

E.G. por medio de abogado presentó ante el Director Nacional de Reforma Agraria de Panamá formalizó solicitud de nulidad del oficio N°094-2000 referido en el hecho anterior y el Director Nacional antes de resolver la incidencia de nulidad planteada, lo que hizo fue resolver el fondo de la controversia a favor de E.G. reconociendo derechos posesorios a favor de este y autorizando realizar trámite de adjudicación a su favor, a pesar de que lo que hizo de su conocimiento era la petición de nulidad de un oficio dictado por el Funcionario sustanciador de Chiriquí y no sobre el fondo del conflicto. La decisión del Director Nacional de Reforma Agraria fue confirmada por el Ministro respectivo de Desarrollo Agropecuario luego de ser recurrida por la parte afectada.

Desde el 22 de marzo de 2000, J.G. ocupa el globo de terreno ininterrumpidamente a la fecha agosto 2016, además indica que dentro del expediente consta la comunicación del Departamento de Adjudicación de Tierras de 9 de julio de 2004, en la que hizo constar que en la inspección realizada al terreno vive el señor J.G. dentro del terreno. Los colindantes no firmaron la hoja de colindancia, trata de un globo de terreno de 10 hectáreas 7,044 metros cuadrados y 56 decímetros cuadrados; sin embargo el plano de adjudicación estableció que el área era de 10 hectáreas 5,424.23 metros cuadrados.

Mediante la Resolución N°4-1160 de 7 de julio de 2004, dictada por la Directora Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario se adjudicó título de propiedad a favor de E.G. sobre el globo de terreno señalado, sin haber remitido previamente al Juzgado Ordinario el proceso de debatir la oposición al título.

NORMAS INFRINGUIDAS

La parte actora considera que la resolución acusada infringe las normas siguientes:

El artículo 53 de la Ley N°37 de 1962 conforme modificado por el artículo 3 de la Ley 68 de 2001, publicado en Gaceta Oficial 24457 de 21 de diciembre de 2001; violado de forma directa por omisión dado que la Directora Nacional de Reforma Agraria otorgó título de propiedad a favor de E.G., a pesar que en el expediente a foja 227 consta que no ocupaba el lote de terreno y en la misma hoja de la inspección ocular de adjudicación a folio 227 en la línea donde se coloca los años de ocupación no consta lleno precisamente porque no mantenía la posesión y reflejó la hoja de inspección que era J.G. quien mantenía trabajadores en la propiedad, que el 95% de la propiedad mantenía ganadería y pastos mejorados y 5% caña de azúcar con las labores agrícolas desarrolladas por J.G., se asumió que cumplía la función social. El señor E.G. incumplió la citada norma por no tener la posesión del bien ni cumplir la función social.

El artículo 133 de la Ley N°37 de 21 de septiembre de 1962 que establece lo siguiente:

“Artículo 133: Las oposiciones a las solicitudes deben anunciarse desde la presentación de la solicitud original hasta el último día del período de 15 días a que se refiere el artículo 108 de este Código.

Una vez presentada se suspenderá el curso de la solicitud y se remitirá el proceso al Juez de Circuito o al Tribunal Superior de Justicia, según el caso donde estuviere ubicado el terreno, para que se sustancie la acción, la cual será tramitada de acuerdo con el procedimiento correspondiente al juicio ordinario.

Parágrafo: El anuncio a que se alude en este artículo podrá efectuarse mediante memorial dirigido al Funcionario Provincial de la Comisión de Reforma Agraria respectivo o por diligencia que deberá suscribir el interesado ante el funcionario designado."

Dicha norma fue vulnerada por omisión, ya que, en el trámite se formalizaron dos oposiciones al título de propiedad y el funcionario sustanciador de la Provincia de Chiriquí en ningún momento remitió el expediente a la esfera ordinaria para debatir el litigio mediante el proceso ordinario de oposición a título.

INFORME DE LA AUTORIDAD DEMANDADA

A foja 25, consta informe suscrito por C.E.G., Administrador General de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, en el cual señala que inicialmente, el señor J.E.G.M., el 29 de octubre de 1996 realizó solicitud de adjudicación a título oneroso de un globo de terreno de una superficie aproximada de 10 has + 2225.30 m2, ubicada en Agua Buena, Corregimiento Barú Cabecera, Distrito de Barú, provincia de Chiriquí, con fundamento en el artículo 96 de la Ley 37 de 1962.

A foja 5 y 6, el señor E.G. presentó una queja, consecuentemente, el señor J.G. presentó escrito de contestación de la queja. Entonces, considerando estos hechos la competencia para exigir el crédito, no es sino, del Tribunal previamente establecido en la ley. Se practicó diligencia de advenimiento el 10 de diciembre de 1996 que estableció un término de 5 días para aducir pruebas y 20 para practicarlas. A foja 25-27 del expediente, el señor J.G. a través de su apoderado, que concretiza aportar los siguientes documentos: copia de la demanda de mayor cuantía de B/.6,000.00 interpuesta ante el Juzgado Primero de Circuito de Chiriquí; poder y escrito presentado ante la Alcaldía Municipal del Distrito de Barú, copias de las citas expedidas para que el señor E. recibiera la suma acordada con fecha de vencimiento 31 de octubre de 1996 y copia del acuerdo firmado por las partes ante el Alcalde Municipal de Barú, con fecha de vencimiento 31 de octubre de 1996.

El Licenciado A.R. apoderado judicial de E.G., solicitó una inspección ocular del terreno el día 19 de noviembre de 1996 y el 12 de diciembre de 1996, solicita se le tome declaración a los señores M.G., E.V., A.C., R.O. y E.S..

A foja 47,48, 49 y 50 constan las declaraciones de E.V., E.S., R.O., A.C., y G.S..

A foja 75, consta el documento original de 12 de octubre de 1994, donde E.G. la prestó la suma de B/.6,000.00 a E.J.G.G., en la cual el deudor establece como garantía un globo de terreno de aproximadamente 12 hectáreas. A foja 78 consta el oficio 094-2000 de 22 de marzo de 2000, emitido por el Funcionario sustanciador ordenando al Corregidor de Puerto Armuelles que proceda con el desalojo de E.G. y garantiza al señor J.G. la tenencia y uso pacífico de la finca. Posteriormente, el Licenciado Á.T. apoderado judicial del señor E.G. presentó la solicitud de nulidad del citado oficio, por ello, la Dirección de Reforma Agraria emitió la Providencia N°0-34-00 de 30 de marzo de 2000, donde manifiesta dejar sin efecto el oficio 094-2000 de 22 de marzo de 2000.

La Dirección de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario profirió la Resolución N°D.N. 127-00 de 25 de abril de 2000, que reconoció los derechos de E.G. y autoriza al prenombrado a realizar los trámites de adjudicación.

A través de la Providencia N°135-2000 de 1 de septiembre de 2000, emitida por la Dirección de Asesoría Legal del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, por la cual concede el término de 5 días hábiles a la parte recurrente para que sustente su alzada y a la parte opositora los 5 días hábiles subsiguientes para que se presente su oposición u objeción.

El Licenciado Guy de Puy apoderado de J.G. presentó el 6 de septiembre de 2000 el escrito de sustentación del recurso de apelación contra la Resolución N° D.N.-127-00 de 25 de abril de 2000, que reconoció los derechos de E.G.. Posteriormente, el Licenciado Á.T., apoderado judicial de E.G. presentó el 18 de septiembre de 2000, el escrito de oposición al recurso de apelación. Finalmente, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario emitió la Resolución N°ALP-050R.A-2000, de 18 de octubre de 2000 que resolvió mantener en todas sus partes la Resolución D.N.-127-00 de 25 de abril de 2000.

Es por ello, que la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario profirió la Resolución N°D.N-4-1160, 7 de julio de 2004 que resolvió adjudicar definitivamente a título oneroso a E.G..

LA VISTA DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN

El Procurador de la Administración, mediante la Vista 1255 de 2 de octubre de 2018, la cual consta a foja 118, indicó que de acuerdo a la actividad probatoria, los actos administrativos se encuentran revestidos de una presunción de legalidad, en el expediente no constan la documentación que sustente la causa de pedir del demandante, por lo tanto, de acuerdo al artículo 784 del Código Judicial, el demandante debe probar los hechos que alega, considerando que no es ilegal la Resolución N°D.N. 4-1160 de 7 de julio de 2004, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria (hoy Autoridad Nacional de Administración de Tierras).

DECISIÓN DE LA CORTE

Cumplidos los trámites legales, la S. procede a resolver la presente controversia.

La presente demanda solicita se declare nula por ilegal la Resolución N°D.N. 4-1160 de 7 de julio de 2004, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria (hoy Autoridad Nacional de Administración de Tierras) por medio del cual se adjudicó título de propiedad a favor de E.G., en concepto de violación directa por omisión de los artículos 53 de la Ley 37 de 21 de septiembre de 1962, por la cual se aprueba el Código Agrario de la República de Panamá, modificado por el artículo 3 de la Ley 68 de 2001, publicada en Gaceta Oficial 24,457 de 21 de diciembre de 2001 y el artículo 133 de la Ley N°37 de 21 de septiembre de 1962, que aprueba el Código Agrario de la República de Panamá, modificado por el artículo 1° del Decreto de Gabinete 113 de 7 de mayo de 1970 publicado en Gaceta Oficial 16600 de 11 de mayo de 1970, vigente a la fecha de emisión de la Resolución demandada, que regía el trámite de adjudicación de tierras a nivel nacional

El señor J.E.G.M. el 29 de octubre de 1996 solicitó título de propiedad sobre un globo de terreno de 10 hectáreas 2,225.30 metros cuadrados, ubicado en el poblado de Agua Buena, Corregimiento de Puerto Armuelles, Distrito de Barú, Provincia de Chiriquí. Dentro de dicho trámite E.G. promueve queja de oposición al trámite del título de propiedad y el 10 de diciembre de 1996 el funcionario sustanciador de Reforma Agraria de Chiriquí dio curso al trámite administrativo. Nunca envió el proceso al juzgado ordinario de acuerdo al artículo 133 del Código Agrario vigente a dicha fecha. El funcionario sustanciador de Reforma Agraria de Chiriquí, emitió el oficio N°094-2000 de 22 de marzo de 2000, dirigido al Corregidor de Policía de Puerto Armuelles, en el que comunicaba que E.G. debía ser lanzado del globo de terreno porque un juez ordinario había ordenado entregar el bien a J.G.M..

En el hecho cuarto de la demanda, visible a foja 4, el recurrente cita lo siguiente:

E.G. por medio de abogado presentó ante el Director Nacional de Reforma Agraria de Panamá formalizó solicitud de nulidad del oficio N°094-2000 referido en el hecho anterior y el Director Nacional antes de resolver la incidencia de nulidad planteada, lo que hizo fue resolver el fondo de la controversia a favor de E.G. reconociendo derechos posesorios a favor de este y autorizando realizar trámite de adjudicación a su favor, a pesar de que lo que hizo de su conocimiento era la petición de nulidad de un oficio dictado por el Funcionario sustanciador de Chiriquí y no sobre el fondo del conflicto. La decisión del Director Nacional de Reforma Agraria fue confirmada por el Ministro respectivo de Desarrollo Agropecuario luego de ser recurrida por la parte afectada.

Alega además, que desde el 22 de marzo de 2000, J.G. ocupa el globo de terreno ininterrumpidamente a la fecha agosto 2016, además indica que dentro del expediente consta la comunicación del Departamento de Adjudicación de Tierras de 9 de julio de 2004, en la que hizo constar que en la inspección realizada al terreno vive el señor J.G. dentro del terreno. Los colindantes no firmaron la hoja de colindancia, trata de un globo de terreno de 10 hectáreas 7,044 metros cuadrados y 56 decímetros cuadrados; sin embargo el plano de adjudicación estableció que el área era de 10 hectáreas 5,424.23 metros cuadrados.

Mediante la Resolución N°4-1160 de 7 de julio de 2004, dictada por la Directora Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario se adjudicó título de propiedad a favor de E.G. sobre el globo de terreno señalado, sin haber remitido previamente al Juzgado Ordinario el proceso de debatir la oposición al título.

Ante lo expuesto por el demandante, debemos manifestar que la Ley 37 de 1962 (Código Agrario), divide las tierras estatales en baldías y patrimoniales (Capítulo 2°). Se dice que son tierras baldías todas las que componen el territorio de la República, con excepción de las que pertenezcan en propiedad privada a personas naturales o jurídicas. Se consideran también como baldías las tierras llamadas indultadas (artículo 24 del Código Agrario). Por su parte, el artículo 25 de la misma excerta legal, establece que son tierras patrimoniales del estado, todas aquellas adquiridas por éste a cualquier título (compra, permuta, remate, reversión, donación, etc.). Los artículos 24 y 25 de la Ley 37 de 1962, rezan así:

Artículo24.

Son tierras baldías todas las que componen el territorio de la República, con excepción de las que pertenezcan en propiedad privada a personas naturales o jurídicas. Se consideran también como baldías las tierras llamadas indultadas.

Artículo25.

Son tierras patrimoniales del Estado todas aquellas adquiridas por éste, a cualquier título.

En el artículo 130 del Código Agrario se señala como requisito “sine qua non”, en materia de oposición, que las tierras tienen que ser baldías, mientras que en el artículo 133 del mismo cuerpo legal se establece que serán de conocimiento de la justicia ordinaria estas oposiciones, lo que se entiende, procede, cuando existe una solicitud de adjudicación (artículo 96 del Código Agrario), sobre tierras que son consideradas baldías, siempre que se cumpla con lo que prevé el artículo 131 de este Código, al señalar en qué casos se admiten las oposiciones.

Sin embargo, cuando se trata de terrenos que forman parte de una finca que es patrimonio del estado, no le son aplicables los supuestos que preceptúan los artículos 130, 131 y 133 del Código Agrario, ya que estas normas obedecen a las oposiciones a las solicitudes de adjudicación de tierras estatales baldías y no patrimoniales. Esto se infiere del conjunto de normas que integran el Capítulo 4to que nos hablan de las oposiciones.

En este sentido, es necesario indicar que el Artículo 133 del Código Agrario establece el término para presentar las Oposiciones a las Solicitudes de Adjudicaciones, dispone lo siguiente:

Artículo133.

Las oposiciones a las solicitudes deben anunciarse desde la presentación de la solicitud original hasta el último día del período de 15 días a que se refiere el Artículo 108 de este Código.

Una vez presentada se suspenderá el curso de la solicitud y se remitirá el proceso al Juez del Circuito o al Tribunal Superior de Justicia, según el caso donde estuviere ubicado el terreno, para que sustancie la acción, la cual será tramitada de acuerdo con el procedimiento correspondiente al juicio ordinario.

Parágrafo: El anuncio a que se alude en este artículo podrá efectuarse mediante memorial dirigido al Funcionario Provincial de la Comisión de Reforma Agraria respectivo o por diligencia que deberá suscribir el interesado ante el funcionario mencionado.

Artículo subrogado por el Artículo 1 del Decreto de Gabinete 113 de 7 de mayo de 1970, publicado en la de 11 de mayo de 1970.

Este Despacho hace énfasis en el hecho que dicha norma, no resultaba aplicable a la situación de hecho vinculada al caso que nos ocupa, ya que la parcela de terreno solicitada en adjudicación es una tierra estatal patrimonial y de acuerdo a la Jurisprudencia de esta S., el mencionado artículo 133 de la Ley 37 de 1962 se aplica únicamente cuando se trata de solicitudes de adjudicación de tierras baldías o no patrimoniales.

La Resolución N°D.N 4-1160, Santiago, 7 de julio de 2004, indica claramente que se solicitó a título oneroso una parcela de terreno estatal patrimonial, lo cual consta a foja 249, del expediente adjunto.

En ese sentido el Fallo de 17 de marzo de 2008, indica que:

Ante esto, debemos manifestar que la Ley 37 de 1962 (Código Agrario), divide las tierras estatales en baldías y patrimoniales (Capítulo 2°). Se dice que son tierras baldías todas las que componen el territorio de la República, con excepción de las que pertenezcan en propiedad privada a personas naturales o jurídicas. Se consideran también como baldías las tierras llamadas indultadas (artículo 24 del Código Agrario). Por su parte, el artículo 25 de la misma excerta legal, establece que son tierras patrimoniales del estado, todas aquellas adquiridas por éste a cualquier título (compra, permuta, remate, reversión, donación, etc.)

En el artículo 130 del Código Agrario se señala como requisito sine qua non, en materia de oposición, que las tierras tienen que ser baldías, mientras que en el artículo 133 del mismo cuerpo legal se establece que serán de conocimiento de la justicia ordinaria estas oposiciones, lo que se entiende, procede, cuando existe una solicitud de adjudicación (artículo 96 del Código Agrario), sobre tierras que son consideradas baldías, siempre que se cumpla con lo que prevé el artículo 131 de este Código, que es prístino al señalar en qué casos se admiten las oposiciones.

Sin embargo, cuando se trata de terrenos que forman parte de una finca que es patrimonio del Estado, no le son aplicables los supuestos que preceptúan los artículos 130, 131 y 133 del Código Agrario, ya que estas normas obedecen a las oposiciones a las solicitudes de adjudicación de tierras estatales baldías y no patrimoniales. Esto se infiere del conjunto de normas que integran el Capítulo 4to que nos hablan de las oposiciones…

Asimismo, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 784 del Código Judicial, es preciso indicar lo siguiente:

“Artículo 784: Incumbe a las partes probar los hechos o datos que constituyen el supuesto de hecho de las normas que le son favorables."

Por ende, la carga probatoria se encuentra asignada a la parte demandante, que no ha probado los hechos alegados en su demanda, fehacientemente en el expediente, por lo tanto, debe declararse que no es ilegal el acto administrativo demandado.

Por lo anteriormente expuesto, esta S. determina que no se constituyen las violaciones alegadas, por lo que no se debe acceder a las pretensiones solicitadas.

En consecuencia, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución N°D.N. 4-1160 de 7 de julio de 2004 emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria (hoy Autoridad Nacional de Administración de Tierras).

N.,

LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

ABEL AUGUSTO ZAMORANO -- CECILIO A. CEDALISE RIQUELME

KATIA ROSAS (Secretaria)