Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 23 de Julio de 2019

PonenteAbel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución23 de Julio de 2019
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El licenciado I.M., actuando en representación de la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE ESTADÍSTICOS DE SALUD (APES), ha interpuesto demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la negativa tácita por silencio administrativo en que incurrió el Ministerio de Salud, al no dar respuesta a la solicitud contenida en la Nota N°JD/188/2019 de 25 de marzo de 2019, y para que se hagan otras declaraciones.

No obstante, al hacer el examen de libelo que contiene la demanda, a fin de determinar la admisibilidad de la demanda presentada, en atención a los requisitos establecidos por la Ley que regula la materia contencioso-administrativa, se observa que adolece de defectos que impiden su procedencia, en atención a las siguientes consideraciones:

Tal como se aprecia, la demanda se dirige contra la negativa tácita por silencio administrativo en que se aduce incurre la Ministerio de Salud, al no dar respuesta a lo solicitado por la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE ESTADÍSTICOS DE SALUD (APES), mediante Nota °JD/188/2019 de 25 de marzo de 2019, lo cual nos lleva, en primera instancia, a referirnos a la figura del silencio administrativo

Dentro del glosario que se encuentra en el artículo 201 de la Ley 38 de 200, que regula el Procedimiento Administrativo General, se define el silencio administrativo así:

104. Silencio administrativo. Medio de agotar la vía administrativa o gubernativa, que consiste en el hecho de que la administración no contesta, en el término de dos meses, contado a partir de su presentación, la petición presentada o el recurso interpuesto por el particular. De esta manera, se entiende que la administración ha negado la petición o recurso respectivo, y queda abierta la vía jurisdiccional de lo contencioso administrativo ante la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, para que, si el interesado lo decide, interponga el correspondiente recurso de plena jurisdicción con el propósito de que se le restablezca su derecho subjetivo, supuestamente violado.” (lo subrayado es nuestro)

Se debe advertir, entonces, que el silencio administrativo es un fenómeno jurídico, que se encuentra revestido de gran relevancia e importancia, toda vez que la ley le otorga el efecto procesal de hacer viable una acción ante lo contencioso-administrativo, cuando la Administración no responda a las solicitudes o recursos que originen actos recurribles ante esta jurisdicción, que ante ella se articulen por considerar la existencia de derecho subjetivo agraviado. Su propósito es servir de garantía para el administrado, frente a la inactividad de la Administración, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, para que la misma tenga la posibilidad de accionarlos medios impugnativos correspondientes.

De conformidad con lo expuesto, se aprecia en el artículo 200 de la Ley 38 de 2000, que se establece el silencio administrativo entre los supuestos en los cuales se considera agotada la vía gubernativa dentro del procedimiento administrativo:

Artículo 200. Se considerará agotada la vía gubernativa cuando:

Transcurra el plazo de dos meses sin que recaiga decisión alguna sobre cualquier solicitud que se dirija a un funcionario o autoridad, siempre que dicha solicitud sea de las que originan actos recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa;

Queda claro con lo expuesto que, el silencio administrativo se configura dentro de un término determinado por ley, el cual es de dos meses contados a partir de la presentación de la solicitud, sin que haya respuesta de la Administración.

Dentro de este contexto, al revisar el libelo de la demanda, se observa que la solicitud presentada por la parte actora, mediante Nota N°JD/188/2019 de 25 de marzo de 2019, al Ministerio de Salud, recibida en misma fecha (Cfr. fojas 9) y que se entiende negada por silencio administrativo, consiste en que se gire instrucciones de un incremento para que se efectúe cálculo y pago de las sumas adeudadas a los profesionales en Estadísticas de Salud, en concepto de la entrada en vigencia de la ley No. 41 de 30 de junio de 2009, que instituye la carrera de Registro y Estadísticos de Salud, misma que establece derechos y beneficios que no han sido reconocidos, por lo que se le adeuda un pago retroactivo. En su parte medular la referida Nota señala:

Por la presente, le solicitamos que se sirva girar las instrucciones necesarias para que se efectúe el cálculo y pago de las sumas adeudadas a los Estadísticos de Salud en concepto de la entrada en vigencia de la Ley No. 41 de 30 de junio de 2009, que instituye la carrera de Registros y Estadísticos de Salud, luego de años de luchas por parte de nuestro gremio para que la misma fuera reconocida desde el momento de su promulgación en Gaceta Oficial como correspondía en Derecho.

Por tal motivo, se mantuvo a los Estadísticos de Salud distanciados de los derechos y beneficios contenidos en la Ley, los cuales corresponde ahora reconocer. Por ende, el pago del retroactivo adeudado debe proceder para cumplir con lo establecido en la L.N.4..

La presente solicitud la hacemos extensiva en función del mandato de nuestra XX Asamblea General Ordinaria celebrada en la Provincia de Chiriquí, Tierras Altas, el día 17 de septiembre de 2016, en donde se aprobó de forma unánime efectuar todos los trámites necesarios para recuperar este reconocimiento y que restablezca dio derecho adquirido desde el año 2009.

Visto lo anterior, y pese a la omisión del apoderado de la parte actora de mencionar en los hechos de su demanda la existencia de idéntica solicitud o pretensión, con fecha anterior, en este negocio judicial es aplicable el principio de notoriedad judicial, mecanismo de defensa respecto a actos y decisiones judiciales adoptadas por el tribunal, a fin de evitar decisiones incompatibles con otras ya adoptadas, por el efecto que esas decisiones producen en otros procesos, en atención a lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 1032 del Código Judicial, y siguientes.

Es constatable que este Tribunal tuvo conocimiento de la demanda contencioso administrativa de nulidad que presentó el licenciado I.M., actuando en representación de la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE ESTADÍSTICOS DE SALUD (APES), para que se declarara nula, por ilegal, la Nota No. DRH-DCRP-N°-206-2018 de 18 de julio de 2018, emitida por el Ministerio de Salud, identificada con el número de entrada 1525-18, misma que no fue admitida por esta S., mediante resolución de 11 de febrero de 2019, luego que se determinara que la demanda de nulidad no era la acción que debía ejercerse, en atención a la naturaleza subjetiva de la petición ante el Ministerio de Salud, que se trataba “del cálculo y pago de sumas adeudadas a los Estadísticos de Salud, en concepto de entrada en vigencia de la ley N°41 de 2009.”; y al seguirle el procedimiento de la acción de plena jurisdicción, por disposición del artículo 474 del Código Judicial, se determinó que no agotó la vía gubernativa, frente a la respuesta que le dio el Ministerio de Salud.

Para un mayor entendimiento de la identidad de los asuntos, conviene señalar que, en dicho expediente se aprecia en Resolución de 11 de febrero de 2019, que el acto demandado, la Nota No. DRH-DCRP-N°-206-2018 de 18 de julio de 2018, emitida por el Ministerio de Salud, da respuesta a la Nota 127/JD/2018 de 15 de julio de 2018, a través de la que la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE ESTADÍSTICOS DE SALUD (APES) solicita al Ministerio de Salud, el “cálculo y pago de sumas adeudadas a los Estadísticos de Salud, en concepto de entrada en vigencia de la ley N°41 de 2009.”. A foja 9 del expediente 1525-18, se aprecia la Nota 127/JD/2018 de 15 de julio de 2018, cuyo contenido es el siguiente:

Por la presente, le solicitamos que se sirva girar las instrucciones necesarias para que se efectúe el cálculo y pago de las sumas adeudadas a los Estadísticos de Salud en concepto de la entrada en vigencia de la Ley No. 41 de 30 de junio de 2009, que instituye la carrera de Registros y Estadísticos de Salud, luego de años de luchas por parte de nuestro gremio para que la misma fuera reconocida desde el momento de su promulgación en Gaceta Oficial como correspondía en Derecho.

Por tal motivo, se mantuvo a los Estadísticos de Salud distanciados de los derechos y beneficios contenidos en la Ley, los cuales corresponde ahora reconocer. Por ende, el pago del retroactivo adeudado debe proceder para cumplir con lo establecido en la L.N.4..

La presente solicitud la hacemos extensiva en función del mandato de nuestra XX Asamblea General Ordinaria celebrada en la Provincia de Chiriquí, Tierras Altas, el día 17 de septiembre de 2016, en donde se aprobó de forma unánime efectuar todos los trámites necesarios para recuperar este reconocimiento y que restablezca dio derecho adquirido desde el año 2009.

Tal como se aprecia, la Nota 127/JD/2018 de 15 de julio de 2018, a la que ya le dio respuesta el Ministerio de Salud, y la Nota N°JD/188/2019 de 25 de marzo de 2019, que se utiliza como fundamento de la negativa tácita por silencio administrativo, son de idéntico contenido, y por consiguiente, contienen la misma petición, que, reiteramos, ya fue absuelta por el Ministerio de Salud, actuación que fue demandada de manera infructuosa ante esta jurisdicción, ante la omisión de acreditación del agotamiento de la vía administrativa.

Es evidente que el apoderado judicial de la actora, pretende activar nuevamente una reclamación administrativa que oportunamente fue negada por la autoridad administrativa, y contra la cual se acudió en vía judicial ante esta Superioridad, al presentar la demanda contenciosa anterior, que no fue admitida cuando la parte actora no acreditó el uso adecuado los medios establecidos en la ley y el agotamiento de los mismos, requisito indispensable para acudir en acción contencioso administrativa de plena jurisdicción, en atención a lo que dispone el artículo 42 de la ley 135 de 1943.

Ante lo expuesto, es evidente que la acción contenciosa administrativa presente no resulta procedente, ante la inexistencia de un silencio administrativo por parte del Ministerio de Salud, dado que, por notoriedad judicial, el Tribunal tiene conocimiento que se presentó demanda contencioso administrativa contra la nota emitida por el Ministerio de Salud, Nota No. DRH-DCRP-N°-206-2018 de 18 de julio de 2018, a través de la causa identificada con el número 1525-18, donde tal como se explica, se respondió a la petición realizada por la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE ESTADÍSTICOS DE SALUD (APES), respecto de los derechos y beneficios que reclaman se le adeudan a los Estadísticos de la Salud, derivados de la aplicación de la Ley N°41 de 2009. La Nota, a través de la cual da respuesta el Ministerio de Salud, contenida a fojas 10 y 11 del expediente 1525-18, señala:

En atención a la nota 127/JD/2018 de 15 de julio de 2018 en la que se le solicita se giren instrucciones para que se efectúe el cálculo y pago de las supuestas sumas adeudadas a los Estadísticos de Salud desde la entrada en vigencia de la Ley N°41 de 30 de junio de 2009, que instruye a (sic) carrera de registros y Estadísticas de Salud, puesto que la Caja de Seguro Social implementó el pago de la escala salarial a partir de lo dispuesto en la Resolución Administrativa N°853 de 15 de septiembre de 2011, pasamos a fundamentar nuestra respuesta en base al siguiente análisis de lo dispuesto en la citada ley.

Dado que la ley 41 de 2009 instituyó dos (2) niveles operativos en los cuales se organiza la carrera; conforme el nivel I por los Estadísticos de Salud I y II y el Nivel II, por los Estadísticos de Salud III, el Ministerio de Salud como ente rector, realizó los trámites administrativos para que la Dirección de Carrera Administrativa aprobara las modificaciones y creación de los cargos.

El trámite antes descrito fue aprobado mediante la Resolución N°016 de 14 de abril de 2011, por la Dirección General de Carrera Administrativa, así pues, se logró obtener las modificaciones de los cargos del Estadístico I y II, que con anterioridad se denominaba Técnico en Registros Médicos y Estadísticos de Salud I y II, r4espectivamente y se creó además el cargo de Estadístico de Salud III, con sus catorce (14) etapas.

Posteriormente y con la finalidad de dar cumplimiento a lo dispuesto en la L. 41 referente a la escala salarial, mediante resolución N°853 de 15 de septiembre de 2011 se adoptó la escala salarial de los Estadísticos de Salud del Ministerio de Salud, la cual comenzó a regir a partir de su firma.

Los derechos adquiridos consagrados en la ley 41 con vigencia a partir de su promulgación, están definidos con claridad; tal es el caso de la estabilidad en el cargo de los técnicos y licenciados que cuenten con un mínimo de dos años, sin embargo, en cuanto a la aplicación de la escala salarial la ley solo dicta la obligatoriedad que se acuerden la misma en las Instituciones donde laboren los técnicos y profesionales de Registros y Estadísticos de Salud.

Por lo antes expuesto, le indicamos que la escala salarial para los Estadísticos de salud del Ministerio de Salud rige a partir de la firma de la Resolución N°853 de 15 de septiembre de 2011 y fue aplicada con la respectiva retroactividad, en el año 2012 por lo que no existe deuda alguna en ese sentido.

Por otro lado, resulta pertinente indicarle al apoderado de la parte actora que, al señalar el legislador un término dentro del cual sea posible ejercer oportunamente el derecho de acción contenciosa administrativa, es para que la persona que se siente afectada promueva oportunamente su reclamación, pues la indeterminación y la incertidumbre colisionan con los fines del derecho como herramienta para lograr la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones sociales, por un lado; y por el otro, para salvaguardar la ejecutoriedad y eficacia del acto administrativo, ya que la Administración no puede caer en la inestabilidad producida por una ilimitada cadena de recursos. Entonces, el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador.

Dentro de este contexto, se debe concluir que la acción que nos ocupa no es procedente ni oportuna, pretendiendo la actora nuevamente que se analice un tema ya ejecutoriado en la esfera administrativa y que no fue impugnado de forma eficaz y oportuna en la vía administrativa y judicial, de conformidad con la normativa vigente, a tratar de reactivar las vías presentando la misma petición ya resuelta, como si fuera una nueva petición.

Es necesario mencionar que, pese a lo poco formalista del Derecho Administrativo y a la tutela Judicial efectiva, el artículo 50 de la ley 135 de 1943, prescribe que “no se le dará curso a la demanda que carezca de alguna de las anteriores formalidades”, en referencia a los artículos que le preceden. Esto no implica que haya un excesivo formalismo para la admisión de las demandas contencioso administrativo, sino que deben cumplirse los requisitos esenciales o mínimos allí establecidos para que el Tribunal pueda entrar a conocer una causa y hacer el análisis de legalidad correspondiente al tipo de acción que se presenta; por tanto, las deficiencias que presenta la demanda revisada impiden que se le imprima el curso normal.

En mérito de lo expuesto, el Magistrado Sustanciador, en representación de la S. Contencioso-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la Demanda Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción interpuesta por el licenciado I.M., actuando en representación de la ASOCIACIÓN PANAMEÑA DE ESTADÍSTICOS DE SALUD (APES), para que se declare nula, por ilegal, la negativa tácita por silencio administrativo en que incurrió la Ministerio de Salud, al no dar respuesta a la solicitud contenida en la Nota N°JD/188/2019 de 25 de marzo de 2019, y para que se hagan otras declaraciones.

N.,

A.A.Z.

MAGISTRADO

KATIA ROSAS

SECRETARIA

(fdo.) A.A.Z.

(fdo.) C.A.C.R. (fdo.) L.R.F.S.

(fdo.) K.R.S.

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