Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 29 de Agosto de 2019

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:29 de Agosto de 2019
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

VISTOS:

La firma G., A.&.L., en nombre y representación de FUNDACIÓN CALICANTO presentó demanda de nulidad ante la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para que se declare nulo por ilegal, el permiso de Construcción No. 29808 de 8 de noviembre de 2006, de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá.

La pretensión de la demandante, consiste en declarar nulo, por ilegal, el permiso de construcción en referencia, por medio de la cual la entidad demandada concedió permiso de construcción a RIPARD HOLDING CORP., para construir: “CONDOMINIO PLAZA CATEDRAL: PLANTAS DE SÓTANO (NIVELES-150 A-100) ESTACIONAMIENTOS; DEPÓSITOS, ESCALERAS Y CTO. BOMBA 933.90M2. TANQUE DE AGUA 15,000.00 GALS, TANQUE SÉPTICO I UNIDAD PLANTA BAJA (NIVELES 000/030-MEZZANINE-), ÁREA CERRADA 369./70M2, VESTÍBULO Y ESCALERA 62.82M2. DEPÓSITOS 15.31M2. ESTACIONAMIENTOS 854.74M2. PLANTA DE APARTAMENTOS (NIVELES 100 A 400) ÁREA CERRADA 2668.64M2. ÁREA ABIERTA 297.53M2. VESTÍBULO Y ESCALERA 225.05. PLANTA DE AZOTEA (NIVEL 500) ÁREA ABIERTA 727.12M2. OTROS: POSO ASCENSOR 25.08M2. SIST. DE A/ACOND. 80 TONELADAS PISCINA 14.34M2.”, sobre las fincas 2979 y 3038, ubicadas en el Casco Antiguo, Corregimiento de S.F., propiedad de L.O.A..

Y la actora, alegó como única norma vulnerada por el acto impugnado el artículo 38 de la Ley 91 de 22 de diciembre de 1976, que refiere a requisitos especiales para que la Dirección de Obras y Construcciones del Distrito de Panamá, pueda otorgar permisos de construcción dentro de un conjunto Monumental Histórico. Dicha norma dice haberse infringido en forma directa por comisión, al expedirse el permiso de construcción No. 29808 de 8 de noviembre de 2006, sin que mediara una evaluación, ni la opinión favorable del Consejo Nacional de Conjuntos Monumentales Históricos, siendo este uno de los organismos llamados por la ley a aprobar dichas obras, sumado al hecho que el proyecto no cumpliría con los requisitos de altura, volumetría, armonía, estética y proporción y construcción que debe tener todo proyecto nuevo en el Casco Antiguo, para ser aprobado por dicha Comisión.

Cabe advertir, que a la demanda el recurrente incluyó una solicitud especial, para que previo a la admisión de la demanda se suspendiera el permiso de construcción No. 29808 de 8 de noviembre de 2006, a cuya solicitud este Tribunal (S. Tercera de lo Contencioso Administrativo) bajo la ponencia del Magistrado A.A.A., accedió en la resolución de 24 de septiembre de 2009, es decir, que dicho permiso fue suspendido provisionalmente.

La suspensión provisional se sustentó básicamente, en que los elementos encontrados en el expediente, aparentaban que la actuación surtida por la Dirección de Obras y Construcciones del Municipio de Panamá, durante el trámite de otorgamiento de dicho permiso, omitió la exigencia relativa al concepto previo favorable de la Comisión Nacional de Arqueología y Monumentos Históricos, de acuerdo lo exige el artículo 38 de la Ley No.91 de 1976, pareciendo desconocer lo exigido en las normas sobre conjuntos monumentales históricos, concretamente a las relativas al Casco Antiguo de la Ciudad de Panamá.

  1. CONTESTACIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA

    De la presente demanda se le corrió traslado a la Dirección de Obras y Construcciones Municipales, en virtud de lo cual se rindió el informe explicativo visible de las fojas 106 a 108 del expediente, explicando que el permiso de construcción No. 1453-06 de 8 noviembre de 2006, con número de Verificación Técnica No-29808, obedeció al proyecto identificado inicialmente como Condominio Plaza Catedral, con posterioridad Plaza Independencia, ubicado en el Corregimiento de S.F., sobre las fincas No. 2979 y 3038, ingresado para análisis y aprobado con condición de 13 de diciembre de 1999.

    Se añadió en el informe que de conformidad con el Acuerdo No. 116 de 9 de julio de 1996, el anteproyecto se constituía en un servicio de orientación para el interesado, previo a la presentación de los planos de edificación, por lo cual no se autoriza al propietario a ejecutar obra, por cuanto que en esa etapa del anteproyecto se revisaría que el mismo cumplieran con todas las regulaciones prediales de la normativa de zonificación vigente para los lotes y lo previsto en los Acuerdos Municipales aplicables en materia de planos, construcción y otra disposición; y dentro del trámite era de estricto cumplimiento, presentar la aprobación de la Dirección de Patrimonio Histórico.

    Y el proyecto de Condominio Plaza Catedral o P., o La Independencia, en su análisis, cumplió con toda la normativa aplicable, motivo por el cual se aprueba el mismo, y el plano constructivo es refrendado por la Dirección de Obras y Construcciones Municipales. También, que en el Plano Original P.O. 671 de dicho condominio, se aprobó la construcción y reforma interna de planta baja y cuatro altos, donde la quinta losa es la cubierta de la estructura, el cual aprobó la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico (INAC), refrendado por la Directora Encargada, de ese entonces.

    Se explica también, que trascurrieron tres (3) años de vigencia, y el Plano P.O. 671-00, se somete a una reválida, con lo cual se obtuvo la aprobación de todas las instituciones parte de la Ventanilla Única de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales, y que intervinieron con anterioridad, entre ellos, la aprobación de la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico, y en esto último, se emitió una certificación, que acota que el proyecto en comento, se aprobó correctamente. Y cumplido con ese proceso el dueño del condominio, a través de la empresa Ripard Holding Corp., tramita el correspondiente permiso construcción, identificado con el número P.C. 1453-06 expedido el 8 de noviembre de 2006, con número de verificación técnica No. 29808, documento que amparó el inicio de los trabajos de construcción de la obra correspondiente, hasta la entrega final o durante tres (3) años, que es un período de vigencia.

    Se añadió, que el 8 de mayo de 2008, se sometió a aprobación hojas adicionales que contemplaron la adición de dos apartamentos en el piso 5to nivel, quedando una 6ª Losa como cubierta, aclarando que esas hojas también contaron con la aprobación y refrendo de la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico, el 23 de junio de 2008.

    Y al presentarse los acontecimientos y la controversia en cuanto a la Altura del proyecto, se hizo una revisión de la aprobación, detectándose que la misma, a pesar de tener esa aprobación de Patrimonio Histórico, violaba la densidad permitida por la normativa de desarrollo urbano vigente, lo que hizo que el 15 de abril de 2009, se deja sin validez dicha aprobación y se ordena al constructor mantener la obra con planta baja y cuatro altos, con la 5ta Losa de cubierta y eliminar todas las salidas de plomería y electricidad existente en la quinta losa, lo que fue aprobado con la reválida del Plano P.O. 671-00.

  2. INTERVENCIÓN DE TERCEROS.

    Las sociedades Amarillo Guayacán Investment, Corp, y Compañía Arco Chato, S.A., en calidad de terceros interesados, admitidos a través de la resolución de 28 de octubre de 2009 de la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, presentaron escrito oponiéndose a los argumentos de ilegalidad de la parte demandante, y solicitando que se declare que no es ilegal el permiso de construcción No. 29808 de 8 de noviembre de 2006, sustentado en que la única norma alegada por la parte actora, es insubsistente, ya que no existe en el derecho positivo, considerando que se trata de una violación alegada imposible, por lo cual debiera desestimarse el cargo. Ello, debido a que dicha norma se reforma, y posteriormente fue derogada por disposiciones posteriores que regulan la materia.

    Bajo ese marco de ideas, se expresa que de acuerdo con los artículos 4 y 5 del Decreto Ley No. 9 de 1997, que adiciona el artículo 40-A y 40-B de la Ley 14 de 5 de mayo de 1982, se instituyó a la Comisión Nacional de Arqueología y Monumentos Históricos como organismo asesor de la Dirección Nacional de Arqueología y Monumentos Histórico sustituyendo de esa manera al Antiguo Consejo Nacional de Monumentos Históricos, a que se refería el artículo 38 de la Ley 91 de 1976, que la demandante alego como vulnerada.

    III.CONCEPTO DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN.

    Mediante Vista Nº 1039 de 15 de septiembre de 2010, el representante del Ministerio Público, solicita a la S. declarar que no es ilegal el permiso de construcción demandado, considerando que no le asiste razón al demandante en cuanto que, conforme a la Ley 14 de 1982, sólo podía otorgarse un permiso de construcción para obras en el Casco Antiguo de la ciudad si el proyecto había sido previamente evaluado y aprobado tanto por la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico, como por la Comisión Nacional de Arqueología y Monumentos Históricos.

    Manifiesta el funcionario en mención, que los artículos 5 y 7 de la Ley 14 de 1982, le asignan a la Comisión Nacional de Arqueología y Monumentos Históricos, funciones de asesorar a la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico en todos los asuntos de competencia de ésta, y recomendar a dicha dirección la adopción de medidas para el mejor cumplimiento de sus funciones, sin que en ninguno de sus artículos de dicha ley, le confiriera a la mencionada comisión la facultad de evaluar y aprobar previamente los proyectos de obras a construirse en el Casco Antiguo, como condición indispensable para que la Dirección de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá, otorgara el respectivo permiso de construcción para las mismas.

  3. DECISIÓN DE LA SALA.

    Una vez cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, pasar a dirimir el fondo del presente litigio.

    Se ha expresado, que la presente demanda de nulidad tiene por objeto que se declare nulo, por ilegal, el Permiso de Construcción No. 29808 de 8 de noviembre de 2006, (verificación técnica) P.C. # 1453-06, emitido por la Dirección de Obras Municipales de Panamá, del Municipio de Panamá.

    Como ha quedado expresado ese permiso autoriza a RIPARD HOLDING CORP., a construir: “CONDOMINIO PLAZA CATEDRAL: PLANTAS DE SÓTANO (NIVELES-150 A-100) ESTACIONAMIENTOS; DEPÓSITOS, ESCALERAS Y CTO. BOMBA 933.90M2. TANQUE DE AGUA 15,000.00 GALS, TANQUE SÉPTICO I UNIDAD PLANTA BAJA (NIVELES 000/030-MEZZANINE-), ÁREA CERRADA 369./70M2, VESTÍBULO Y ESCALERA 62.82M2. DEPÓSITOS 15.31M2. ESTACIONAMIENTOS 854.74M2. PLANTA DE APARTAMENTOS (NIVELES 100 A 400) ÁREA CERRADA 2668.64M2. ÁREA ABIERTA 297.53M2. VESTÍBULO Y ESCALERA 225.05. PLANTA DE AZOTEA (NIVEL 500) ÁREA ABIERTA 727.12M2. OTROS: POSO ASCENSOR 25.08M2. SIST. DE A/ACOND. 80 TONELADAS PISCINA 14.34M2.” Dicha construcción se realizaría sobre las fincas 2979 y 3038, ubicadas en el Casco Antiguo, Corregimiento de S.F., propiedad de L.O.A..

    Importa iniciar este análisis acotando que el permiso de construcción acusado de ilegal, se emitió con la vigencia del Acuerdo 116 de 1996, que fuera derogado por el Acuerdo No. 193 de 21 de diciembre de 2015, publicado en la Gaceta Oficial No. 27988-A de 14 de marzo de 2016, para entrar en vigencia transcurrido tres meses desde su publicación, es decir, entrando en vigencia en el mes de junio de 2016.

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    De conformidad con el artículo 104 del Acuerdo No. 193 de 21 de diciembre de 2015, se reconoce validez de los permisos expedidos por el Municipio de Panamá con anterioridad a la vigencia del presente Acuerdo, y que las solicitudes de permisos presentadas antes de la entrada en vigencia se regirán por los requisitos vigentes al momento de su presentación.

    Atendiendo lo anterior y considerando que el acto acusado de ilegal fuera emitido en el año 2006, lo que limitaría a arribar a una conclusión final con relación a la vigencia y legalidad del permiso de construcción otorgado a RIPARD HOLDING CORP, este Tribunal estimó necesario dictar un auto para mejor proveer con fundamento en el artículo 62 de la Ley 135 de 1943, en el cual solicita a la Dirección de Obras y Construcciones Municipales del Municipio de Panamá, certifique la situación jurídica actual del Permiso de Construcción N° 29808 de 8 de noviembre de 2006.

    Al respecto, el Director de Obras Municipales y Construcciones Municipales, expresó en la Nota No. 12000-1417 de 24 de mayo de 2019, legible en la foja 1103 que en atención a lo solicitado remitía copias autenticadas del Permiso de Construcción No. 1543-2006, con número de verificación técnica 29808 de 8 de noviembre de 2006 y de la Nota No. 94-DOYCM de 29 de septiembre de 2009, mediante la cual se le comunica a la A.R.M., J. de aprobación de planos de la Dirección de Obras y Construcciones Municipales, de la resolución de este Tribunal (S. Tercera de lo Contencioso Administrativo) que suspendió provisionalmente los efectos de dicho permiso de construcción; y en atención a ello, la situación jurídica del permiso sería que se encuentra suspendido provisionalmente.

    De acuerdo con el artículo 18 del Acuerdo 116 de 9 de julio de 1996, aplicable al permiso de construcción en examen, los permisos de construcción tienen un periodo de vigencia, al establecerse lo siguiente:

    Artículo 18: El permiso de Construcción tendrá un validez por un periodo de 3 años. En los casos en que expire la vigencia del permiso y no se ha producido variante en las Normas de Desarrollo Urbano en cuales fuera analizado el plano y otorgado el permiso, solo se requerirá una reválida del mismo.

    Expirada la vigencia del permiso, y cuando las Normas de Desarrollo Urbano en las cuales fue analizado el plano haya variado, se deberá obtener un nuevo permiso, en el cual se otorgará en base a las normas vigentes. En los casos que el monto a pagar sea mayor al monto original, este deberá acreditarse al nuevo impuesto.

    La disposición legal citada pone de manifiesto, que el periodo para el cual se extiende un permiso de construcción dentro del Municipio de Panamá, es de tres años; y para que ese término se extienda se requerirá de una reválida siempre y cuando no hayan variado las Normas de Desarrollo Urbano; no obstante, en caso de que esas normas hayan variado se requiere un nuevo permiso.

    De todo lo expresado, extraemos que atendiendo que el permiso de construcción objeto de este análisis se expidió el 8 de noviembre de 2006, este solo podría tener vigencia por tres (3) años, es decir, hasta noviembre de 2009, y debido a que no hay constancia de la existencia de una reválida, de conformidad con el artículo 18 del Acuerdo 116 de 1996, referido previamente, arribamos a la conclusión que el permiso de construcción identificado con el número P.C. 1453-06 de 8 de noviembre de 2006, con número de verificación técnica No. 29808 perdió su vigencia de conformidad con el artículo 18 del Acuerdo 116 de 1996. En otras palabras, dicho permiso ya surtió sus efectos, por tanto, que el objeto procesal no tiene vigencia, a consecuencia de que transcurrió el término para el cual se concedió. De allí, que a nuestro juicio no tendría ningún sentido que esta S. entrara a decidir la ilegalidad imputada al permiso de construcción de ilegalidad, debido que el mismo por disposición de la normativa aplicable tiene vigencia por un periodo, cuyo término en este caso precluyó.

    Ello significa, que el acto administrativo demandado de nulo perdió sus efectos y vigencia por disposición legal, por lo cual es viable aplicar al caso, el numeral 2 del artículo 201 que indica lo siguiente:

    Artículo 201. Cualquiera que sea la naturaleza del proceso, los magistrados y jueces tendrán las siguientes facultades ordenatorias e instructoras:

    1. ...

    Tener en cuenta, en la sentencia, de oficio o a petición de parte, cualquier hecho constitutivo, modificativo o extintivo del derecho sustancial que en el proceso se discute y que hubiera ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que haya sido probado oportunamente y que el interesado lo haya alegado antes de la sentencia si la ley no permite considerando de oficio;

    3. ...

    Frente a lo indicado, a criterio de este Tribunal es viable aplicar el artículo 992 del Código Judicial que señala que: “en la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo de las pretensiones objeto del proceso ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que haya sido probado oportunamente”.

    J.F. en su conocida obra "Estudios Procesales", se refiere a la figura sustracción de materia, de la manera siguiente: "Se trata de un instituto poco examinado por la doctrina que si bien la jurisprudencia se ha visto obligada a reconocerla. Es un medio de extinción de la pretensión constituido por la circunstancia de que la materia justiciable sujeta a decisión deja de ser tal por razones extrañas a la voluntad de las partes: no pudiendo el Tribunal interviniente emitir un pronunciamiento de mérito (acogiendo o desestimando) sobre la pretensión deducida”.

    A ese respecto, es preciso aludir a los planteamientos de los autores B.Q. y E.P., citados en resolución de 11 de agosto de 2014, de la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo, en razón de la demanda de plena jurisdicción interpuesta por la sociedad Qifar Internacional S.A., contra el Instituto de Acueductos y Alcantarillados (IDAAN), bajo la ponencia del Magistrado V.B., anotan lo siguiente:

    Una vez que se ha generado un proceso o pretensión procesal determina su mantenimiento, esto es, su subsistencia, hasta cuando el tratamiento que a la pretensión deba darse haya alcanzado su finalidad instrumental.

    La pretensión determina la conclusión de un proceso, cuando esta reclamación de parte deja de existir por algún acontecimiento que jurídicamente tenga asignada tal eficacia. La desaparición de la pretensión lleva consigo o la eliminación del proceso en forma paralela.

    Si la pretensión queda satisfecha el proceso llega a su fin normal y concluye por sentencia. Si la pretensión procesal sin llegar a quedar satisfecha desaparece, por ejemplo por acto de disposición que la vuelve su objeto y revoca íntegramente, el proceso se extingue así mismo, tomando injustificada su ulterior continuación.

    (QUINTERO, B. y E., P.. Teoría General del Proceso. Tomo I. Edit.Temis. Santa Fe de Bogotá. Pág 288.

    Sobre la base de lo anterior, que este Tribunal se encuentra limitado a exteriorizar un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión planteada por la demandante, en virtud de que el acto acusado de ilegal perdió vigencia al vencerse su periodo, de lo cual resulta viable aplicar en el presente caso, el artículo 992 del Código Judicial.

    En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema, S. Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARAN SUSTRACCIÓN DE MATERIA en la presente acción contencioso administrativa de nulidad, y en consecuencia, ORDENAN el archivo del expediente.

    N.,

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)