Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 16 de Enero de 2019

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:16 de Enero de 2019
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral
 

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

S.: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: Abel Augusto Zamorano

Fecha: 16 de enero de 2019

Materia: Acción contenciosa administrativa

Plena Jurisdicción

Expediente: 644-17

VISTOS:

El licenciado J.T.H., quien actúa en representación de la señora M.D.C.F.M., ha interpuesto demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Administrativa No. 270 de 23 de junio de 2017, emitida por el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), y el acto confirmatorio; y en consecuencia, solicita se ordene el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir y demás emolumentos que le corresponden.

ANTECEDENTES

En los hechos presentados, se manifiesta que la señora M.D.C.F.M., inició labores como personal transitorio a partir del 2 de noviembre de 2016, ocupando el cargo de Administrador III, con funciones de Supervisora de Obra en el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU).

Manifiesta que, la señora M.D.C.F.M., elabora la nota calendada de 23 de junio de 2017, entregada a la Directora Administrativa, licenciada I.G. de B., con copia a la Jefa Institucional de Recursos Humanos, licenciada H.A., y a la Jefa de Obras Físicas y Mantenimiento, todas debidamente notificadas, en la que relata un incidente de carácter laboral que tuvo con el señor H.D., J. de Mantenimiento por el constante hostigamiento en su contra, acciones que incluso fueron mermando la salud de la denunciante.

Sostiene que, luego de la entrega de la nota calendada de 23 de junio de 2017, la Jefa de la Oficina Institucional de Recursos Humanos del Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), procedió de inmediato a dar la orden de destitución de su puesto de trabajo, sin que ninguna de las autoridades de la entidad realizaran una investigación de la denuncia por el hostigamiento constante del señor H.D. en detrimento de la señora M.D.C.F.M..

  1. NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

    En el libelo de la demanda se observa que, la declaratoria de ilegalidad se sustenta en la violación de las normas siguientes:

    Ley 38 de 2000, que regula el procedimiento administrativo general:artículo 52, ordinales 3, 4 y 5 (vicios de nulidad absoluta), en concepto de violación por indebida aplicación.artículo 150 (carga de la prueba), en concepto de violación directa por omisión.artículo 53 (causas de anulación de un acto), en concepto de violación por indebida aplicación.

    Resolución No. 7 de 18 de enero de 2000, que adopta el Reglamento Interno del Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU):artículo 11 (de los jefes), en concepto de violación directa por omisión.artículo 92, numeral 4 (deberes de los servidores públicos en general), en concepto de violación directa por omisión.artículo 102, numeral 10 (de la tipificación de las faltas). en concepto de violación directa por omisión.

    CAPITULO II, EL PROCESO DISCIPLINARIO.

    Código Judicial:artículo 97, numerales 1 y 2 (competencia de la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia), en concepto de violación directa por omisión.

    En lo medular, los cargos de la violación de estas normas fueron sustentados en los siguientes puntos:

    Violación del debido proceso legal, ya que no se siguió un procedimiento disciplinario contra la funcionaria, en base a una causal justificada y debidamente probada, que observara las garantías procesales y legales y los principios rectores del derecho administrativo, imposibilitándole ejercer el derecho a la defensa.

    Se omitió investigar la denuncia del hostigamiento de parte de un superior jerárquico contra la señora M.D.C.F.M.; conducta que es constitutiva de delito.

    Se incurre en desviación de poder, al no investigar la conducta de hostigamiento denunciada por M.D.C.F.M. de parte del señor H.D., ante la Directora General, lo que no permite deslindar responsabilidades y repercute en la orden de destitución de la funcionaria demandante, en un acto de encubrimiento de hechos que atentan contra la moralidad y la ética institucional.

  2. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO. A fojas 46 a 47 del expediente, figura el informe explicativo de conducta, elaborado por el Sub-Director General del Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), mediante la NOTAN°DG/A.L. 110-2017-1261 de 21 de noviembre de 2017, en el que señala que la señora M.D.C.F.M., fue contratada en calidad de personal transitorio, como Asistente Administrativo I, el cual finalizó el día 31 de diciembre del mismo año 2016, luego del cual se procedió a realizar un nuevo contrato hasta el 31 de diciembre del año 2017 en la misma posición que desempeñaba y con las mismas funciones, las cuales debería ejecutar a cabalidad.

    Sostiene que, la funcionaria en el ejercicio de las tareas que le fueron asignadas en el cargo que asumió el día 18 de noviembre de 2016, mediante Memorando DMOF-380-2015-394, emitido por la Jefa del Departamento de Mantenimiento e Inversiones Físicas, no fueron cumplidas de conformidad a las exigencias y a los parámetros establecidos en dicho memorando, en virtud que en reiteradas ocasiones fue menester supervisarla y corregir sus funciones ejecutadas en diferentes proyectos, lo que llevo a pensar que no estaba capacitada en el uso de las herramientas tecnológicas, para realizar las funciones encomendadas y requeridas por la institución, ni mostraba dar lo mejor de sí en el ejercicio de su posición.

    Alega que, incumplió con ejercer y desempeñar debidamente su posición, ya que siendo el enlace directo con los proveedores y contratistas, en las licitaciones públicas, relacionadas a los proyectos o giras a todas las Direcciones provinciales y regionales, la misma se asuntaba y no remitía los respectivos informes al jefe inmediato.

    Considera que, las circunstancias expuestas, fueron el motivo que llevaron la a máxima autoridad de la institución, a dejar sin efecto el nombramiento de la señor M.D.C.F.M., en base a la facultad discrecional que le confiere la ley, para garantizar el buen servicio de calidad a todos los usuarios que lo requieren.

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN. El Procurador de la Administración, mediante su Vista Fiscal No. 1509 de 18 de diciembre de 2017, visible a fojas 52 a 59 del dossier, le solicita a los Magistrados que integran la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que denieguen las pretensiones formuladas por la accionante, pues no le asiste el derecho invocado.

    Señala que, siendo que la resolución administrativa atacada de ilegal, indica que la ex-funcionaria inició labores como personal transitorio a partir del 2 de noviembre de 2016, su cargo estaba a disposición de la autoridad nominadora, y por tanto, en ejercicio de la facultad discrecional que le otorga la ley, la propia autoridad decidió removerla del cargo de Administrador III, con funciones de Supervisora de Obra, que ocupaba en la Dirección de Administración.

    Alega que, en la resolución atacada se hace alusión a la falta de cumplimiento de las tareas le fueron asignadas a la señora M.D.C.F.M., concluyendo que no estaba capacitada para desempeñarlas y mostraba falta de compromiso para el ejercicio efectivo de sus labores como enlace con los proveedores y contratistas de la licitación pública relacionada a los proyectos y giras a todas las Direcciones Provinciales y Regionales, al no presentarse y no remitir los respectivos informes al jefe inmediato.

    Manifiesta que, no consta en el expediente que el ingreso de la accionante haya sido por la vía del concurso de méritos ni ha acreditado ser una servidora pública amparada por el Régimen de la Carrera Administrativa, por lo que estima que ostentaba la condición de libre nombramiento y remoción, cuyo cargo reitera está a disposición de la autoridad nominadora. Razón por la cual, dicho acto se encuentra debidamente motivado y fue emitido con estricto cumplimiento de las garantías procesales establecidas en la ley, permitiendo de la defensa de la recurrente al presentar el recurso correspondiente en la vía gubernativa.

    Con respecto al posible hostigamiento denunciado por la funcionaria demandante, estima que dichas circunstancias no guardan relación con el negocio jurídico en estudio, pues la destitución de la recurrente obedece al hecho que la misma era una funcionaria de libre nombramiento y remoción, que ocupa una cargo de carácter transitorio, hasta el fin del año fiscal de 2017, por lo que laboraba en la entidad demandada, con base a contratos que eran renovados sucesivamente de forma interina.

  4. ANÁLISIS DE LA SALA. Evacuados los trámites procesales pertinentes, procede la S. a realizar un examen de rigor.

    La señora M.D.C.F.M., la cual siente su derecho afectado por la Resolución Administrativa No. 270 de 23 de junio de 2017, emitida por el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), estando legitimada activamente, de conformidad con el artículo 42 b de la Ley 135 de 1943, presenta demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante esta S., Tribunal competente para conocer de este negocio, por disposición del artículo 97 del Código Judicial, para que se declare nula la resolución emitida por el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), institución que ejerce la legitimación pasiva.

    Con base a los antecedentes expuestos, corresponde a la S. determinar la legalidad del acto con fundamento en los cargos presentados por la parte actora, quien alega que se ha violado el debido proceso, por las causas siguientes:

    Ya que no se siguió un procedimiento disciplinario contra la funcionaria, en base a una causal justificada y debidamente probada, que observara las garantías procesales y legales y los principios rectores del derecho administrativo, imposibilitándole ejercer el derecho a la defensa.

    Se omitió investigar la denuncia de hostigamiento de parte de un superior jerárquico contra la señora M.D.C.F.M.; conducta que es constitutiva de delito.

    Se incurre en desviación de poder, al no investigar la conducta de hostigamiento denunciada por M.D.C.F.M. de parte del señor H.D., ante la Directora General, lo que no permite deslindar responsabilidades y repercute en la orden de destitución de la funcionaria demandante, en un acto de encubrimiento de hechos que atentan contra la moralidad y la ética institucional.

    De las constancias procesales, se observa que la señora M.D.C.F.M., fue nombrada de forma sucesiva en el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), desde la emisión del Resuelto No. 360 de 2 de noviembre de 2016, que resuelve nombrarla en el cargo de carácter transitorio ocupando la posición de Asistente Administrativo I, a partir del 2 de noviembre de 2016 al 31 de diciembre de 2016, del cual tomó posesión el mismo 2 de noviembre de 2016, prorrogándose dicho nombramiento mediante el Resuelto No. 05 de 3 de enero de 2017, del 3 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2017, tomando posesión del mismo el día 3 de enero de 2017, hasta el momento que la institución decide terminar la relación laboral a través del acto impugnado contenido en la Resolución Administrativa No. 270 de 23 de junio de 2017.

    Es de lugar mencionar que, mediante la Resolución N°026 de 19 de enero de 2017, la Jefa Institucional de Recursos Humanos del Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), asigna a la funcionaria M.D.C.F.M., en las funciones de Supervisor de Obra, en la Dirección de Administración - Departamento de Mantenimiento e Inversiones Físicas.

    En este marco de ideas, el artículo 255 de la ley 69 de 24 de noviembre de 2015 y el artículo 263 de la ley 63 de 2016, que dictan el presupuesto general del Estado para la vigencia fiscal del año inmediatamente siguiente al de su promulgación, y que estuvieron vigentes al momento de realizarse los nombramiento de los funcionaria en sus años respectivos definen el concepto del personal transitorio y contingente esencialmente de la manera siguiente:

    "Personal transitorio y contingente. Personal transitorio son los funcionarios que ocupan cargos en programas o actividades o proyectos, debidamente incluidos en la estructura de personal, cuyo periodo no será mayor de doce meses y expirará con la vigencia fiscal. Personal contingente son los funcionarios que ocupan cargos en programas o actividades con base en el detalle de la estructura de puestos, cuyo periodo no será mayor de seis meses y expirará con la vigencia fiscal.

    En los casos de personal transitorio y contingente, se requerirá la acción de personal mediante resuelto interno, el cual será sometido a la fiscalización de la Contraloría General de la República..."(lo resaltado es de la S.).

    De las constancias procesales se colige que la señora M.D.C.F.M., era una funcionaria que fue nombrada sucesivamente, por medio de Resueltos Internos del Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), por un tiempo determinado, cuyo último nombramiento expiró el 31 de diciembre de 2017.

    Este es un suceso que el Tribunal debe considerar en el presente proceso, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 201 en su numeral 2 y el artículo 992 del Código Judicial, que son del tenor siguiente:

    "Artículo 201. Cualquiera que sea la naturaleza del proceso, los Magistrados y Jueces tendrán las siguientes facultades ordenatorias o instructorias:

    1. Tener en cuenta, en la sentencia, de oficio o a petición de parte, cualquier hecho constitutivo, modificativo o extintivo del derecho sustancial que en el proceso se discute y que hubiere ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que haya sido probado oportunamente y que el interesado lo haya alegado antes de la sentencia si la Ley no permite considerarlo de oficio;

    ...".

    "Artículo 992. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintito de las pretensiones objeto del proceso ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que haya sido probado oportunamente:"

    Conforme a lo anterior, se hace constar que el acto demandado perdió su eficacia jurídica con posterioridad a la presentación de la demanda, ya que el término por el cual fue nombrada la ex-funcionaria expiró el 31 de diciembre de 2017, razón por la cual, no es posible pronunciarse sobre la ilegalidad de la destitución contenida en la resolución impugnada, toda vez que deriva sin efecto, produciéndose el fenómeno conocido como sustracción de materia, dicho estudio de ilegalidad.

    La doctrina ha definido la sustracción de materia como un medio anormal de extinción del proceso, constituido por circunstancias en que la materia justiciable sujeta a decisión deja de existir, por razones extrañas a la voluntad de las partes; no pudiendo el Tribunal emitir un pronunciamiento de mérito (acogiendo o desestimando) sobre la pretensión, no habiendo vencedor ni vencido.

    Con relación a la inexistencia de la pretensión y la figura de sustracción de materia, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia mediante fallo de 30 de octubre de 1998, expresó lo siguiente:

    "Para resolver, resulta pertinente hacer algunas anotaciones en torno al fenómeno procesal conocido como sustracción de materia. Siguiendo al autor J.P., el procesalista panameño J.F., define la sustracción de materia como un medio de extinción de la pretensión constituido por la circunstancia de que la materia justiciable sujeta a decisión deja de ser tal, por razones extrañas a la voluntad de las partes; no pudiendo el tribunal interviniente emitir un pronunciamiento de mérito' (PEYRANO, J.. Citado por FABREGA, J.. "La sustracción de materia", en Estudios Procesales. Tomo II. E.J.P.. Panamá. 1990. pág. 1195)."

    En tales circunstancias, y de acuerdo a la doctrina sistemáticamente reconocida por esta Corporación Judicial sobre las causas que producen el fenómeno de sustracción de materia, esta S. está imposibilitada de pronunciarse sobre un asunto que en la actualidad, carece de materia justiciable.

    Por otro lado, y sin menoscabo de lo anterior, este Tribunal debe analizar la pretensión del pago de salarios caídos solicitados y otros emolumentos solicitados por la señora M.D.C.F.M. en la presente acción contencioso administrativa, ya que si bien se solicita como una pretensión que se originaría de la declaratoria de nulidad del acto demandado que ha perdido su objeto, no puede obviarse el tiempo en que se mantuvo surtiendo efectos dicho acto, por lo que resulta procedente analizar dicha pretensión.

    En ese contexto, esta Corporación de Justicia no puede acceder a lo pedido, puesto que la S. Tercera de la Corte ha reiterado en diversas ocasiones que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 302 de la Constitución Política de la República de Panamá, los derechos de los servidores públicos para que puedan ser reconocidos, deben ser contemplados en una ley formal, que los fije, determine y regule.

    En consecuencia, el pago de los salarios caídos y otros emolumentos no especificados por la parte actora como pretensiones contenidas en el libelo de la demanda, para que puedan hacerse valer, deben ser reconocidas a través de leyes con carácter general o específico, que otorguen al servidor público tal prerrogativa, por lo que la viabilidad de toda pretensión que en relación a este punto intente hacerse efectiva contra el Estado, sólo prosperará en el caso que exista una norma con rango de la ley formal aplicable de manera directa al caso, que lo haya dispuesto de manera expresa. Lo que no ocurre en este caso, por lo que no puede accederse a dichas pretensiones.

    Como hemos podido observar en el presente caso no se cuenta con una ley que autorice este tipo de situaciones, razón por la cual este Tribunal Colegiado no puede acceder al pago de los salarios caídos y demás emolumentos que solicita la parte actora, considerando que los funcionarios, en cumplimiento del principio de legalidad, se encuentran obligados a cumplir solo con lo que la ley les señala o permite.

    En atención de las consideraciones expuestas, lo procedente es declarar que se ha producido el fenómeno jurídico denominado sustracción de materia en el presente caso, en cuanto al acto impugnado y la pretensión del reintegro de señora M.D.C.F.M., y negar las demás pretensiones, toda vez que las mismas no resultan viables.

    Finalmente, con respecto a la falta de investigación del acto de hostigamiento constante de parte del señor H.D., J. de Mantenimiento de la institución, en perjuicio de la señora M.D.C.F.M., denunciado ante la Directora General y alegada por la parte actora como uno de los hechos en que se fundamenta su demanda, es importante indicar que si bien, el objeto de la demanda contencioso administrativo de plena jurisdicción que nos ocupa, era determinar la legalidad o ilegalidad de la Resolución Administrativa No. 270 de 23 de junio de 2017, que dejó sin efecto el nombramiento de la accionante, emitida por el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU), y no la conducta denunciada de hostigamiento, materia que es ajena al examen del presente caso, por lo que no es viable su examen, no obstante, cabe hacer un llamado de atención a la autoridad, para que tome en cuenta los señalamiento realizados que sin duda ponen en riesgo el prestigio de la institución al tratarse de una conducta inmoral y que denigra la dignidad humana de quien es víctima de ella, creando un ambiente laboral que afecta el normal desenvolvimiento de sus servidores públicos.

    En consecuencia, la SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SE HA PRODUCIDO EL FENÓMENO JURÍDICO DE SUSTRACCIÓN DE MATERIA en la demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción interpuesta por el licenciado J.T.H., quien actúa en representación de la señora M.D.C.F.M., para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Administrativa No. 270 de 23 de junio de 2017, emitida por el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos (IFARHU); NIEGA la pretensión de los salarios dejados de percibir y otros emolumentos laborales pretendidos por la demandante, y ORDENA el archivo del expediente.

    N.,

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ

    KATIA ROSAS (Secretaria)