Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 19 de Noviembre de 2014

PonenteHernán A. De León Batista
Fecha de Resolución19 de Noviembre de 2014
EmisorPleno

VISTOS:

El licenciado JOSÉ PIO CASTILLERO, actuando en nombre propio ha presentado acción de Inconstitucionalidad contra la Resolución N°3 de 3 de junio de 2011, proferida por la Ministra de Educación y la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria de Panamá.

El acto que se impugna a través de esta acción, "desarrolla el procedimiento Administrativo aplicable a las Universidades Particulares que incumplan requisitos y cometan faltas, conforme a lo establecido en la Ley 30 de 20 de julio de 2006, reglamentada por el Decreto Ejecutivo 511 de 5 de julio de 2010".

Según criterio del actor, esta resolución contraviene los artículos 184 numeral 14 y 32 de la Constitución Nacional.

Respecto a la primera disposición constitucional se señala, que su vulneración surge porque la resolución atacada, que reglamenta una ley formal (Ley 30 de 2006), ha sido proferida al margen del procedimiento que dispone la Constitución Nacional. Esto es así, porque la norma supra legal en comento, establece que este tipo de reglamentaciones debe realizarse por el P. de la República y el Ministro respectivo, sin embargo, en esta ocasión ello no se surtió así.

Se señala que la contravención del artículo 32 de la Constitución Nacional se surte porque, es a través de una ley, y no de una resolución, que se puede desarrollar el procedimiento para aplicar sanciones, en este caso a universidades particulares. Se concluye entonces, que el acto atacado es violatorio de la Carta M.na, porque ha sido emitido por una autoridad que no es competente para ello y, además, porque en él se establece un procedimiento especial al margen del debido proceso legal para esto. Esto sin soslayar, que el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria de Panamá, no es un organismo con capacidad legal para reglamentar procedimientos que posteriormente utilizará el Ministerio de Educación para sancionar.

A juicio de actor, la Ley 30 de 2006 faculta al Ministerio de Educación para imponer sanciones, pero no así al organismo antes mencionado.

Conocidos los aspectos generales de la acción promovida, se dispuso su admisión, y acto seguido se corrió en traslado a la Procuraduría General de la Nación para que emitiera concepto.

Es así como emite la vista N°3 de 23 de enero de 2013, por medio de la cual concluye que la presente causa debe declararse no viable. A pesar de esta conclusión, sostiene que la resolución atacada no rebasa lo que se conoce como potestad reglamentaria, ya que tanto una ley como un decreto ejecutivo, le otorgan a la Ministra de Educación la facultad de dictar resoluciones como la impugnada, toda vez que es la representante legal del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, que es quien dicta el procedimiento para la aplicación de sanciones.

También considera la representante del Ministerio Público, que no se contraviene el artículo 32 de la Carta M.na, toda vez que la resolución en comento desarrolla todo un procedimiento donde se incluyen las distintas fases del proceso y el reconocimiento de medios de impugnación.

Por tanto, considera que el acto administrativo se dictó al tenor de las facultades que se tenían para ello. No obstante, aclara que como lo atacado es una resolución administrativa, se debe acudir preferentemente ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, tal y como la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia lo ha señalado.

Consideraciones y decisión del Pleno:

Concluida esta etapa dentro del proceso constitucional, se procede a decidir el fondo de la controversia sometida a la decisión de este Tribunal de Justicia.

En ese sentido, lo primero que debemos advertir, contrario a uno de los planteamientos desarrollados por la Procuradora General de la Nación, es que el tema de la preferencia de la vía administrativa por la constitucional no opera de forma general, y su invocación o aplicación, en algunos casos dependerá de los argumentos que se expongan en el libelo de la acción. Es decir, que habrá que verificar la pretensión que dentro de éste se plasme, para así identificar si la naturaleza de los mismos apuntan a determinada jurisdicción.

En el caso que nos ocupa, los criterios expuestos nos conducen a una clara determinación de una posible contravención de la potestad reglamentaria, tal cual y como se plasma en el numeral 14 del artículo 184 de la Constitución Política.

Adicional a ello, tenemos que en ocasiones previas, ante planteamientos similares al actual, este Tribunal de Justicia ha conocido el fondo de la acción. Por tal razón, se procede el correspondiente análisis.

Veamos lo que se plantea.

En términos sencillos, la controversia que nos ocupa se centra en la impugnación de una resolución suscrita por la Ministra de Educación y la Secretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria de Panamá, por medio de la cual se desarrolla un procedimiento destinado a las universidades particulares que incumplan con ciertos requisitos y cometan faltas. Según el actor, esta reglamentación desatiende la Constitución Nacional, porque ella debe concretarse mediante un acto suscrito por el P. de la República y el Ministro del ramo, y no por éste último con prescindencia del anterior, y en asocio con una representante de un organismo particular que no tiene capacidad legal para efectuar dicho acto. Además de ello, se considera que los procedimientos para aplicación de sanciones, sólo puede ser establecido a través de una ley.

De lo indicado se deduce que, el primer aspecto que se plantea, se refiere al contenido del numeral 14 del artículo 184 del Código Judicial, que recoge la figura conocida como potestad o facultad reglamentaria. Misma que en términos sencillos, permite que para dar cumplimiento y efectividad a leyes dictadas en atención a aspectos abordados en la Constitución Nacional, se dicten instrumentos legales de menor jerarquía que ella, sin contradecir su alcance, contenido y espíritu.

Sobre este tema en particular, podemos agregar lo siguiente:

'Para considerar el tema relativo a la potestad reglamentaria en Panamá es necesario partir del contenido del numeral 14 del artículo 178 de la Constitución Política, el cual señala como atribución del P. o de la Presidenta de la República con la participación del Ministro respectivo, la reglamentación de las leyes que lo requieran para su mejor cumplimiento, sin apartarse en ningún caso de su texto no de su espíritu.

El surgimiento de algunos fenómenos como el crecimiento del Estado panameño y la modernización y especialización de varios de sus componentes, han llevado en la práctica al reconocimiento u otorgamiento a través de normas legales de facultades reglamentarias a distintos entes públicos sobre materias de su competencia. Según la jurisprudencia de la Corte, el ejercicio de esa facultad de expedir normas reglamentarias se fundamenta en la autonomía de que gozan las entidades públicas autónomas y sólo puede ser ejercida en el marco específico de los servicios y prestaciones que brindan. Sobre este particular el Pleno de la Corte expresó en su Sentencia de 19 de diciembre de 1991 lo siguiente:

'De lo anterior, se puede apreciar que es característico de las entidades autónomas, que puedan dictar sus propias normas reglamentarias, dentro del exclusivo ámbito de los servicios y prestaciones que brindan. Así por ejemplo, la Universidad puede reglamentar sus estudios, la Dirección de Aeronáutica Civil, puede reglamentar el servicio aéreo, el Hipódromo Nacional puede reglamentar las carreras de caballo, la Lotería Nacional, los sorteos de chances y billetes y el Seguro Social puede reglamentar los servicios y prestaciones que ofrece al público por disposición constitucional y legal.

La Corte no está de acuerdo con el advertidor de que le corresponde al Ejecutivo reglamentar los servicios que prestan las instituciones autónomas, ya que ello atentaría contra el principio de autonomía que la Constitución les otorga. Esto no significa que la autonomía sea independencia y se conviertan...

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