Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 25 de Julio de 2019

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución25 de Julio de 2019
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

La Sala Tercera de la Corte Suprema, conoce de las demandas contencioso administrativas de nulidad, acumuladas, y presentadas por la firma forense GALINDO, ARIAS & LÓPEZ, en nombre y representación de EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA METRO OESTE, S. (en adelante EDEMET), todas ellas tienen como pretensión que se declaren nulos, por ilegales, el acto administrativo contenido en el Contrato de Compraventa, autorizado mediante el Acuerdo Municipal No. 58 del 27 de noviembre de 2013 suscrito por el Municipio de Bocas del Toro; así como el Acuerdo Municipal No. 58 de 27 de noviembre de 2013, emitido por el Concejo Municipal de Bocas del Toro, por el cual se aprobó la venta de un globo de terreno a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S. y autorizó al Alcalde a celebrar el contrato de compraventa; y, por último, la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013, suscrito por el Concejo Municipal un lote municipal a favor de I.E.C.A., representante legal de la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S..

Las demandas antes mencionadas fueron interpuestas por separado, y mediante Resolución de 31 de octubre de 2018, se ordenó la acumulación de los respectivos expedientes (fojas 528-529 Tomo I) de conformidad con los artículos 720, 721 y 731 del Código Judicial, para cumplir con el principio de economía procesal.

PRETENSIONES.

En las demandas acumuladas, el actor formula como pretensión que la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, declare lo siguiente:a. Que es nulo, por ilegal, el Acto Administrativo contenido en la Resolución No 70 de 27 de noviembre de 2013, emitido por el Concejo Municipal de Bocas del Toro, por medio del cual adjudican un lote municipal a favor de I.E.C.A., mujer, panameña, mayor de edad, casada, con cédula de identidad personal No. 8-357-990, representante legal de la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S., y autorizan al Alcalde del Distrito de Bocas del Toro a formalizar el contrato de compraventa de dicha adjudicación.b. Que se declare nulo, por ilegal, el acto administrativo contenido en el Contrato de Compraventa celebrado por la Escritura Pública No. 328 de 08 de mayo de 2014, suscrito por el Alcalde del Municipio de Bocas del Toro y la Sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S., autorizado mediante el Acuerdo Municipal No. 58 del 27 de noviembre de 2013, así como la Escritura Pública No. 328 de 8 de mayo de 2014 de la Notaría Pública del Circuito de Bocas del Toro, por medio de la cual el Municipio de Bocas del Toro, segregó y vendió el globo de terreno a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S.c. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ORDENE al Registro Público LA CANCELACIÓN de la inscripción de la Escritura Pública No. 328 de 08 de mayo de 2014 de la Notaría Pública del Circuito de Bocas del Toro, relativa a la Finca 469812, inscrita en el Código de Ubicación 1001, documento 2612059, de la Sección de Propiedad del Registro Público de la Provincia de Bocas del Toro.

FUNDAMENTO DE LA DEMANDA

Los apoderados judiciales de la Empresa de Distribución Eléctrica Metro Oeste, S. (EDEMET), manifiestan en los hechos que sustentan su demanda, que mediante Escritura Pública No. 7452 de 8 de mayo de 1998, el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (en adelante IRHE), le transfirió ciertos activos asociados al servicio público de generación y distribución de energía eléctrica a su mandante, como parte del proceso de Licitación Pública Internacional No. COMVA-001-98 para la venta del cincuenta y un por ciento de cada una de las Empresas de Distribución Eléctrica creadas con fundamento en la Ley No. 6 de 3 de febrero de 1997.

En la Escritura Pública No. 7452 antes mencionada, el IRHE le transfiere a EDECHI los derechos posesorios sobre inmuebles, incluso con las mejoras y edificaciones construidas sobre tales inmuebles, aun cuando las mejoras y edificaciones no se encuentren inscritas en el Registro Público.

Posteriormente, a través de Contrato de Concesión de 22 de octubre de 1998 suscrito entre el antiguo Ente Regulador de los Servicios Públicos, en representación del Estado y EDECHI, se autorizó la operación de la planta térmica de generación de energía de isla C. ubicada entre la Avenida B y Calle 6ta del Distrito Cabecera, del Corregimiento de Isla C., Provincia de Bocas del Toro construida sobre la Finca No. 978, inscrita al Tomo 166, Folio 224 del Registro Público Sección de la Propiedad, Provincia de Bocas del Toro que corresponde al área y ejidos municipales del Corregimiento de Bocas del Toro.

Sostiene el apoderado judicial de la parte actora, que el Ente Regulador de los Servicios Públicos dictó la Resolución JD-1012 de 14 de septiembre de 1998 donde le otorga a EDECHI licencia para el explotación y operación de la Planta Eléctrica, estableciendo que podría gravar, hipotecar, pignorar o ceder la licencia otorgada, ejerciendo dicha facultad al ceder su licencia de explotación y operación de LA PLANTA a la empresa PETROTERMINAL DE PANAMÁ, S,A. hasta el 31 de agosto de 2005.

Ambas empresas, EDECHI y PETROTERMINAL DE PANAMÁ, S., extienden la vigencia de la cesión hasta el 31 de diciembre de 2013, ratificada por la Empresa de Energía y Servicios de Panamá, S. nueva poseedora de la licencia, situación que fue avalada por la ASEP mediante Resolución AN No. 2499-Elec de 18 de marzo de 2009.

La empresa PETROTERMINAL DE PANAMÁ, S. contó con la propiedad, posesión y operación de LA PLANTA hasta el 31 de diciembre de 2013, y posteriormente las instalaciones fueron entregadas a sus anteriores licenciataria, toda vez que las mismas son necesarias para la ejecución de los nuevos proyectos de mejoramiento de la prestación del servicio eléctrico en Isla C..

Manifiesta el actor que es evidente la transgresión del ordenamiento legal, cuando el Municipio de Bocas del Toro segrega a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S. un lote de terreno de la Finca 978 donde se encontraban ubicadas las instalaciones de la planta eléctrica, a través de la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013 (resolución de adjudicación) y el Acuerdo 58 de 27 de noviembre de 2013 (autorización para firmar el Contrato por parte del Alcalde), ambos dictados por el Concejo Municipal de Bocas del Toro; y posteriormente el Municipio de Bocas del Toro aprobó una adjudicación y ordenó la firma del respectivo contrato de compraventa de un lote de terreno correspondiente al ejido municipal donde se encontraba LA PLANTA.

Con relación a la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013, emitida por el Concejo Municipal de Bocas del Toro tiene las siguientes irregularidades: se adjudica a favor de la señora I.E.C.A. el lote de terreno que se segrega de la Finca No. 978 y no así a la sociedad MEGA RED INTERNACIONAL, S.; además, se hace referencia que se hizo la inspección requerida por la Comisión de Catastro Municipal para dar el Visto Bueno de la Adjudicación el 1 de abril de 2014, fecha posterior a la fecha de la decisión de adjudicación contenida en el referido acto administrativo impugnado.

Otra irregularidad que advierte el actor, es que no consta el edicto requerido para poner en conocimiento la solicitud de adjudicación, siendo éste un trámite que debe realizarse previo a la adjudicación, de conformidad con el artículo 22 del Acuerdo No. 03 de 29 de enero de 2007, dictado por el Concejo Municipal de Bocas del Toro, regula el procedimiento relativo a la venta, uso y adjudicación de lotes y terrenos municipales en el Distrito de Bocas del Toro.

No obstante lo anterior, el actor manifiesta que se perfecciona la compraventa del lote de terreno mediante la Escritura Pública No. 328 de 8 de mayo de 2014 de la Notaría Pública de la Provincia de Bocas del Toro, inscrita en el Registro Público el día 5 de junio de 2014, con lo cual se constituye una nueva Finca No. 469812, inscrita en el Código de ubicación 1001, documento 2612059, de la Sección de Propiedad del Registro Público de la Provincia de Bocas del Toro.

Subraya el apoderado judicial de EDECHI que la misma Escritura Pública No. 328 de 8 de mayo de 2014 contiene vicios que afectan su validez, pues no posee el contenido íntegro de los documentos originales de la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013 y del Acuerdo 58 de 27 de noviembre de 2013.

Por todo lo antes señalado, sostiene el actor que los actos administrativos impugnados, son nulos, por ilegales, toda vez que no cumplieron con las normas que regulan la adjudicación de terrenos municipales.

NORMAS QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN:

El apoderado judicial de la parte actora sostiene que la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2014, el Acuerdo Municipal No. 58 de 27 de noviembre de 2013 y el Contrato de Compraventa contenido en la Escritura Pública No. 328 de 08 de mayo de 2014, suscritos por el Alcalde del Municipio de Bocas del Toro y la Sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S.A, proferidas por el Consejo Municipal de la Provincia de Bocas del Toro, son nulas por ilegales, puesto que infringen los siguientes artículos:

El artículo 106 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1073, por medio del cual se crea el Régimen Municipal:

Artículo 106. Los bienes que por su función u origen están destinados a un objeto especial, no podrán tener en ningún caso otra finalidad, excepto cuando se demuestre la necesidad de darle otro uso, y siempre que ellos se determine por acuerdo municipal, y mediante consulta a la Junta Comunal, respectiva.

Sostiene el actor que se ha infringido esta norma de manera directa por omisión, pues se aprobó la adjudicación de un lote de terreno de la Finca 978, que correspondía a un ejido municipal, destinado a cumplir con una función social (uso urbanístico o residencial), a pesar que el referido artículo prohíbe que los bienes tengan una función especial sean utilizados para otra finalidad; siendo evidente que la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S. tiene un fin claramente mercantilista, alejado de cualquiera actividad que pudiera considerarse como función social.

Ahora bien, el artículo 106 establece una excepción a la prohibición indicada, sin embargo, el Municipio no demostró la necesidad de darle otro uso distinto al lote de terreno adjudicado, especialmente cuando las mejoras realizadas a dicho terreno estaban destinadas a prestar el servicio público de distribución de energía eléctrica, representativa de la función social que deben prestar, en adición que nunca se realizó consulta alguna a la Junta Comunal de Bocas del Toro y tampoco se dictó un acuerdo municipal que determinase la necesidad de darle un uso distinto al lote.

El artículo 2 numeral 1 del Acuerdo No. 3 de 29 de enero de 2007, por la cual se dictan disposiciones relativas a la venta uso, arrendamiento y adjudicación de lotes y tierras municipales, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 2. Se entiende por venta de tierras municipales, la entrega que hace el municipio de terrenos de su propiedad, a un particular a título oneroso o gratuito, entendiéndose lo siguiente:

Adjudicación a T.O.: es aquella que se hace a un particular, en la que adquiere pleno derecho de la propiedad sobre el terreno municipal, pagando el valor que se fije para el área en base a la categoría que señala el régimen impositivo y el cumplimiento de las formalidades legales que establece este acuerdo.

Pueden adquirir a título oneroso, lotes dentro de las fincas municipales que se encuentren en los siguientes casos:

Los ocupantes de solares que tengan edificaciones sobre ellos.

Los que tengan derechos posesorios y estén cumpliendo una función social.

PARÁGRAFO: El municipio se reserva el derecho de adjudicación del globo de terreno solicitado, atendiendo al interés social que se requiera.

….

.

Manifiesta el demandante que el acto impugnado viola en forma directa por omisión el artículo 2 numeral 1 del Acuerdo No. 3 de 29 de enero de 2007, pues la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S. no cumplía los requisitos para adquirir por medio de título oneroso el lote de terreno que corresponde a la Finca 469812, pues no era el ocupante de las edificaciones construidas en la misma, ni tampoco poseía título de derecho posesorios.

A juicio del actor, la infracción se produce cuando se aprueba la segregación y venta del lote de terreno a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S., cuando ésta no era ocupante de las mejoras, pues de manera pública es conocido que dichas mejoras son de uso exclusivo del personal de EDECHI, toda vez que “mantiene el letrero que dice “solo personal autorizado”, postes de luz aún en funcionamiento dentro de la propiedad, bases de cemento para los tanques de combustible y el sistema contra incendio, entre otros.” (foja 13)

Artículo 7 del Acuerdo No. 3 de 29 de enero de 2007, por la cual se dictan disposiciones relativas a la venta, uso, arrendamiento y adjudicación de lotes y tierras municipales, señala lo siguiente:

Artículo 7. Las mejoras construidas o edificaciones inconclusas que se encuentren en tierras municipales, solamente podrán ser objeto de ventas al nuevo solicitante, quien hará los pagos respectivos al antiguo dueño, de acuerdo con el avalúo de peritos y sólo en casos en que el propietario de las mejoras hubiera perdido el derecho por vencimiento de plazo y prórroga para construir.

Para la adjudicación de tierras municipales se aplican los principios de transparencia, economía y responsabilidad contractual de la Ley 22 de Contratación Pública y el decreto Ejecutivo 366 de 28 de diciembre de 2006 que la reglamente.

Sostiene el actor que se produce la infracción de la norma alegada de manera directa por omisión cuando, a pesar de que el Municipio tenía conocimiento de la existencia de las mejoras en la Finca 469812, “no efectúo los avalúos respectivos para que la edificación propiedad de EDECHI construida en tierras municipales, le fueran pagadas.” (foja 15)

Artículo 9 del Acuerdo No. 3 de 29 de enero de 2007, hace referencia a la obligación de la comisión catastral de emitir concepto técnico sobre las solicitudes de adjudicación de terrenos municipales, en los siguientes términos:

Artículo 9: Le corresponde a esta comisión emitir concepto técnico sobre las solicitudes de adjudicación de terrenos municipales, y las consultas que le sean sometidas a su consideración sobre el tema, así como mantener al día un censo y registro de la situación de los lotes municipales, con su respectiva numeración, el cual se conocerá como catastro municipal y en la que mantendrá la siguiente información:

Ubicación de lote, corregimiento, número de finca, registro tomo y folio.

Identificación del titular del derecho si lo hubiere.

Si se trata de un arrendamiento o propiedad.

Número y fecha de acuerdo, resolución, municipal o contrato.

Registro o metraje del lote y categoría.

Precio por metro cuadrado.

Tasa de gravamen correspondiente.

Restricciones de uso, medidas cautelares, demanda u otros.

Cualquier información que sirva para identificar el terreno.

Manifiesta el actor que, se violó de forma directa por omisión del artículo 9 en referencia, “pues la Comisión Municipal al recibir la solicitud de adjudicación del terreno, en el cual se mantienen LAS MEJORAS, debió en su informe señalar que el “supuesto lote de terreno” contenía unas mejoras construidas, en todo caso, tenían la obligación legal de describir dichas mejoras y efectuar un reporte técnico detallado.” (foja 15)

El artículo 13 del Acuerdo No. 3 del 29 de enero de 2007, por la cual se dictan disposiciones relativas a la venta uso, arrendamiento y adjudicación de lotes y tierras municipales, que dispone lo siguiente:

Artículo 13. Para los efectos de ventas de lotes y tierras municipales las mismas se clasificaran en tres (3) categorías, con sus respectivos valores:

Primera categoría: Área comercial y residencial, centro o perímetro del corregimiento cabecera y cabeceras del resto de los corregimientos del Distrito, que cuente con los servicios básicos de luz, calles, agua, teléfono y alcantarillado. Para tales efectos se cobrará B/.10.00 por metro cuadrado o fracción.

Segunda categoría: los ubicados en aquellas barriadas que estén dentro de los corregimientos y que cuenten con los servicios básicos de luz, calles, agua, teléfono. Para tales efectos se cobrará así: B/. 7.50 por metro cuadrado o fracción y B/.5.25 por metro cuadrado o fracción, cuando falte alguno de los servicios mencionados.

Tercera Categoría: Los ubicados en el resto de las comunidades de los corregimientos del Distrito pagarán como sigue: B/. 3.00 por metro cuadrado o fracción, si cuenta con los servicios de luz, agua, teléfono; B/ 3.50 por metro cuadrado o fracción, si se trata de las barriadas que están en los corregimientos del distrito, que cuentan con los servicios básicos; B/ 2.00 por metro cuadrado o fracción, si en los corregimientos señalados dentro de esta categoría, no cuentan los servicios básicos y B/ 3.00 por metro cuadrado o fracción, cuando los corregimientos mencionados en esta categoría vayan adquiriendo el servicio de alcantarillado.

PARÁGRAFO: El período de pago podrá efectuarse:

Pago al contado: vencido el término de publicación de edictos y habiendo cumplido el solicitante con los demás requisitos, inmediatamente se emitirá orden de pago de la tierra solicitada. Esta orden la emitirá la Tesorería Municipal, previo informe emitido por el departamento de Ingeniería Municipal.

El interesado podrá efectuar voluntariamente sobre el precio estipulado, hasta cancelar su totalidad. En cuyo caso el municipio mediante la Tesorería le otorgará un término de seis (6) meses para la cancelación del monto total.

Los pagos deberán hacerse en la ventanilla receptora de fondos autorizadas por la Tesorería, previo el cumplimiento del trámite correspondiente en el Departamento de Adjudicación de Tierras de la Dirección de Ingeniería Municipal. El incumplimiento del pago en las fechas estipuladas ocasionará un recargo del 10% trimestral sobre el saldo en mora.

El atraso en el pago hasta tres (3) meses dará lugar a que el municipio de por disuelto el respectivo contrato de compra venta, perdiendo el solicitante todos los derechos adquiridos, así como los pagos efectuados. El municipio se reserva el derecho de celebrar un nuevo contrato o de convenir arreglos de pagos.

Parágrafo: aquellas personas que hayan solicitado en compra un globo de terreno municipal y deseen vender sus derechos posesorios a un terreno, deberá:

Estar paz y salvo con el municipio.

Haber cancelado el 25% del valor total del globo de terreno.

Para efecto de arrendamiento de lotes y tierras municipales las mismas tendrán los siguientes valores:

Arrendamiento de lotes y tierras municipales, pagarán anualmente: Hasta 500 m2 B/ 350.00; de 501 a 1000 m2, B/ 600.00; de 1,001 a 2000 m2 B/ 1,500.00; más de 2000 m2 pagará la tarifa anterior (15000.00) más 0.05 adicional por metro cuadrado.

Parágrafo: El período de pago del canon de arrendamiento deberá hacerse en la fecha establecida para cada caso y bien inmueble. En lo que corresponde a los arrendamientos anuales, el pago deberá realizarse anticipadamente, durante el primer trimestre, durante el primer trimestre de cada año.

El no pago del canon de arrendamiento en la fecha establecida causará un recargo del 10% trimestral sobre el saldo adeudado. El municipio procederá a la rescisión del contrato de arrendamiento de los lotes, cuando exista una mora de dos (2) meses y se reserva el derecho de renovar un contrato o efectuar arreglos de pagos.

Indica el actor que hubo infracción de forma directa por omisión del precepto invocado, porque la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S. efectuó el pago por la venta de la Finca 469812, habiéndose vencido los tres (3) meses que hace referencia la norma ut supra, teniendo en consideración que el acto impugnado fue firmado el 27 de noviembre de 2013, y el pago consta por medio del recibo de tesorería No. 7644 con fecha de 24 de marzo de 2014, y a pesar de esto, se efectúo el traspaso del lote de terreno.

El artículo 16 del Acuerdo No. 3 de 29 de enero de 2007 el cual dispone:

Artículo 16. Toda persona natural o jurídica que desee adquirir un lote de terreno municipal a título oneroso, deberá presentar una solicitud por escrito, ante el Alcalde/sa, con copia al/la Presidente/a del Concejo Municipal y la misma debe ser acompañada de la siguiente documentación:

Solicitud escrita y firmada por el solicitante, en papel simple habilitado con timbres por cuatro balboas (B/ 4.00), indicando sus datos generales, área solicitada, superficie, linderos y nombres de los colindantes.

Dos copias de planos topográficos previamente aprobados y firmados por el/la Alcalde/sa y por el departamento de Catastro Urbano del Ministerio de Economía y Finanzas y firmado por un agrimensor idóneo.

Informe de mensura practicando por el agrimensor municipal.

Copia del derecho posesorio o del contrato de arrendamiento o traspaso del lote.

Certificado de paz y salvo municipal.

Certificado de paz y salvo del servicio de agua.

Hoja de firmas de colindantes.

Certificación de Registro Público, si se trata de personas jurídicas, donde conste el nombre del representante legal, domicilio de la empresa, vigencia de la misma.

Sostiene el actor que, “el acto administrativo atacado violó de forma directa por omisión el citado artículo, pues el Municipio de Bocas del Toro se extralimitó en sus funciones, violentando con ello el principio de legalidad, toda vez que aprobó la segregación y venta de un terreno de propiedad del Municipio, sin que el solicitante presentara la documentación exigida para ello” (foja 18- Tomo I).

De igual manera, manifiesta el actor que “MEGA RED INTERNACIONAL, S. no está legitimada para presentar un documento de derechos posesorios, pues, quien mantiene dichos derechos posesorios es EDECHI desde el año 1998, tal como se extrae de la Escritura Pública No. 7458 de 8 de mayo de 1998; derechos posesión que cedió, por un período de tiempo, a la empresa PETROTERMINAL, quien se encontraba en plena ocupación de LA FINCA, incluso para la fecha de la adjudicación.” (foja 19)

El artículo 98 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973 y sus modificaciones, que señala:

Artículo 98. Todos los bienes municipales que no sean necesarios para un uso o servicio público, podrán venderse o arrendarse por medio de licitación pública, siguiendo las normas que para los bienes nacionales tienen establecidos el Código Fiscal y las leyes que lo reforman. Se exceptúan los terrenos adquiridos por el Municipio para área y ejidos las cuales serán vendidas o arrendadas de conformidad con lo que establezca esta Ley y los Acuerdos Municipales.

Parágrafo: Se excluye el requisito de la licitación pública en las transacciones contractuales que celebren los municipios, ya sea con la Nación o con las Instituciones Autónomas o Semiautónomas del Estado.

El actor sostiene que el acto administrativo “violó de forma directa por omisión artículo 98 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973 y sus modificaciones, pues siendo que la Finca 469812, pertenecía a un ejido municipal identificado como Finca 978, el Municipio de Bocas del Toro tenía la obligación de vender conforme al procedimiento establecido en el Acuerdo No. 3 del 29 de enero de 2007, por la cual se dictan disposiciones relativas a la venta uso, arrendamiento y adjudicación de lotes y tierras municipales.” (foja 20 del Tomo I)

Además que el traspaso no siguió el trámite dispuesto en el Acuerdo No. 3 de 29 de enero de 2007, considera el actor que se produce la infracción del acto administrativo “puesto que traspasó un bien inmueble destinado a la prestación de un servicio público en esa región, sin la debida ponderación de la función social a la que alude el artículo 98 de la Ley 106 de 1976.” (foja 22 del Tomo I)

El artículo 52, numeral 4 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, establece los casos en que se produce vicio de nulidad absoluta en el acto administrativo, así:

Artículo 52. Se incurre en vicio de nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, en los siguientes casos:

Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

Si se dictan por autoridades incompetentes;

Cuando el contenido sea imposible o sea constitutivo de delito;

Si se dictan con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal;

Cuando se graven, condene o sancionen por un tributo fiscal, un cargo o causa distintos de aquellos que fueron formulados al interesado.

Estima el demandante que el acto administrativo impugnado violó de forma directa por omisión el numeral 4 del artículo 52 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, pues se “omitieron de manera absoluta las normas de procedimiento establecidas en las excertas legales. La existencia de un procedimiento legal, tiene como objetivo que las decisiones no queden a discreción del servidor público; la no utilización del procedimiento para la adjudicación de terrenos ubicados en ejidos municipales afecta la seguridad jurídica y el principio de legalidad.” (fojas 22 y 23 del Tomo I).

El artículo 34 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000: establece los principios que rigen las actuaciones administrativas, así:

Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, A. y A.as y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición.

Las actuaciones de los servidores públicos deberán estar presididas por los principios de lealtad al Estado, honestidad y eficiencia, y estarán obligados a dedicar el máximo de sus capacidades a la labor asignada.

Considera el actor que la violación de la norma alegada se produce de manera directa, cuando “la actuación administrativa ejercida por el Municipio de Bocas del Toro no se apegó a las normas existentes para el procedimiento de adjudicación de terrenos ubicados en ejidos municipales”, tal inobservancia, “produce por sí solo, la ilegalidad del acto administrativo impugnado.” (foja 23 del Tomo I)

INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA:

Por medio de memorial recibido en el Juzgado Primero de Circuito Ramo Civil de Bocas del Toro, el Licenciado M.D., Alcalde del Distrito de Bocas del Toro, rinde informe de conducta dentro de la demanda contencioso administrativa de nulidad incoada por la firma de abogados GALINDO, ARIAS & LOPEZ, en representación de la Empresa de Distribución Eléctrica Metro Oeste, S., (EDEMET, S.) contra el acto administrativo contenido en el Contrato de Compraventa, autorizado por el Acuerdo Municipal No. 58 del 27 de noviembre de 2013, suscrito por el Municipio de Bocas del Toro, para que sean declaradas nulas, por ilegales, manifestando lo siguiente:

La conducta del Municipio de Bocas del Toro, obedece a lo preceptuado en el Artículo 17, numeral 10 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, que señala entre las competencias exclusivas del Consejo Municipal: “Reglamentar el uso, arrendamiento, ventas y adjudicación de solares o lotes y demás bienes municipales que se encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones y de los demás terrenos municipales.”

En ese orden de ideas, se emitió el Acuerdo Municipal número 58 de 27 de noviembre de 2013 y consecuente con el Acuerdo Municipal señalado, se procedió a realizar los contratos de Compraventa, mismo que fue suscrito por el entonces A.J.A., en calidad de representante legal del Municipio de Bocas del Toro; con la empresa MEGA RED INTERNACIONAL, S., mismo que consta en la Escritura Pública 328 de 8 de mayo de 2014.

(foja 125 del Tomo I)

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN:

Mediante la Vista Número 938 de 8 de octubre de 2015, visible a fojas 141 a 146, la Procuraduría de la Administración emite concepto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, con la finalidad de intervenir en interés de la ley, y al emitir su concepto aclara el Procurador de la Administración que ante el escaso caudal probatorio aportado por la recurrente, a fin de verificar la certeza de sus alegaciones, su opinión quedaría supeditada a los elementos de convicción que fueron aportados en la etapa probatoria.

Ante dicha situación, a través de la Vista Número 1432 de 27 de diciembre de 2016, y habiéndose surtido la fase probatoria, emite concepto indicando que “esta Procuraduría considera que la actora no logró desvirtuar la legalidad de la que goza el contrato de compraventa suscrito entre el Municipio de Bocas del Toro y la sociedad Mega Red Internacional, S.A, autorizado mediante el Acuerdo 58 de 28 de noviembre de 2013, emitido por el Consejo Municipal de Bocas del Toro, por lo que solicitamos respetuosamente a los H.M. se sirvan declarar que NO ES ILEGAL.”(foja 526)

INTERVENCIÓN DE TERCEROS.

Mediante Providencia de 22 de diciembre de 2014, por la cual se admite la demanda, se le corre traslado a la empresa Mega Red International, S., a quien se le emplazó por edicto, designándole como defensora de ausente a la Licenciada V.A.B., quien contestó en tiempo oportuno, oponiéndose a la acción promovida, negando todos los hechos contenidos en la misma, por lo que solicita se desestimen las disposiciones legales que la parte demandante invoca como infringidas. (foja 138 – 139 Tomo I)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites previstos para estos procesos, corresponde a los integrantes de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia pasar a dirimir el fondo del presente litigio.

Competencia de la Sala:

En primer lugar, resulta relevante señalar que esta Sala de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción contencioso-administrativa de nulidad promovida por la firma forense GALINDO, ARIAS & LÓPEZ, en nombre y representación de la EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA METRO OESTE, S. (EDEMET)., con fundamento en lo que dispone el artículo 206, numeral 2, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 97, numeral 1, del Código Judicial y el artículo 42 de la Ley No. 135 de 1943, conforme fue reformado por la Ley No. 33 de 1946.

Legitimación Activa y Pasiva:

En el caso que nos ocupa, la acción es popular, por lo comparece en defensa del ordenamiento jurídico la EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA METRO OESTE, S., el cual estima que ha sido vulnerado por Municipio de Bocas del Toro al emitir el Contrato de Compraventa celebrado por la Escritura Pública No. 328 de 08 de mayo de 2014, firmado por el Alcalde del Municipio de Bocas del Toro y la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S., autorizado mediante el Acuerdo Municipal No. 58 del 27 de noviembre de 2013 aprobado por el Municipio de Bocas del Toro, y la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013, suscrito por el Consejo Municipal de Bocas del Toro, que en su conjunto, se materializa la adjudicación de un globo de terreno de parte de un ejido municipal a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S., donde su representante legal es I.E.C.A..

Por su lado, el acto demandado fue emitido por el Municipio de Bocas del Toro, entidad pública, con fundamento en la Ley 106 de 8 de octubre de 1973 y sus modificaciones, y el Acuerdo No. 3 del 29 de enero de 2007, como sujeto pasivo en el presente proceso contencioso-administrativo de nulidad.

Y por último, la Procuraduría de la Administración, en la demanda de nulidad, por disposición del artículo 5, numeral 3 de la Ley No.38 de 31 de julio de 2000, actúa en interés de la Ley.

Problema Jurídico:

Ahora bien, dentro de este contexto, como se encuentra plasmado en párrafos anteriores, la parte actora demanda la nulidad de tres actos administrativos emitidos por el Municipio de Bocas del Toro, que guardan relación entre sí, a saber: la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013, el Acuerdo Municipal No. 58 de 27 de noviembre de 2013, y por último, el Contrato de Compraventa celebrado por la Escritura Pública No. 328 de 08 de mayo de 2014, que en su conjunto, adjudican un globo de terreno de parte de un ejido municipal a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S., donde su representante legal es I.E.C.A..

De lo planteado por la parte actora, los cargos de ilegalidad se fundamentan esencialmente, en que supuestamente el Municipio de Bocas del Toro incurre en la infracción de los artículos 98 y 106 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1073, sobre Régimen Municipal; los artículos 2 numeral 1, 7, 9, 13, 16, 22 y 27 del Acuerdo 3 de 29 de enero de 2007, emitido por el Concejo Municipal de Bocas del Toro y los artículos 34 y 52 numeral 4, ambos de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, en consecuencia a la Sala, en esta ocasión le corresponde determinar si el Municipio de Bocas del Toro cumplió o no con el trámite legal correspondiente a fin de adjudicar a favor de la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S. un lote de terreno municipal el cual desempeñaba una función social, deduciéndose así los problemas jurídicos a analizar.

Primer problema jurídico.

La parte actora estima que se produce los primeros cargos de ilegalidad por parte del Municipio de Bocas del Toro, bajo la supuesta transgresión de los artículos 2 numeral 1, 7, 9, 13, 16, 22 y 27 del Acuerdo 3 de 29 de enero de 2007, emitido por el Concejo Municipal de Bocas del Toro y los artículos 34 y 52 numeral 4, ambos de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que desarrollan lo siguiente: las formas en que pueden ser adquiridas las tierras municipales por personas naturales o jurídicas, a título oneroso o gratuito; que las mejoras o edificaciones construidas en tierras municipales pueden ser objeto de venta al nuevo solicitante, quien le hará los pagos al antiguo dueño; la comisión de catastro y registro debe emitir un concepto técnico sobre las solicitudes de adjudicación de terrenos municipales y la información que debe contener; las categorías de los terrenos municipales y sus valores; los requisitos y procedimientos para la adjudicación de terrenos municipales; la fijación de un edicto en los tableros de la Alcaldía para poner de conocimiento a terceros sobre la solicitud de adjudicación presentada; y cumplido los trámites y requisitos de adjudicación definitiva se proceda a la aprobación del contrato de compraventa. Y por último, que el acto se emitió con prescindencia de los principios que regulan los actos administrativos, lo que conlleva una declaratoria de nulidad absoluta del mismo.

Las normas en referencia, tienen por finalidad puntualizar el primer aspecto a analizar y determinar por este Tribunal Contencioso Administrativo cómo debe el Municipio de Bocas del Toro efectuar el procedimiento de venta, uso, arrendamiento y adjudicación de lotes y tierras municipales en dicho distrito, lo que en pocas palabras, constituye el debido proceso administrativo, en concordancia con el principio de estricta legalidad.

En ese punto, conviene subrayar, que no debe perderse de vista, que en nuestro ordenamiento jurídico rige el principio de “presunción de legalidad” de los actos administrativos, lo cual significa no sólo que éstos se consideren ajustados al ordenamiento jurídico, sino también que quien alega su ilegalidad debe demostrarla plenamente.

Asimismo hemos de tener en consideración, que el acto administrativo es concebido como aquella declaración o acuerdo de voluntad expedida o celebrado por una autoridad u organismo público con la finalidad de crear, modificar, transmitir o extinguir una relación jurídica, que por su contenido y alcance queda sometida al Derecho Administrativo, tal como lo preceptúa el numeral 1 del artículo 201 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.

En virtud de ello, resulta evidente que esos actos administrativos, por definición, tienen que ajustarse estrictamente a lo dictado en la Constitución y la Ley. Este principio de legalidad de las actuaciones administrativas está contemplado expresamente en los artículos 34 y 36 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general, que establecen lo siguiente:

Artículo 34. Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a normas de informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Los Ministros y las Ministras de Estado, los Directores y las Directoras de entidades descentralizadas, Gobernadores y Gobernadoras, A. y A.as y demás Jefes y Jefas de Despacho velarán, respecto de las dependencias que dirijan, por el cumplimiento de esta disposición.

Artículo 36. Ningún acto podrá emitirse o celebrarse con infracción de una norma jurídica vigente, aunque éste provenga de la misma autoridad que dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podrá celebrar o emitir un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley o los reglamentos.

(Lo resaltado es de la Sala)

De lo anterior se desprende que, lo que se busca con el principio de estricta legalidad, es garantizar que la actuación de las autoridades públicas se sujete a un conjunto de reglas y normas previamente establecidas, de forma tal que se evite toda arbitrariedad o abuso de poder que pueda afectar a los administrados.

En ese orden de ideas, y en seguimiento de lo establecido en el numeral 1 del artículo 201 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, el acto administrativo debe atender los siguientes elementos vitales para su formación:

Competencia: salvo que ésta sea delegable o proceda la sustitución.

Objeto: el cual debe ser lícito y físicamente posible.

Finalidad: acorde con el ordenamiento jurídico y en ningún momento puede encubrir otros propósitos públicos o privados distintos de la relación jurídica de que se trate.

Causa: la cual debe ser relacionada con los hechos, antecedentes y el derecho aplicable.

Motivación: que debe reflejar el conjunto de factores de hecho y de derecho que fundamentan la decisión.

Procedimiento: ajustado a los trámites jurídicos exigidos para su emisión; y

Forma: que salvo las excepciones que la Ley indique, la misma debe ser escrita, con la indicación del lugar de expedición, fecha y autoridad que lo emite.

Así entonces, la jurisprudencia de la Sala Tercera ha indicado que la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos es una presunción iuris tantum; es decir, que no es absoluta, sino que puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario.

En relación al concepto el debido proceso legal, la propia Ley 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general, lo define en el numeral 31 del artículo 201, así:

Artículo 201.

31. Debido Proceso Legal. Cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales en materia de procedimiento, que incluye los presupuestos señalados en el artículo 32 de la Constitución Política; el derecho de ser juzgado conforme a los trámites legales (dar el derecho a audiencia o ser oído a las partes interesadas, el derecho a proponer y practicar pruebas, el derecho a alegar y el derecho a recurrir) y el derecho a no ser juzgado más de una vez por la misma causa penal, policiva, disciplinaria o administrativa.

Lo anterior implica que el contenido fundamental de la garantía del debido proceso impone que todo el actuar de la Administración se ajuste a trámites previamente fijados por la Ley o el reglamento, descartando cualquier posibilidad de actuaciones antojadizas o particulares por parte de los servidores públicos llamados a intervenir en un caso concreto.

Así, todos los actos administrativos deben expedirse en la forma prevista en la ley, y el procedimiento administrativo debe llevarse adelante con absoluto respeto de los trámites legales. Lo anterior incluye: las formalidades de expedición de dichos actos administrativos; la regulación sobre la intervención de las partes y los terceros; el régimen de notificaciones; la oportunidad probatoria, y la posibilidad de promover recursos, entre otras.

En relación al caso que nos ocupa, se advierte que dentro del marco normativo del Régimen Municipal contenido en la Ley 106 de 8 de octubre de 1973 y sus modificaciones, se prevén entre las competencias exclusivas de los Consejos Municipales, específicamente en el numeral 9 del artículo 17 la atribución de “reglamentar el uso, arrendamiento, venta y adjudicación de solares o lotes y demás bienes municipales que se encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones y los demás terrenos municipales.”

Además, en el Capítulo VI denominado Enajenaciones y Arrendamientos, de la premencionada Ley 106 de 8 de octubre de 1973 y sus modificaciones, establece en el artículo 98 que “todos los bienes municipales que no sean necesarios para uso o servicio público, podrán venderse o arrendarse por medio de licitación pública, siguiendo las normas que para los bienes nacionales tienen establecidos el Código Fiscal y leyes que lo reforman. Se exceptúan los terrenos adquiridos por el Municipio para áreas y ejidos, los cuales serán vendidos o arredrados de conformidad con lo que establezca la ley y los Acuerdos Municipales.”

Para tal fin, el Municipio de Bocas del Toro emite el Acuerdo No. 03 de 29 de enero de 2007, el cual dicta las disposiciones relativas a la venta, uso, arrendamiento y adjudicación de lotes y tierras municipales en el Distrito de Bocas del Toro y deroga el Acuerdo No. 05 del 14 de junio de 1994, publicado en la Gaceta Oficial No. 26415 de 26 de noviembre de 2009. (Cfr. fojas 583 a 585 del expediente judicial).

Específicamente en el Capítulo V del Acuerdo No. 3 denominado “Los Requisitos comunes y los procedimientos para la adjudicación de terrenos municipales” contemplados en los artículos 15 a 22, dispone que se le autoriza al Alcalde o Alcadesa, en coordinación con el Departamento de Ingeniería Municipal, la Tesorería y Asesoría Legal de la Alcaldía, a solicitud de parte interesada, para lo cual abrirá un expediente en el cual debe mantener toda la información debidamente foliada, asimismo hace la distinción en la normativa, los documentos que deberá aportar el peticionario si pretende adquirir el lote de terreno a título oneroso o gratuito.

Dicho esto, podemos destacar entre los pasos que debe cumplirse para obtener la adjudicación de un lote de terreno a título oneroso, se inicia con una solicitud de la persona natural o jurídica, con la que deberá aportar una serie de documentos descritos en el artículo 16 del Acuerdo No. 3 mencionado, que a continuación se citan:

“Artículo 16. Toda persona natural o jurídica que desee adquirir un lote de terreno municipal a título oneroso, deberá presentar una solicitud por escrito, ante el Alcalde/sa, con copia al/la P.d.C.M. y la misma deben ser acompañadas con la siguiente documentación:

Solicitud escrita y firmada por el solicitante, en papel simple habilitado con timbres por cuatro balboas (B/ 4.00), indicando sus datos generales, área solicitada, superficie, linderos y nombres de los colindantes.

Dos copias de planos topográficos previamente aprobados y firmados por el/la Alcalde/sa y por el Departamento de Catastro Urbano del Ministerios de Economía y Finanzas, y firmado por un agrimensor idóneo.

Informe de mensura practicado por el agrimensor municipal.

Copia del derecho posesorio o del contrato de arrendamiento o traspaso del lote.

Certificado de paz y salvo municipal.

Certificado de paz y salvo del servicio de agua.

Hoja de firmas de colindantes.

Certificación de Registro Público, si se trata de personas jurídicas, donde conste el nombre del representante legal, domicilio de la empresa, vigencia de la misma.

Dicho esto, al revisar el expediente administrativo que contiene las actuaciones que dieron lugar a los actos que hoy se impugnan, la solicitud que presenta la señora I.E.C.A., visible a foja 1 del expediente administrativo, en su condición de Representante Legal de la empresa MEGA RED INTERNATIONAL, S., infringe el numeral 1 del artículo 16 del Acuerdo No. 03/2007 ut supra, el cual establece la documentación que debe acompañar la solicitud de adjudicación a la Alcaldía, los mismos no fueron aportados por la solicitante.

El siguiente paso a seguir, una vez entregada la documentación pertinente, es que el Alcalde/sa le solicite al Ingeniero/a Municipal y al Inspector/a municipal, que realice la inspección de terreno y remitirá un informe técnico. (Cfr. Artículo 21 del Acuerdo No. 3/2007).

Si bien es cierto, al verificar el expediente administrativo que obra como prueba en el presente proceso, se encuentra el informe de catastro distinguido con No. 43-2013 fechado 27 de noviembre de 2013, visible a foja 4, se observa que el mismo no contiene la información requerida como concepto técnico de parte de la Comisión de Catastro y Registro, previsto en el Acuerdo No. 03 de 2007, incumpliendo así lo preceptuado en el artículo 9 de dicha excerta legal.

Prosiguiendo con el análisis del expediente administrativo, se halla un informe técnico de inspección, suscrito por el Ingeniero Municipal del Distrito de Bocas del Toro, D.P.O., realizado el 1 de abril de 2014, sin embargo, éste se realizó con fecha posterior a la emisión de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013, emitido por el Consejo Municipal de Bocas del Toro y el Acuerdo No. 58 de 27 de noviembre de 2013, ambos objeto de impugnación, por medio del cual se adjudica un globo de terreno de propiedad municipal a favor de la señora I.E.C.A., representante Legal de la empresa MEGA RED INTERNATIONAL, S. y se autoriza al Alcalde del Distrito de Bocas del Toro a formalizar el contrato de compraventa de dicha adjudicación.

Posteriormente, de conformidad con el procedimiento establecido por el Acuerdo No. 03 en análisis, una vez determine el Alcalde/sa que la solicitud ha cumplido con todos los requisitos, de conformidad con el artículo 22 del Acuerdo No. 3/2007, “fijará un (1) edicto en los tableros de su despacho, en la corregiduría y en otros lugares públicos del lote o predio solicitado por el término de diez (10) días hábiles, para que las personas que se sientan afectadas o con derecho sobre el terreno puedan oponerse.”; sin embargo, la Sala señala que este mecanismo de notificación no se encuentra en el expediente administrativo que consta como prueba en el caso bajo examen.

El siguiente paso a seguir dentro del trámite, conforme lo estipula el ordenamiento jurídico vigente, es que el Alcalde remita el proyecto de acuerdo para la aprobación del Contrato de Compraventa, con el expediente que debe contener todos los documentos exigidos por el Acuerdo No. 3 de 2007 y las disposiciones legales que le sean aplicables; no obstante, del análisis realizado por este Tribunal del expediente administrativo, hemos podido determinar que el mismo padece de graves omisiones que le imposibilitaban al Municipio emitir el Contrato de Compraventa donde da en venta un globo de terreno a favor de la sociedad MEGA RED INTERNACIONAL, S., sin embargo, se materializa con la Escritura Pública No. 328 de 8 de mayo de 2014 de la Notaría Pública del Circuito de Bocas del Toro.

Así las cosas, hay que tener en cuenta que la labor del Tribunal es ejercer un control judicial de legalidad sobre la actuación de la Administración, y en ese sentido, al realizar el análisis de los cargos de ilegalidad invocados por la parte actora en concordancia con las pruebas que obran en el proceso judicial que nos ocupa, podemos señalar, sin lugar a dudas, que el Municipio de Bocas del Toro incumplió el procedimiento de adjudicación del terreno municipal, contemplado en el Acuerdo No. 03 de 29 de enero de 2007.

Esto es así, pues del resultado del análisis normativo realizado se deduce que, los actos impugnados se emitieron sin someterse a los trámites legales establecidos en el Acuerdo No. 03 de 29 de enero de 2007, constituyéndose así en un vicio de nulidad absoluta, previsto en el numeral 4 del artículo 52 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que establece el procedimiento administrativo general, al dictarse con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales que impliquen violación del debido proceso legal, normativa invocada por el actor, acreditándose así la contravención alegada.

De allí entonces que al ser incuestionable que la actuación administrativa llevada a cabo por el Municipio de Bocas del Toro, y dieron como resultado los actos objeto de impugnación, los mismos fueron realizados con prescindencia u omisión absoluta de trámites fundamentales, por lo que este Tribunal debe concluir que se han acreditado los cargos de infracción en relación a los artículos 2 numeral 1, 7, 9, 13, 16, 22 y 27 del Acuerdo 3 de 29 de enero de 2007, emitido por el Concejo Municipal de Bocas del Toro y los artículos 34 y 52 numeral 4, ambos de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, y lo consecuente es acceder a la declaratoria de ilegalidad de los actos impugnados.

Sin menoscabo de lo anterior, en principio esta Corporación de Justicia consideraría innecesario pronunciarse sobre los restantes cargos de ilegalidad alegados, sin embargo, por la naturaleza de los actos administrativos que se impugnan, la Sala estima ineludible proceder a analizar el resto de los cargos de ilegalidad, los cuales sirven de fundamento al segundo problema jurídico planteado. Veamos.

Segundo problema jurídico.

La parte actora estima que se produce los siguientes cargos de ilegalidad se producen por la supuesta transgresión de los artículos 98 Y 106 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973.

Al respecto, el actor al desarrollar el concepto de infracción de los artículos antes mencionados, se circunscribe su disconformidad a que el Municipio de Bocas del Toro, aprobó la adjudicación de un lote de terreno de la Finca 978, que correspondía a un ejido municipal, destinado a cumplir con una función social (uso urbanístico o residencial), a pesar que el referido artículo prohíbe que los bienes tengan una función especial sean utilizados para otra finalidad, salvo que se demostrase la necesidad de darle otro uso distinto al lote de terreno adjudicado, especialmente cuando las mejoras realizadas a dicho terreno estaban destinadas a prestar el servicio público de distribución de energía eléctrica, representativa de la función social que deben prestar.

El concepto de función social de la propiedad, como nos acota el pensador francés L.D., “radica en que los bienes sean productivos tanto para su dueño como a la comunidad es decir que satisfaga las necesidades del titular y también del resto de la sociedad”, teniendo en cuenta esta función social se puede decir que la propiedad tiene un límite cuando entra en conflicto con el interés público.

En ese sentido, el actor sostiene que el terreno municipal adjudicado a MEGA RED INTERNATIONAL, S., operaba la Planta Eléctrica que dotaba de servicio público de electricidad al Municipio de Bocas del Toro, por tanto, el mismo desempeñaba una función social, en consecuencia, se procede a determinar si tal circunstancia se daba cuando se realiza la adjudicación del bien inmueble a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S.

De las constancias procesales se observa visible a foja 1380, la Nota DSAN-1848-2016 de 11 de julio de 2016, suscrita por la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos, en cumplimento a la Resolución de 15 de junio de 2016 que modifica el Auto de Pruebas No. 105 de 16 de marzo de 2016, responde a la interrogante formulada por la parte actora: ¿hasta qué fecha operó la antigua Planta Térmica de Generación Eléctrica que abastecía de servició eléctrico a Isla C.? nos indicó lo siguiente:

Tal como consta en el Registro No. 007b de 18 de marzo de 2009 que forma parte de la Resolución No. AN No. 2499-Elec de 18 de marzo de 2009, por la cual se modifica la Resolución JD 1012 de 14 de septiembre de 1998, la Licencia Definitiva para instalar, operar y explotar la planta termoeléctrica que se le otorgó a la empresa PETROTERMINAL DE PANAMÁ, S. tenía Fecha de Vencimiento. 15 años a partir del 22 de octubre de 1998; es decir, hasta el 22 de octubre de 2013, fecha en que se cumple el período de los 15 años.

(foja 1382)

Asimismo, al cuestionarle al Ente Regulador de los Servicios Públicos sobre “quien operaba la Planta Térmica de Generación Eléctrica que abastecía de servicio eléctrico a Isla C.”, señaló:

“A la fecha en que entró en vigencia la Ley 6 de 3 de febrero de 1997, era operada y explotada por el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE); después de la promulgación de dicha Ley 6 de 1997, la EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA DE CHIRIQUÍ, S., operaba la planta de generación eléctrica de fuente térmica denominada ISLA COLÓN, y a través de la Resolución JD-1012 de 14 de septiembre de 1998, se le otorga una licencia para la explotación y operación de la mencionada planta de generación termoeléctrica.

Posteriormente, la EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA DE CHIRIQUÍ, S., cede el uso de la licencia que le fue otorgada a la empresa PETROTERMINAL DE PANAMÁ, S., situación por lo que se modifica la Resolución JD-1012 de 1998 a través de la Resolución No. AN No. 2499-Elec de 18 de marzo de 2009.

Finalmente, mediante Resolución AN No. 6936-Elec de 26 de diciembre de 2013, esta Autoridad Reguladora concedió Licencia Definitiva a la empresa SISTEMAS DE GENERACIÓN, S. (SIGSA), para la construcción, explotación, mantenimiento, generación y venta de energía del proyecto denominado “ISLA COLÓN”. Adjuntamos copia autenticada de la mencionada resolución.” (foja 1381)

En ese mismo orden de ideas, las pruebas testimoniales de los Ingenieros J.S. y X.M.L.R., corroboraron que entre los activos de la EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA CHIRIQUÍ, S., está “una planta térmica de generación de energía, ubicada en Isla C., entre la Avenida B y Calle 6ta del Distrito Cabecera, Corregimiento de Isla C., Provincia de Bocas del Toro” y que habiendo finalizado el contrato entre Petroterminal de Panamá y EDECHI, S., para el mes de febrero de 2014, la empresa continuó con el mantenimiento de las instalaciones.

De igual manera, fueron admitidas pruebas testimoniales de residentes en la Isla C. en la Provincia de Bocas del Toro, como los J. De los Reyes Serrano Contreras (fojas 1477 a 1480), M.E.D.H. (fojas 1481 a 1484) quienes fueron contestes al establecer que la planta eléctrica que brindaba servicio público de electricidad al Distrito de Bocas del Toro, estaban ubicadas en la Calle 6ta, avenida B, Isla C., hasta aproximadamente finales del año 2013 y que en la actualidad está ocupada por una cervecería “Balboa” para la venta de bebidas alcohólicas, con las mismas estructuras donde estaba la planta eléctrica.

Atendiendo a todo lo antes señalado, este Tribunal estima que al momento de la emisión de los actos administrativos que son objeto de examen, la entidad demandada tampoco cumplió lo preceptuado en los artículos 98 y 106 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, en concordancia con el Acuerdo No. 03 de 29 de enero de 2007 sobre la función social que desempeñaba el ejido municipal identificado como Finca 978 adjudicado y el cual hoy constituye la Finca 469812 de propiedad de MEGA RED INTERNATIONAL, S., en consecuencia, se logran acreditar los cargos de ilegalidad invocados en relación a los artículos mencionados.

Por último, esta Corporación de Justicia debe destacar que la parte demandante igualmente solicitó dentro de sus libelos de demandas que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos atacados, “se ORDENE al Registro Público LA CANCELACIÓN de la inscripción de la Escritura Pública No. 328 de 08 de mayo de 2014 de la Notaría Pública del Circuito de Bocas del Toro relativa al Finca 469812, inscrita en el Código de ubicación 1001, documento 2612059, de la Sección de Propiedad del Registro Público de la Provincia de Bocas del Toro”, estimamos que dicha pretensión no puede ser concedida por la Sala Tercera por las razones que pasamos a detallar.

En primer lugar, la acción ensayada por la parte actora es una acción contencioso – administrativa de nulidad busca preservar el orden jurídico abstracto, y por tanto, no procede una reparación por lesión de derechos subjetivos. De igual forma, este tipo de acción produce efectos erga omnes, es decir, contra todos en general, y la misma tiene efectos hacia el futuro o ex – nunc, y no hacia el pasado o ex – tunc, y como lo ha indicado esta Corporación de Justicia “sus consecuencias no se retrotraen al período o tiempo anterior a la publicación de la declaratoria de nulidad.

En segundo lugar, debe señalarse que la Sala Tercera no es competente para resolver dicha pretensión, pues la misma es competencia privativa de la jurisdicción civil. Al respecto, esta Corporación de Justicia mediante Sentencia de 2 de marzo de 2010:

Sobre este tema la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 27 de julio de 2006, señaló lo siguiente:

En tal sentido, solamente los Tribunales de la Jurisdicción Ordinaria pueden reconocer limitaciones de dominio sobre los bienes inmuebles. Según se desprende de la lectura del artículo 1784 del Código Civil, la inscripción de un título de propiedad en el Registro Público no puede desconocerse, ni alterarse o invalidarse, sino mediante Auto ejecutoriado o sentencia en firme, pues lo contrario supondría desconocer la certeza jurídica de que gozan las inscripciones registrales de bienes inmuebles. De lo expuesto, queda claro que solamente los Tribunales Ordinarios mediante Auto o sentencia ejecutoriada pueden llevar a cabo medidas como la solicitada por la parte. Las circunstancias descritas impiden a la Sala proferir un pronunciamiento favorable a la aspiración del solicitante.

En igual sentido resulta oportuno citar el pronunciamiento hecho por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, a saber:

"Cuando lo que se solicita es la cancelación de una inscripción, como ahora ocurre, el recurso de apelación no procede legalmente. De modo que ante la negativa del R., los interesados en la cancelación tienen que acudir a los tribunales judiciales en vía ordinaria a hacer valer sus pretendidos derechos." (A.C., D., A20 Años de Jurisprudencia de la Sala Primera (de lo Civil) de la Corte Suprema de Justicia de Panamá: 1961-1980", Panamá, 1982, pág. 561)

Con fundamento en los razonamientos esbozados en la presente decisión, esta Corporación de Justicia arriba a la conclusión que los cargos de ilegalidad planteados por la Empresa de Distribución Eléctrica Metro-Oeste, S., a través de sus apoderados judiciales, han sido debidamente acreditados, lo que conlleva a la declaratoria de los actos objetados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON NULOS, POR ILEGALES, el Contrato de Compraventa celebrado por la Escritura Pública No. 328 de 08 de mayo de 2014, suscrito por el Alcalde del Municipio de Bocas del Toro y la sociedad MEGA RED INTERNATIONAL, S., autorizado mediante el Acuerdo Municipal No. 58 del 27 de noviembre de 2013 suscrito por el Municipio de Bocas del Toro, y la Resolución No. 70 de 27 de noviembre de 2013, suscrito por el Consejo Municipal de Bocas del Toro, que en su conjunto, adjudican un globo de terreno de parte de un ejido municipal a favor de MEGA RED INTERNATIONAL, S., donde su representante legal es I.E.C.A. ubicado en Calle 6ta, en el Corregimiento de Bocas del Toro, dentro de la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta por la firma forense GALINDO, ARIAS & LOPEZ, en nombre y representación de la EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN ELECTRICA METRO OESTE, S. (EDEMET), y se niegan el resto de las pretensiones.

N.;

A.A.Z.

MAGISTRADO

CECILIO CEDALISE RIQUELME LUIS RAMÓN FÁBREGA S.

MAGISTRADO MAGISTRADO

KATIA ROSAS

SECRETARIA

(fdo.) A.A.Z.

(fdo.) C.A.C.R. (fdo.) L.R.F.S.

(fdo.) K.R.S.

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