Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 30 de Julio de 2019

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución30 de Julio de 2019
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado J.C.C., quien actúa en representación del señor J.R.S., ha presentado demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción con el objeto de que la S. Tercera declare nulo, por ilegal, el Decreto de Personal Número 53 de 9 de abril de 2018, emitido por conducto del Ministerio de Educación, y su acto confirmatorio; y en consecuencia, solicita se ordene el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir.

ANTECEDENTES

En los hechos presentados por el apoderado judicial del demandante, señala que, la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación, mediante el proveído fechado 19 de mayo de 2017, ordena la apertura de una investigación disciplinaria, en contra del señor J.R.S., por haber incurrido supuestamente en falta disciplinaria, consignada en el Reglamento Interno para la Administración del Recurso Humano del Ministerio de Educación.

Continua señalando que, la investigación disciplinaria ordenada por la Dirección Nacional de Recursos Humanos, se fundamentó en que el psicólogo J.R.S., con funciones en la Dirección referida realizó pruebas psicológicas a algunos docentes que se encontraban concursando por un puesto en el Ministerio de Educación, lo cual no le era dable en razón del lugar donde laboraba, según el Director Nacional de Recursos Humanos, ya que supuestamente se viola con dicha actuación el artículo 39 del Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos que laboran en Entidades del Gobierno Central, por conflicto de intereses.

Alega que, el Código de Ética mencionado, no dispone sanción alguna para la conducta de conflicto de intereses, no obstante el Director Nacional del Ministerio de Educación enmarca la actuación del señor J.R.S., en el numeral 6 del artículo 102, que establece como falta de máxima gravedad la de “Alterar, retardar o negar injustificadamente el trámite de asuntos, o la prestación del servicio que le corresponde de acuerdo a las funciones de su cargo...PRIMERA VEZ…Destitución.”

Considera que, el Ministerio de Educación comete un error al momento de calificar la conducta del señor J.R.S., en virtud que la conducta investigada, no son congruentes con la causal endilgada al recurrente, ya que el mismo no alteró, retrasó ni negó un trámite o la prestación de un servicio que le correspondiera ejercer de acuerdo a sus funciones.

Sostiene que, sin tomar en consideración lo antes planteado se prosiguió con el proceso disciplinario, lo que concluyó en la destitución del funcionario demandante, con una medida que no es congruente con la conducta investigada por el Ministerio de Educación, y no conlleva la destitución del cargo.

Por último, agrega que no se le debió destituir al servidor público demandante de la entidad, ya que es cónyuge de una persona discapacitada, lo que le otorga un fuero que ampara su derecho al trabajo.

  1. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. De un estudio del expediente se observa que la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación directa por omisión de las normas siguientes:

    Resuelto 326 de 22 de marzo de 2006, que aprueba el Reglamento Interno del Ministerio de Educación.artículo 102, numeral 6 (falta de máxima gravedad “Alterar, retardar o negar injustificadamente el trámite de asuntos, o la prestación del servicio que le corresponde, de acuerdo a las funciones de su cargo).

    Ley 38 de 31 de julio de 2000, regula el procedimiento administrativo general.artículo 166 (establece los recursos que pueden ser promovidos en la vía gubernativa).

    En lo medular, los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los siguientes puntos:

    La destitución del señor J.R.S., se dio con fundamento en una causal no congruente con la conducta supuestamente incurrida por dicho funcionario.

    Se viola el debido proceso, ya que quien resuelve el recurso de reconsideración, es la Ministra de Educación que ocupaba el cargo en ese momento, y no el Presidente de la República, que es quien expidió el acto.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. A fojas 22 a 26 del expediente judicial, figura el informe explicativo de conducta, emitido por el Ministro de Educación Encargado, en el que se señala que la investigación disciplinaria contra el señor J.R.S., tiene su génesis en una nota que remitiera la licenciada G.A., Coordinadora de Recursos Humanos de la Región de Educación de Panamá Oeste a la Dirección Nacional de Recursos Humanos, concerniente a la emisión de certificados psicológicos a nombre de varios docentes, emitidos por el funcionario investigado, lo que realizó en distintas fechas.

    Manifiesta que si bien, el Decreto Ejecutivo N°51 de 12 de febrero de 2014, cuyas modificaciones inciden en el cuerpo normativo que establece los requisitos para aspirar a cargos de supervisión de educación, director y/o subdirector de centros educativos, introduciendo dentro de los requisitos generales la exigencia de entregar certificados de salud mental, expedido por un psicólogo o psiquíatra a los aspitantes, no obstante, el señor J.R.S., al laborar en la Dirección Nacional de Recursos Humanos del Ministerio de Educación, no debía emitir esas certificaciones de salud mental, ya que las mismas iban dirigidas al lugar donde labora, lo que se enmarca en una falta a la ética profesional, según el Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos que L. en las Entidades del Gobierno Central, por existir conflicto de intereses con la práctica aplicada.

    Sostiene que, en este sentido que la falta disciplinaria endilgada al señor J.R.S. consistió en realizar una práctica profesional privada relacionada de manera directa al Ministerio de Educación, donde laboraba al expedir certificados psicológicos a docentes que participarían en concursos de vacantes para accionar dentro del mencionado Ministerio, ocupando el funcionario demandante un cargo que no contempla la emisión de certificados de salud mental a docentes dentro de sus funciones, de acuerdo con el Manual Único de Clasificación de Puestos de la institución.

    Alega que, no puede argumentar el accionante la desvinculación entre su práctica privada como profesional de la psicología fuera de las horas laborales y el hecho de no ocupar una posición dentro de la Junta Técnica (Junta de Personal o de Nombramiento de Concursos de Vacantes) que tiene en su haber el escoger docentes que aplican a vacantes dentro del Ministerio de Educación, toda vez que antes de realizar cualquier examen, tiene como deber el de preguntar hacia qué entidad va dirigido el mismo, por lo que tampoco puede alegar como válido el desconocimiento del uso al que iba destinada la certificación psicológica que práctico a docentes de la entidad demandada.

    Mantiene que, el señor J.R.S., debió encaminar sus actuaciones hacia el correcto ejercicio de la función pública que ocupa en esta institución que pertenece al gobierno central, así como tal debió brindar una buena orientación de la conducta del servidor público cuyo propósito es mostrar y fomentar espacio de reflexión para el fortalecimiento de una cultura ética dentro de un Estado democrático social de derecho y justicia, basando sus funciones en los valores y principios que rigen la labor de cada colaborador gubernamental, que debe regirse en una serie de principios, obligaciones y compromisos adquiridos al desempeñar su trabajo con eficiencia, eficacia y legalidad; como servidores públicos.

    Considera por lo antes expuesto, que la destitución del ex-funcionario se encuentra debidamente fundamentada y se ciñe a derecho.

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

    El Procurador de la Administración, mediante V.F. Nº 1790 de 22 de noviembre de 2018, visible a fojas 36 a 43 del dossier, solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que denieguen las pretensiones formuladas por el recurrente, porque no le asiste el derecho invocado en este caso.

    Inicialmente señala que, el señor J.R.S. incurrió en la comisión de una falta y en una conducta que perjudicó el prestigio de la institución, razón por la que se justifica la aplicación de lo establecido en el Reglamento Interno del Ministerio de Educación, aprobado mediante el Resuelto 326 de 22 de enero de 2006, que en el artículo 102, numeral 6 de las faltas de máxima gravedad del cuadro de aplicación de sanciones, señala la de “alterar o negar injustificadamente el trámite de asuntos, o la prestación de servicio que le corresponde, de acuerdo a las funciones de su cargo”

    Manifiesta que, la decisión adoptada por el Ministerio de Educación fue producto de una investigación llevada a cabo por el Director Nacional de Recursos Humanos de la entidad demandada, departamento donde laboraba el señor J.R.S., la cual tiene su origen en una nota remitida por la Coordinadora de Recursos Humanos de la Región de Educación de Panamá Oeste, a la Dirección Nacional de Recursos Humanos, a fin de poder comprobar la supuesta emisión de certificados psicológicos al grupo docente respectivo.

    Considera que, la actuación administrativa es conforme a derecho, puesto que todo funcionario que cometa una falta administrativa que contravenga o favorezca a terceras personas que de una u otra manera son parte de la institución, será sancionado disciplinariamente de acuerdo con lo estipulado en el reglamento de la entidad, al igual que la ley de carrera administrativa con sus debidas modificaciones.

    Reitera que, la falta disciplinaria acreditada al ex-funcionario consistió en el hecho de haber realizado su práctica profesional privada de psicología, de forma directa para la institución pública a la cual laboraba, creando con ello un conflicto de intereses al expedir certificados de salud mental para aspirantes de concursos, para ocupar diversos cargos como docentes, más aun si dichos documentos eran dirigidos al lugar donde laboraba, es decir a la Dirección de Recursos Humanos.

    A su juicio, queda acreditado que el Ministerio de Educación comprobó, a través de una investigación, la responsabilidad del recurrente en los hecho que se le atribuyen, por lo que estima que la entidad actuó conforme a derecho; en razón de que, realizó las averiguaciones correspondientes a fin de constatar la responsabilidad del ex-servidor público, y procedió con la aplicación de la sanción disciplinaria en consonancia con la gravedad de la falta cometida.

    Opina, en cuanto al reclamo que hace el funcionario en torno al pago de los salarios caídos, que no resulta viable dicho pago; toda vez que para que ese derecho pudiera ser reconocido a favor del demandante, sería necesario que el mismo estuviera instituido expresamente a través de una ley; lo que vendría a constituir un requisito indispensable para acceder a lo pedido, conforme lo señalado por la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia en reiteradas ocasiones, por medio de la vía jurisprudencial.

  4. ANÁLISIS DE LA SALA.

    Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la S. a realizar un examen de rigor.

    El señor J.R.S., que siente su derecho afectado por el Decreto de Personal Número 53 de 9 de abril de 2018, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta S., Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por conducto del Ministerio de Educación, institución que ejerce la legitimación pasiva.

    Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la S. determinar la legalidad del acto demandado, por las faltas al debido proceso, por las causas siguientes:

    La destitución del señor J.R.S., se dio con fundamento en una causal no congruente con la conducta supuestamente incurrida por dicho funcionario.

    Falta de competencia de la ex-Ministra de Educación para resolver el recurso de reconsideración, ya que el Presidente de la República, es quien expidió el acto.

    Adentrándonos al examen de la legalidad se observa que Decreto de Personal Número 53 de 9 de abril de 2018, destituyó al señor J.R.S., del cargo de P. que ejercía en la Dirección Nacional de Recursos Humanos del Ministerio de Educación, por incurrir en un supuesto conflicto de intereses, al expedir certificados de salud mental, en ejercicio de su práctica privada, para varios docentes que participaron en los concursos vacantes de la institución, sin que dentro de sus funciones se contemplara la facultad de realizar dicho servicio, aparte que los mismos certificados estaban dirigidos al lugar donde laboraba directamente el hoy demandante; actuación que enmarca la institución en el artículo 102, numeral 6, de su Reglamento Interno por el supuesto de “Alterar, retardar o negar injustificadamente el trámite de asuntos, o la prestación del servicio que le corresponde de acuerdo a las funciones de su cargo.”

    En este sentido, cabe manifestar que a simple vista se observa que el acto por el cual fue destituido el señor J.R.S., por emitir certificados de salud mental, con el objeto de que varios aspirantes a cargos vacantes dentro del Ministerio de Educación, cumplieran con los requisitos de la ley para aplicar a concurso docentes, sin tomar en cuenta que iban dirigidos al mismo lugar donde labora como psicólogo, en la Dirección Nacional de Recursos Humanos, no se enmarca dentro de la causal de destitución utilizada para desvincularlo de la Administración.

    Bajo este contexto, debemos advertir que la falta disciplinaria de “Alterar, retardar o negar injustificadamente el trámite de asuntos, o la prestación del servicio que le corresponde de acuerdo a las funciones de su cargo.”, no se enmarca en el actuar del señor J.R.S., ya que la propia institución señala en su informe de conducta, que los mismos se emitieron en ejercicio de la práctica privada de dicho servidor público; y más importante no se constata que dicha actuación haya influido en los nombramientos de los aspirantes certificados por el mismo a cargos docentes dentro de la institución.

    En este aspecto, debemos remitirnos a lo establecido en el principio de legalidad, por el autor A.O., J., que en su obra Derecho Administrativo Sancionador Una Aproximación Dogmática, Segunda Edición, L.E., S.A., página 187, señala que “El principio de legalidad circunscribe el ejercicio del poder público al ordenamiento jurídico que lo rige, “de manera que los actos de las autoridades, las decisiones que profieran y las gestiones que realicen, estén en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado previamente en la Constitución y en las leyes”.

    La Corte ha sostenido que este principio puede concretarse en dos aspectos, a saber: que exista una ley previa que prevea la hipótesis o situación de que se trate, y que tal tipificación sea precisa en la determinación y consecuencia de dicha situación o conducta…

    ; por lo que se tiene como el pilar fundamental del derecho sancionatorio del Estado de manera tanto histórica como jurídica.

    De igual forma, cabe destacar que el autor J.O.A. en la obra jurídica en referencia, señala que toda materia sancionatoria está gobernada por “…la hipótesis normativa a la cual se adecua la conducta en que incurrió el accionante…”, a través del principio de tipicidad, y que “…a diferencia de otras ramas del derecho no es posible llenar la ausencia de una disposición legal acudiendo a las normas semejantes (analogía legis) o incluso, con la interpretaciones extensivas pues en tal caso, con toda certeza se lesionarían postulados como el de la seguridad jurídica y, fundamentalmente el derecho al debido proceso.”

    En este aspecto, el autor J.O.A. concluye de la manera siguiente sobre los principios tratados:

    …que la legalidad se observa cuando la infracción y la sanción están previstas, en tanto que la tipicidad se complementa a través de la definición de la conducta que la ley considera constitutiva de la infracción y la sanción. La tipicidad colabora, en cierta medida, a hacer realidad la lex certa definida en la lex previa.

    Cabe resaltar también, tal como lo advierte el autor J.O.A. en su misma obra Derecho Administrativo Sancionador Una Aproximación Dogmática, Segunda Edición, si bien “…la ley está constitucionalmente investida para hacer remisiones a los reglamentos pero no para que éstos creen el tipo jurídico.” El tipo no puede no puede innovarlo el reglamento.

    En este marco de ideas, debemos manifestar que la conducta del accionante no se enmarca dentro del Reglamento Interno de la entidad para destituirlo, por lo que no puede el Ministerio de Educación introducirla en una causal que no es cónsona con la actuación investigada; ni tampoco puede sancionar al funcionario en base al Código Uniforme de Ética para los Servidores Públicos que L. en las Entidades del Gobierno Central, ya que en dicha normativa no establece una sanción directa por el posible conflicto de intereses, que invoca el Ministerio de Educación como parte de la motivación en la que se fundamenta su actuar administrativo.

    Así, se observa que el Ministerio de Educación, no logra ubicar de forma acertada la conducta en la que incurre el señor J.R.S. y aplica la máxima sanción, que es la destitución a un acto que no se enmarca en el dispuesto por la autoridad demandada, ya que no se acredita la alteración, retraso o negación injustificada de algún trámite de asuntos, o la prestación del servicio que le corresponde de acuerdo a las funciones de su cargo, por realizar las certificaciones mentales investigadas, aparte que el servidor demandante no forma parte de la Junta de Personal o de Nombramiento en los Concursos de Vacantes, quien es el organismo que debe escoger a los docentes que ocuparan las plazas de trabajo para las cuales concursaron; en las que el certificado de salud mental es un requisito para su ocupación, y no influye en su decisión final de quien es escogido para ocupar los cargos docentes.

    Aunado a lo anterior, se observa que los certificados de salud mental que constan en el expediente administrativo remitidos por el Ministerio de Educación, tiene un carácter general y estandarizado, para que sea completado únicamente con las generales del solicitante, sin señalar hacia dónde va dirigido, por lo que no se acredita fehacientemente que las mismas fueron emitidas con el objeto de ser presentadas en la Dirección donde laboraba el licenciado J.R.S., razón por la cual, tampoco se ha probado el conflicto de intereses alegado por la institución demandada, por la emisión de dichas certificaciones en la práctica privada del señor J.R.S..

    En razón de lo expuesto, es importante manifestar que la medida disciplinaria que se impugna, supone una aplicación ilegal de la potestad disciplinaria de la entidad demandada, puesto que frente a la conducta del señor J.R.S. no cabía la aplicación de la destitución del cargo, ya que las piezas procesales no permiten concluir que se incurre en conflicto de intereses al emitir certificados de salud mental para varios docentes, al no estar en una posición que pudiera influir o decidir sobre las vacantes en las que participaban los docentes que atendió en su práctica como psicólogo privado, aparte que dicho acto no se enmarca dentro de la causal que se utilizó para aplicar la medida de destitución, la cual es la de “Alterar, retardar o negar injustificadamente el trámite de asuntos, o la prestación del servicio que le corresponde de acuerdo a las funciones de su cargo.”

    Así las cosas, estimamos que no puede ampararse la actuación que adelantó la autoridad administrativa en abierta violación del debido proceso legal, por actos que no enmarcan en la causal de destitución invocada por la autoridad y que, tampoco es congruente con la sanción aplicada.

    En atención a lo anterior, lo procedente es declarar que es ilegal Decreto de Personal Número 53 de 9 de abril de 2018, por la indebida aplicación del artículo 102, numeral 6, del Reglamento Interno del Ministerio de Educación, adoptado mediante el Resuelto 326 de 22 de marzo de 2006; razón por la cual, esta S. a su vez, por economía procesal, y en virtud de estar probada la ilegalidad de la medida disciplinaria aplicada al señor J.R.S., no se pronuncia sobre los demás cargos de violación alegados por el demandante.

    Finalmente, con respecto a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir por el señor J.R.S., esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido puesto que la S. Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule.

    En consecuencia, el pago de los salarios caídos para que pueda hacerse valer, debe ser reconocido a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de la ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa.

    En cuanto al tema de los salarios caídos la sentencia de 19 de noviembre de 2004 señala lo siguiente:

    “...Por último, y en relación a los salarios dejados de percibir por el señor De León, esta S. estima que, lamentablemente, los mismos no pueden ser retribuidos en virtud de que para que esto sea viable, debe ser dictaminado expresamente por la Ley. En este sentido, el Reglamento de la Carrera sí contempla el pago de salarios caídos dentro de un proceso disciplinario, pero el caso en estudio no aplica a dicho supuesto, por lo que la petición debe ser denegada. Así se señaló en sentencia de 27 de agosto de 2004:

    Acerca de la pretensión contenida en el libelo de demanda sobre el pago de salarios caídos, la S. no puede acceder a la misma, toda vez que ha sido el criterio constante de que sin un basamento jurídico con jerarquía de Ley, no es posible reconocer un derecho a favor de un servidor del Estado, ya que los derechos y obligaciones de éstos de conformidad con el artículo 297 de la Constitución, serán determinados en la Ley, y en la Ley 20 de 1983 no existe disposición alguna que habilite el pago del sueldo dejado de percibir durante el término en que ha permanecido removido de su puesto, por destitución, el respectivo servidor público, por ende, como fue dicho, no es viable resolver favorablemente esta petición.

    En virtud de lo anterior, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON ILEGALES la Resolución No. 2-07-34-2002 del 15 de enero de 2002 y su acto confirmatorio, dictada por el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, ORDENA el reintegro del señor Gustabino De León al cargo de CONTADOR III SUPERVISOR en la Extensión de Tocumen, Departamento de Contabilidad de la Universidad Tecnológica de Panamá, con igual salario al devengado hasta el día de su separación y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el Lcdo. F..”

    Del examen integro de todas las circunstancias y elementos que rodean el negocio, la S. Tercera debe señalar, en ejercicio de sus facultades legales, que en este caso en particular se circunscribe a determinar el alcance correcto de un acto de la administración con el fin prioritario de proteger de manera preventiva al principio de legalidad en los actos administrativos, que al no existir norma legal alguna que permita el pago de los salarios dejados de percibir a funcionarios del Ministerio de Educación destituidos y luego reintegrados a sus cargos, dicha institución no está obligada al pago de los salarios caídos en esas circunstancias y en particular en el caso del acto administrativo cuyo sentido y alcance se ha solicitado.

    Como hemos podido observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de situaciones, razón por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago de los salarios caídos que solicita la parte actora.

    En atención de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar la nulidad del acto demandado, y acceder a la pretensión de reintegro del señor J.R.S.; no obstante, debe reiterar que la pretensión o petición de los salarios dejados de percibir no resulta procedente.

    Por consiguiente, la S. Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que es ilegal, el Decreto de Personal Número 53 de 9 de abril de 2018, emitido por conducto del Ministerio de Educación, y su acto confirmatorio y, ORDENA el reintegro del señor J.R.S., con cédula de identidad personal No. 10-5-932, en el cargo que desempeñaba como P. o a otro cargo de igual jerarquía y salario de acuerdo a la estructura de la institución; y NIEGA las demás pretensiones esgrimidas por el demandante.

    N..

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)

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