Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 4 de Abril de 2016

Ponente:Gisela Del Carmen Agurto Ayala
Fecha de Resolución: 4 de Abril de 2016
Emisor:Pleno

VISTOS:

Contra la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012, "Que modifica y adiciona artículos al Código Procesal Penal, relativos a los procesos contra los miembros de la Asamblea Nacional", el licenciado S.Q.C., actuando en su propio nombre y representación, promovió demanda de inconstitucionalidad, específicamente contra los Artículos 488 numeral 2 y 3, 489, 491, 491-A de la referida Ley.

  1. DISPOSICIONES LEGALES ACUSADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD

    En el presente proceso constitucional presentado por el Licenciado S.Q.C., se solicita se declare la inconstitucionalidad de los artículos 488 numeral 2 y 3, 489, 491, 491-A que fueron modificados y adicionados por los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012, por infringir los artículos 19, 20, 163 numeral 1 y 5, y 220 de la Constitución Política.

    La inconstitucionalidad que se demanda es con relación a los artículos que seguidamente se transcriben:

    "LEY 55

    De 21 de septiembre de 2012

    Que modifica y adiciona artículos al Código Procesal Penal, relativos a los procesos contra los miembros de la Asamblea Nacional.

    LA ASAMBLEA NACIONAL

    DECRETA:

    Artículo 1. ...

    ...

    "Artículo 2. El artículo 488 del Código Procesal Penal queda así:

    Artículo 488. Requisitos de admisión. La querella o la denuncia deberá promoverse por escrito, a través de abogado, y para su admisibilidad deberá expresar lo siguiente:

    1. ......................................................

    2. Los datos de identificación del querellado y su domicilio.

    3. Una relación precisa, clara y circunstanciada del hecho atribuido, lugar y tiempo de su realización.

    4. ............................................................"

    Artículo 3. El Artículo 489 del Código Procesal Penal queda así:

    Artículo 489. Designación del M.F. y del Juez de Garantías. Admitida la querella o la denuncia, el Pleno designará, en esa misma resolución, a uno de sus miembros para que ejerza las funciones de Fiscal de la causa y a otro para que ejerza las funciones de Juez de Garantías.

    El Magistrado Fiscal realizará las averiguaciones que conduzcan al esclarecimiento del hecho imputado, así como de las circunstancias favorables o desfavorables que conduzcan a su vinculación o desvinculación con tal hecho. El M.F. podrá comisionar, de ser indispensable, a un agente de instrucción del Ministerio Público para la práctica de diligencias fuera del despacho.

    Compete al Magistrado que ejerza las funciones de Juez de Garantías pronunciarse sobre el control de los actos de la investigación y el conocimiento de las diligencias, así como en los demás asuntos que le sean atribuidos por este Código y la ley"

    ...

    Artículo 4. El artículo 491 del Código Procesal Penal queda así:

    Artículo 491. Incidente de objeción. Contra las decisiones que adopte el Magistrado Fiscal procede el incidente de objeción ante el Magistrado que ejerza las funciones de Juez de Garantías, quien decidirá sin más actuación. El incidente no suspende la ejecución del acto o diligencia que haya iniciado. Si no se hubiera iniciado el acto o diligencia objetado, este no será realizado hasta que se resuelva el incidente."

    Artículo 5. Se adiciona el artículo 491-A al Código Procesal Penal, así:

    Artículo 491-A. Plazo de la investigación. El Magistrado Fiscal deberá concluir la investigación dentro de dos meses siguientes a su iniciación. Podrá concluirla antes del vencimiento de este plazo, si considera que se han recogido los elementos de prueba que permitan formular la acusación.

    En caso de imputación compleja, podrá prorrogarse este plazo hasta por un mes adicional, decisión que adoptará el Magistrado que ejerza las funciones de Juez de Garantías a requerimiento del M.F..

    Cuando el imputado considere que se ha prolongado indebidamente el plazo establecido en este artículo para concluir la investigación, podrá pedir al Magistrado que ejerza las funciones de Juez de Garantías que le fije al M.F. un término adicional no mayor de diez días para finalizar la investigación, a cuyo vencimiento remitirá la investigación a dicho Juez de Garantías para su calificación.

    Si en un término de diez días el Magistrado que ejerza las funciones de Juez de Garantías no fija el plazo de finalización solicitado por el imputado o si el M.F. no remite a dicho Juez de Garantías la investigación en el plazo fijado, se tendrá por extinguida la acción penal, que será decretada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia a solicitud del imputado o de su defensor. La decisión que se adopte admite recurso de reconsideración."

    Con relación a esta última disposición, esto es el artículo 491-A del Código de Procedimiento Penal, esta Corporación no entrará al análisis de constitucionalidad debido a que recientemente el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución de 19 de noviembre de 2015, proferida dentro de la acción de Inconstitucionalidad presentada por el licenciado C.E. R. y las advertencias de Inconstitucionalidad formuladas por el licenciado C.E.R. y el Magistrado O.O.D., contra la parte del último párrafo y todo el artículo 491-A de la Ley 55 de 2012, respectivamente, (Exp. 821-13, 1007-13 y 657-15), se pronunció sobre la constitucionalidad de dicha disposición, con lo cual desaparece el objeto procesal sujeto a examen de esta disposición, produciéndose el fenómeno de sustracción de materia.

  2. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE LAS VIOLACIONES

    Como normas constitucionales infringidas el parte actora señala el artículo 163 numeral 1 y 5 de la Constitución Política, al indicar que la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012 vulnera la letra y el espíritu de la Constitución por lo que es una ley orgánica nula desde su génesis.

    El artículo 163 de la Constitución Política, en sus numerales 1 y 5 es del tenor siguiente:

    "ARTÍCULO 163. Es prohibido a la Asamblea Nacional:

    1. Expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de esta Constitución.

      ...

    2. Incitar o compeler a los funcionarios públicos para que adopten determinadas medidas."

      El activador constitucional señaló que "la infracción solidaria de los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República de Panamá se manifiesta gravemente en el Sistema Penal Acusatorio regulado por el Código Procesal Penal adoptado por la Ley 63 de 28 de agosto de 2008 a través del artículo 5 de la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012".

      La Constitución Política en los artículos 19 y 20 establece lo siguiente:

      Artículo 19. No habrá fueros o privilegios ni discriminación por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas.

      Artículo 20. Los panameños y los extranjeros son iguales ante la Ley, pero está podrá, por razones de trabajo, de salubridad, moralidad, seguridad pública y economía nacional, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinadas actividades a los extranjeros en general. Podrán, asimismo, la Ley o las autoridades, según las circunstancias, tomar medidas que afecten exclusivamente a los nacionales de determinados países en caso de guerra o de conformidad con lo que se establezca en tratados internacionales.

      De acuerdo con los argumentos del recurrente el artículo 220 numerales 1, 4 y 6 de la Constitución Política, ha sido vulnerados por el artículo 3 de la Ley 55 del 2012, que modificó el artículo 489 del Código Procesal Penal, al dejar al arbitrio del Magistrado designado F. de la causa penal de recurrir o no, de ser indispensable a la asistencia de un Agente de Instrucción del Ministerio Público para la práctica de diligencias fuera del despacho, previa petición al Magistrado designado Juez de Garantías de optar por solicitar la intervención del Ministerio Público.

      El tenor literal del artículo 220 de la Constitución establece lo siguiente:

      "Artículo 220. Son atribuciones del Ministerio Público:

    3. Defender los intereses del Estado o del Municipio.

    4. ...

      ...

    5. Perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales o legales.

    6. ...

    7. Ejercer las demás funciones que determine la Ley."

      El demandante constitucional también considera vulnerado el numeral 1 del artículo 215 de la Constitución que consagra el principio de simplicidad de los trámites procesales y ausencia de formalismos, debido a que: 1. El artículo 2 de la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012 al eliminar el anterior texto del artículo 488, y modificarlo por el vigente 488, que regula los requisitos de admisibilidad o no de la querella o denuncia contra cualesquiera de los Diputados, instituye un formalismo de fondo y forma que debe cumplir el querellante o denunciante relativos a "los procesos contra los miembros de la Asamblea Nacional"; 2. "Que el numeral dos (2) del artículo 488 del Código Penal modificado por la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012 al incluir el término "domicilio" del querellado o denunciado denota una exigencia formal de forma y fondo que el querellante o denunciante deben cumplir con exactitud sin equívoco, so pena de ser rechazada de plano la denuncia o querella, tal como se puede prever en el penúltimo parágrafo del precitado vigente artículo 488.

      Igualmente, el Activador Constitucional estima violentado el artículo 4 de la Constitución argumentando que el Órgano Ejecutivo del Estado panameño ante la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización de Las Naciones Unidas (ONU), es responsable de acatar el mandato de las disposiciones acordadas en La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, Costa Rica) así como en La Declaración Universal de Derechos Humanos.

      En ese sentido señala que a lo interno del país, la Asamblea Nacional es responsable de acatar el mandato del artículo 4 de la Constitución Política de la República y no debe expedir L. que contraríen la letra o el espíritu de esta Constitución, tal como lo prohíbe el artículo 163 de la Constitución Política de la República, "por lo que la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012 vulnera la letra y espíritu del artículo 8 "Garantías Judiciales" numeral uno (1) e igualmente en infracción a las letras y espíritu de los artículos 24, 25, 29, 30 de La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, Costa Rica; Ley 15 de 1977); y en concordancia a las letras y espíritu de los artículos 3, 7, 10, 11 y 30 de La Declaración Universal de Derechos Humanos, toda vez que, ambos Convenios Internacionales obligan a la República de Panamá a respetar mediante L., la dignidad humana en materia procesal penal respecto al "Principio de Igualdad ante la Ley" y respecto a los bienes jurídicos protegidos"

  3. CRITERIO JURIDICO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

    Admitida la demanda de inconstitucionalidad comentada y siguiendo los trámites exigidos por ley, se le corrió traslado a la Procuradora General de la Nación, licenciada K.I.P.D. a fin de que emitiese criterio jurídico con relación a los planteamientos del impugnante, los cuales se encuentran recogidos en la Vista Nº 13 de 1 de abril de 2015.

    La recomendación de la representante del Ministerio Público es que se declare que "no son inconstitucionales los artículos 488, 489, 491 y 491-A del Código Procesal Penal, modificados por la Ley N° 55 de 21 de septiembre de 2012.

    De acuerdo con las consideraciones jurídicas expuestas en la Vista, la señora Procuradora General de la Nación discrepa de la posición del activador constitucional, en relación con la infracción del artículo 163 de la Constitución Política de la República de Panamá.

    En tal sentido señala la Procuradora que el examen de la presente demanda tiene como eje primordial, el tratamiento procesal que se le dispensa a un grupo de ciudadanos que en razón del ejercicio de sus funciones, se les confieren ciertas prerrogativas.

    Continua señalando que, "Nuestro país, no ha escapado de acoger un sistema de juzgamiento para este tipo de funcionarios, que por sí mismo representa un tema dificultoso para un Estado de Derecho y ello se observa en las modificaciones introducidas mediante el Acto Legislativo N° 1 de 2014, basado en el sistema ecléctico, es decir, que se consagran los privilegios y garantías a favor de los diputados, pero de forma restringida, con ello permite que no exista impunidad en cuanto a las infracciones de la ley penal y administrativa que puedan cometer los miembros de la Asamblea Nacional y del PARLACEN (Diputados)."

    Continua señalando la Procuradora General de la Nación que, "el Código Procesal, ha reglamentado el mandato constitucional dispuesto en los artículos 155 y 206 de la Constitución Nacional al dispensar un Título que regula los Procedimientos Especiales, esto es, el Título VII, Capítulo II, Sección 3ª. En consecuencia, como se puede apreciar por propio mandato constitucional, se le ha dispuesto un juez natural cuya competencia viene dada por el ejercicio de las delicadas funciones que tiene encomendadas el diputado."

    Sobre este tema concluye que no existe vulneración o infracción del artículo 215 de la Constitución, atribuida por la inclusión que se hace en el artículo 488 de los requisitos para admitir la querella o la denuncia, ya que dentro de los mismos se desprende que están destinados a la identificación del denunciado o querellado y a conocer de forma clara los hechos por los cuales son denunciados y con ello la solución del conflicto planteado.

    Con relación a la alegada vulneración de los artículos 19 y 20 de la Constitución, con las modificaciones introducidas por el artículo 5 de la Ley N° 55 de 21 de septiembre de 2012, que adiciona el artículo 491-A, esta Corporación no entrará al análisis como se indicó anteriormente debido a que dicha norma fue objeto de decisión del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, produciéndose el fenómeno de sustracción de materia, mediante decisión de 19 de noviembre de 2015 dentro de la acción de Inconstitucionalidad presentada por el licenciado C.E. R. y las advertencias de Inconstitucionalidad formuladas por el licenciado C.E.R. y el Magistrado O.O.D., contra la parte del último párrafo y todo el artículo 491-A de la Ley 55 de 2012, respectivamente. (Exp. 821-13, 1007-13 y 657-15)

    La representante del Ministerio Público, es de la opinión que la modificación introducida al artículo 489 de la Ley demandada de inconstitucional no entra en infracción con el artículo 220 de la Constitución Nacional, en razón de que en dicha norma se indica que para la investigación se comisionará un agente de instrucción y el artículo 489 del Código Procesal Penal, crea el mecanismo para la designación de ese agente que tiene a su cargo la investigación, es decir, que del Pleno de la Corte Suprema de Justicia se escoge un magistrado que fungirá como M.F., por ende, el hecho de dejar a criterio de ese Magistrado Fiscal la posibilidad de ser asistido o no por un agente del Ministerio Público a su juicio no riñe con lo dispuesto en el artículo 220 de la Constitución Nacional.

    Finalmente, con relación a la alegada vulneración del artículo 4 de la Constitución Nacional, la señora Procuradora General de la Nación, considera que la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012, no violenta el texto constitucional en referencia, toda vez que la misma no desatiende ningún instrumento internacional suscrito por Panamá.

  4. FASE DE ALEGATOS

    Concluida la fase de traslado, se fijó en lista el negocio y se publicó edicto por tres días en un periódico de circulación nacional a fin de que el proponente de la acción y terceros interesados presentasen argumentos relacionados al proceso constitucional instaurado, oportunidad que precluyó sin que ningún interesado presentara escrito alguno.

  5. EXAMEN DE LA CAUSA Y DECISIÓN DEL PLENO

    Surtidas las etapas previstas en el Código Judicial para esta clase de procesos corresponde al Pleno de la Corte Suprema de Justicia, decidir el fondo de la pretensión formulada en la presente demanda de inconstitucionalidad.

    Son cuatro los artículos del Código Procesal Penal que el demandante estima vulneran la Constitución regulatorios de los Procesos contra los miembros de la Asamblea Nacional. Estos son los artículos 488, 489, 491 y 491-A del Código Procesal Penal que fueron adicionados y modificados por los Artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ley No. 55 de 21 de septiembre de 2012.

    Como se ha reiterado, esta Colegiatura no entrará en el análisis de inconstitucionalidad del artículo 491-A del Código Procesal Penal debido a que esta norma ha sido objeto de pronunciamiento por este Pleno mediante sentencia de 19 de noviembre de 2015, proferido dentro de la acción de Inconstitucionalidad presentada por el licenciado C.E. R. y las advertencias de Inconstitucionalidad formuladas por el licenciado C.E.R. y el Magistrado O.O.D., contra la parte del último párrafo y todo el artículo 491-A de la Ley 55 de 2012, respectivamente, (Exp. 821-13, 1007-13 y 657-15), con lo cual desaparece el objeto procesal sujeto a examen de esta disposición, produciéndose el fenómeno de sustracción de materia.

    En la referida sentencia, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional el artículo 491-A de la Ley 55 de 2012, y en parte pertinente señaló lo siguiente:

    Este deber de perseguir el delito se ve coartado por el artículo 491-A del Código Procesal Penal, porque el F. en todos los casos de diputados se ve compelido a concluir la fase de investigación -que no tiene límites temporales en el proceso común-, en un plazo de apenas dos (2) meses.

    Este ajustado plazo no garantiza que, en todos los casos, se satisfaga el deber de investigar los delitos que la Constitución le atribuye al Ministerio Publico y conduce a la impunidad...

    Las disposiciones constitucionales que el demandante estima vulneradas son los artículos 19, 20, 163 numerales 1 y 5, 215 y 220 de la Constitución Política, cuyo texto expreso se transcribe a continuación:

    Artículo 19. No habrá fueros o privilegios ni discriminación por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas.

    Artículo 20. Los panameños y los extranjeros son iguales ante la Ley, pero ésta podrá, por razones de trabajo, de salubridad, moralidad, seguridad pública y economía nacional, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinadas actividades a los extranjeros en general. Podrán, asimismo, la Ley o las autoridades, según las circunstancias, tomar medidas que afecten exclusivamente a los nacionales de determinados países en caso de guerra o de conformidad con lo que se establezca en tratados internacionales.

    "Artículo 163. Es prohibido a la Asamblea Nacional:

    1. Expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de esta Constitución.

      ...

    2. Incitar o compeler a los funcionarios públicos para que adopten determinadas medidas".

      ...

      Artículo 215. Las Leyes procesales que se aprueben se inspirarán, entre otros, en los siguientes principios:

      1. Simplificación de los trámites, economía procesal y ausencia de formalismos.

      2. El objeto del proceso es el reconocimiento de los derechos consignados en la Ley substancial.

      Artículo 220. Son atribuciones del Ministerio Público:

      1. Defender los intereses del Estado o del Municipio.

      2. ...

      3. ...

      4. Perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales o legales.

      5. ...

      6. Ejercer las demás funciones que determine la Ley.

      El primero de los artículos cuya inconstitucionalidad se solicita es el 488, numerales 2 y 3 del Código Procesal Penal, modificado por la Ley 55 de 2012, que regula los requisitos de admisibilidad que deben contener las denuncias o querellas que se presenten contra los Diputados de la Asamblea Nacional y del Parlamento Centroamericano.

      El texto expreso del artículo 488 del Código Procesal Penal dice así:

      "Artículo 2. El artículo 488 del Código Procesal Penal queda así:

      Artículo 488. Requisitos de admisión. La querella o la denuncia deberá promoverse por escrito, a través de abogado, y para su admisibilidad deberá expresar lo siguiente:

      1 ...

      6 Los datos de identificación del querellado y su domicilio.

      7 Una relación precisa, clara y circunstanciada del hecho atribuido, lugar y tiempo de su realización."

      De acuerdo con lo expuesto por el demandante, el numeral 2 del artículo 488 del Código Procesal Penal, vulnera el principio de simplicidad de los trámites procesales y formalismo, consagrado en el artículo 215 numeral 1 de la Constitución, al incluir el término "domicilio" del querellado o denunciado, lo que denota, a juicio del recurrente, una exigencia de forma y fondo que el querellante o denunciante debe cumplir con exactitud y sin equívoco, so pena de ser rechazada de plano, cuando el denunciado o querellado invocase error mínimo en el domicilio dado que es imposible saber la dirección exacta o aproximada de quienes ocupan el cargo de diputado.

      En igual sentido el recurrente argumenta que el numeral 3 del artículo 488 del Código Procesal Penal, al exigir que se consigne una relación precisa, clara y circunstanciada del hecho atribuido, lugar y tiempo de su realización, presenta un formalismo rígido que puede ser "contradicho por el querellante o denunciado "Diputado", lo que daría lugar a la duda razonable.

      El activador constitucional estima que el artículo 215 de la Constitución que consagra los principios que deben inspirar las leyes procesales tales como simplificación de trámites, economía procesal y ausencia de formalismo, han sido vulnerados por los numerales 2 y 3 del artículo 488 del Código Procesal Penal.

      No obstante, contrariamente a lo planteado por el demandante, el Pleno de esta Corporación, estima que las exigencias establecidas en tales artículos no deben ser eliminadas en razón de que las mismas son requerimientos necesarios que facilitan la tramitación del proceso.

      En este sentido el Pleno de la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia del 15 de marzo de 2006, se pronunció de la siguiente forma:

      "La ausencia de formalismos no debe ser entendida como la inexistencia de aquellas formas necesarias que permiten un estudio adecuado de la causa, sino que busca evitar aquel extremo o exceso en la aplicación u observancia de las formas o elementos necesarios para interposición de una acción o demanda. Si bien es cierto no se debe abusar de las formalidades, no hay que perder de vista que la inclusión de muchas de ellas tienen el objetivo de que lo pedido se estructure en debida forma, permitiendo conocer su verdadero sentido, y evitando la existencia de incongruencia y redacciones que se alejan del verdadero querer del petente, recordando además la trascendental y ya trillada importancia y alcance de una decisión en materia constitucional."

      Estima esta Corporación que las exigencias contempladas en el numeral 2 del artículo 488 del Código Procesal Penal, que señala que se deben expresar "Los datos de identificación del querellado y su domicilio", y las contenidas en el numeral 3 del impugnado artículo 488, que dispone que en la demanda o querella se debe expresar "Una relación precisa, clara y circunstanciada del hecho atribuido, lugar y tiempo de su realización", no mantienen un rígido formalismo, puesto que lo que se pretende con el primero de los requisitos es, que se identifique claramente la persona denunciada o querellada y que se tenga certeza de la ubicación y localización; y con el segundo es que se facilite la investigación de los hechos, evitando que los Diputados de la República sean investigados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia sin una base o sustento que permita establecer la posible comisión de un hecho delictivo por parte del Diputado.

      Debe considerarse que lo se pretende con la norma cuestionada en el caso bajo examen es facilitar el análisis de los hechos evitando que se admitan denuncias o querellas contra diputados para que sean investigados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, sin una base o sustento que permita establecer la posible vinculación del diputado a un hecho con apariencia de punible.

      En este aspecto compartimos lo expuesto por la Procuradora General de la Nación cuando señaló que "no observo que exista vulneración o infracción a esta norma constitucional, ya que dentro de los requisitos se desprende que están destinados a la identificación del denunciado o querellado, a conocer de forma clara los hechos, por las cuales son denunciados y con ella la solución del conflicto planteado".

      Esta Corporación de Justicia no logra extraer de los argumentos expuestos por la activadora constitucional, cómo es que la inclusión de estos requisitos mínimos exigidos por la norma jurídica podrían producir una afrenta al principio de simplicidad y ausencia de formalismos que consagra el texto constitucional en su artículo 215, pues sin duda alguna la presentación de una demanda o querella en un proceso penal debe contener un mínimo de presupuestos para su fácil comprensión, y para que la autoridad logre -a través de esos requisitos de información mínimos exigidos sobre la identificación de las partes y el recuento de los hechos- obtener los datos necesarios para el análisis jurídico que debe realizar determinando la viabilidad o no de la investigación solicitada.

      Con relación a la vulneración del artículo 489 del Código Procesal Penal modificado por el artículo 3 de la Ley 55 del 2012, que establece que: "El Magistrado Fiscal podrá comisionar, de ser indispensable, a un agente de instrucción del Ministerio Público para la práctica de diligencias fuera del despacho.", manifestó el Activador constitucional que esta disposición viola los numerales 1, 4 y 6 del artículo 220 de la Constitución, en razón de que deja al arbitrio del M.F. la decisión de comisionar, de ser necesario a un Agente de instrucción del Ministerio Público para realizar diligencias fuera del Despacho, considera esta Corporación de Justicia que no le asiste la razón al recurrente por las razones que seguidamente se adelantan.

      El artículo 489 del Código de Procedimiento Penal es del siguiente tenor:

      "Artículo 489. Designación del M.F. y del Juez de Garantías. Admitida la querella o la denuncia, el Pleno designará, en esa misma resolución, a uno de sus miembros para que ejerza las funciones de Fiscal de la causa y a otro para que ejerza las funciones de Juez de Garantías.

      El Magistrado Fiscal realizará las averiguaciones que conduzcan al esclarecimiento del hecho imputado, así como de las circunstancias favorables o desfavorables que conduzcan a su vinculación o desvinculación con tal hecho. El M.F. podrá comisionar, de ser indispensable, a un agente de instrucción del Ministerio Público para la práctica de diligencias fuera del despacho. (El subrayado es del Tribunal)

      Compete al Magistrado que ejerza las funciones de Juez de Garantías pronunciarse sobre el control de los actos de la investigación y el conocimiento de las diligencias, así como en los demás asuntos que le sean atribuidos por este Código y la ley"

      Constitucionalmente se ha establecido que corresponde al Pleno de la Corte Suprema de Justicia investigar y procesar los actos delictivos y policivos seguidos contra un Diputado de la República, principal o suplente, razón por la cual, el artículo 489 del Código Procesal Penal no vulnera o violenta los numerales 1, 4 y 6 del artículo 220 de la Constitución, toda vez que la Carta Magna otorga a cada entidad u órgano del Estado la competencia funcional para realizar determinadas atribuciones, otorgándole el artículo 206 de la Constitución la competencia al Pleno de la Corte Suprema de Justicia para "Investigar y procesar a los Diputados", salvaguardando de este manera la separación de las funciones de investigación, formulación de cargos y el juzgamiento.

      Es por ello que la designación de un Magistrado Fiscal dentro de uno de los miembros de la Corte, encargado de la investigación permite la independencia de las funciones que cada una de las etapas del proceso penal deben surtirse en cumplimiento de la norma constitucional.

      Ahora bien, la posibilidad que el M.F. decida designar a un Agente de instrucción del Ministerio Público, para la práctica de diligencias, no violenta los numerales 1, 4 y 6 del Artículo 220 de la Constitución que establecen las funciones que le corresponde cumplir al Ministerio Público, dentro de las cuales se destacan las de defender los intereses del Estado o Municipio, promover el cumplimiento o ejecución de la Leyes, Sentencias Judiciales y disposiciones administrativas y la de perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales o legales y ejercer las demás funciones que determine la Ley, debido a que la colaboración de un Agente del Ministerio Público dentro de la investigación asignada a la Corte Suprema de Justicia, se dispuso con la finalidad que dicho funcionario con sus recursos y experiencia pueda coadyuvar en la investigación, pero dicha colaboración no necesariamente debe ser obligatoria, pues es una opción que tiene el Magistrado Fiscal de comisionar a un Agente del Ministerio Público para determinadas diligencias.

      De allí que compartamos lo expuesto por la Procuradora General de la Nación cuando en su V.F. señaló que el artículo 489 de la Ley demandada de inconstitucional, no contradice lo dispuesto por el artículo 220 de la Constitución, únicamente por el hecho de dejar al arbitrio del Magistrado Fiscal la posibilidad de ser asistido o no por un Agente del Ministerio Público.

      Para concluir sobre la alegada inconstitucionalidad del artículo 489 del Código Procesal Penal, esta Corporación de Justicia debe señalar que es la propia Constitución Política en su artículo 206 numeral 3, la que establece la competencia de la Corte Suprema de Justicia para que sea ésta quien investigue y procese a los diputados de la República, y le establece asimismo que en la fase de investigación deberá comisionar a un agente de instrucción.

      Esta disposición, vista en forma integral, permite entender claramente que esa comisión a la que se refiere el Constituyente debe hacerse de entre los miembros del Pleno, pues de lo contrario, si lo que se quería era que el Ministerio Público asumiera la investigación, no le hubiere encomendado expresamente la investigación penal de los diputados al Pleno de la Corte Suprema de Justicia en el artículo 206 Constitucional.

      Por tanto, lo que hace el artículo 489 del Código Procesal Penal, al desarrollar esta disposición constitucional, es otorgarle la facultad legal al M.F. comisionado de auxiliarse con un agente del Ministerio Público en la práctica de diligencias fuera del despacho, cuando ello sea indispensable.

      Obviamente, esta decisión de comisión debe estar sustentada en una resolución; pero ello no riñe, en modo alguno, con la norma constitucional, pues la dirección de la investigación penal contra los diputados se mantiene siempre en poder del Magistrado Fiscal designado por el Pleno.

      Como se observa, el artículo 489 del Código de Procedimiento Penal utiliza el término "podrá", estableciendo así la potestad de comisionar o no a un agente de instrucción para que investigue a los diputados.

      Es decir, que la decisión de comisionar a un agente de instrucción para que lleve a cabo la investigación de un diputado es una potestad, no así una obligación o imposición que obligue en forma automática. Siempre es necesario el análisis en cuanto a la fundamentación de comisionar al agente de instrucción.

      En otras palabras, la posibilidad que se tiene de comisionar a un agente de instrucción que contempla el artículo 489 del Código de Procedimiento Penal no es sinónimo de un derecho abierto para delegar la función de investigación, sin fundamentar tal decisión.

      Por otro lado, el demandante Constitucional señaló que el artículo 491 del Código Procesal Penal modificado por el artículo 4 de la Ley 55 del 21 de septiembre del 2012, infringe el numeral 1 del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José Costa Rica), toda vez que al eliminar el "Incidente de Controversia" e introducir el concepto de "Incidente de Objeción", como remedio procesal se vulnera el "Principio de la Segunda Instancia", que debe existir ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.

      El artículo 491 del Código Procesal Penal expresamente señala lo siguiente:

      "Artículo 491. Incidente de objeción. Contra las decisiones que adopte el Magistrado Fiscal procede el incidente de objeción ante el Magistrado que ejerza las funciones de Juez de Garantías, quien decidirá sin más actuación. El incidente no suspende la ejecución del acto o diligencia que haya iniciado. Si no se hubiera iniciado el acto o diligencia objetado, este no será realizado hasta que se resuelva el incidente."

      Por su parte el referido numeral 1 del Artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece lo siguiente:

      Artículo 8. Garantías Judiciales.

    3. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por la Ley, en las sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus deberes y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

      Con relación a la alegada vulneración, considera el Pleno de esta Corporación de Justicia que no le asiste la razón al Activador Constitucional, puesto que el innovador Sistema Penal Acusatorio establece un sistema de juzgamiento en el que las decisiones judiciales son tomadas por los Jueces en audiencias pública y en presencia de las partes.

      Por otro lado, el Sistema Penal Acusatorio se rige por los principios de inmediación, contradicción, concentración, celeridad, economía procesal y unidad del acto, con el objetivo que las partes puedan en la correspondiente etapa procesal presentar o plantear sus solicitudes y peticiones, presentar pruebas y argumentar a su favor.

      Adicionalmente, el Sistema Penal Acusatorio está compuesto de tres fases, iniciando con la fase de investigación la cual está a cargo del F., quien debe recopilar elementos de convicción que permitan determinar si el hecho conocido por las autoridades es constitutivo de delito; luego procede la fase Intermedia en la cual se determinará si cabe dictar un Sobreseimiento o se procederá con la formulación de cargo y culmina con la fase de juicio en la que se tomará la decisión final.

      Es decir, entonces que, el Código Procesal Penal al dividir el Proceso en fases, le otorga un rol a cada órgano jurisdiccional en cada fase procesal, manteniendo el Principio de Separación de funciones que determina que la función de investigación debe estar separada de la función de juzgamiento.

      Ahora bien, el "Incidente de Objeciones", que consagra el establecido en el artículo 487 del Código Procesal Penal, se presenta en la fase de investigación del Proceso, con la finalidad que las partes puedan, en uso del derecho de defensa que les corresponde, presentar ante el Juez de Garantías, Incidente de objeciones contra alguna decisión del M.F., con la que no esté de acuerdo; por consiguiente y en virtud del control jurisdiccional de los actos de investigación, es que corresponde al Juez de Garantías resolver el Incidente, puesto que está vedado al Tribunal de Juicio, en este caso, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, conocer de los Incidentes, pues en la fase de investigación el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, sólo tiene competencia para decidir sobre las Medidas Cautelares "restrictiva de la libertad del Diputado y la que ordena aprehensión o secuestro contra los bienes de estos."

      Por razón de lo indicado, es que consideramos que la alegada infracción del numeral 1 del Artículo 8 de la Convención Americana, que forma parte del bloque de constitucionalidad no ha sido vulnerada por el impugnado artículo 491 del Código Procesal Penal, modificado por el artículo 4 de la Ley 55 de 2012.

      En cuanto al cuestionamiento que formuló el demandante al señalar que la Ley 55 del 2012 vulnera el artículo 4 y 163 de la Constitución de la República, indicando que a lo interno del país, la Asamblea Nacional del Órgano Legislativo es responsable de acatar el mandato del artículo 4 de la Constitución y no debe expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de la Constitución, como lo prohíbe el artículo 163 de la Constitución, por lo que la Ley 55 de 2012 vulnera la letra y espíritu del artículo 8 numeral 1, 24, 25, 29, 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en concordancia los artículos 3, 7, 10 y 30 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, puesto que ambos Convenios Internacionales obliga a la República de Panamá respetar la Leyes, la dignidad humana en materia procesal, estima esta Corporación que tales argumentos no son de recibo por las razones que a continuación se indican.

      En primer lugar la referida Ley 55 del 2012 fue expedida cumpliendo con lo establecido en la Constitución Nacional, que otorga competencia al Pleno de la Corte Suprema de Justicia para conocer los Procesos contra Diputados conforme lo establece los Procedimientos especiales establecidos en el Código Procesal Penal; por tanto, coincidimos con la Procuradora General de la Nación al emitir la Vista Fiscal correspondiente, en la que señaló que "el Código Procesal Penal, ha reglamentado el mandato constitucional dispuesto en los artículo 155 y 206 de la Constitución Nacional al dispensar un Título que regula los Procedimientos Especiales, esto es el Título VII, Capítulo II, Sección 3ª. Por ende, como se puede apreciar por propio mandato constitucional, se le ha dispuesto un juez natural cuya competencia viene dada por el ejercicio de las delicadas funciones que tienen encomendadas el diputado."

      Con relación a la vulneración del artículo 4 de la Constitución, observa esta Superioridad que dicha infracción tampoco se comprobó, ya que la Ley 55 de 2012, mantiene los principios básicos establecidos en los Convenios Internacionales suscritos por Panamá, es decir, el derecho de ser juzgado por Tribunal competente, independiente e imparcial, ser oída y juzgada conforme el trámite legal correspondienterespetando al debido proceso, el legítimo derecho de defensa y de impugnación, por lo que no se observa que la referida Ley 55 del 2012, violente el artículo 4 de la Constitución Nacional puesto que se han respetado los Convenios Internacionales firmados por Panamá.

      El artículo 491 del Código de Procedimiento Penal se refiere a la forma de oponerse a las actuaciones del M.F., y los efectos que se derivan de la interposición de dicha objeción en los proceso contra diputados, que es un proceso especial, con reglas propias, lo cual no significa que con la adopción de este tipo de juicios se fomente una desigualdad, sino que lo que se pretende es dispensar un tratamiento propio para el juzgamiento de funcionarios que al mantener una condición jerárquica distinta deben ser juzgados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.

      Por lo tanto, el artículo 491 del Código Procesal Penal establece la figura del incidente de objeción contra las actuaciones del fiscal de la causa, señalando que las diligencias atacadas que no hubieran iniciado se mantendrán en suspenso hasta tanto se resuelva la objeción por el magistrado de garantías, sin que ello implique la vulneración de una norma constitucional, pues es la propia Constitución Política la que establece la necesidad de que los Diputados, al igual que otros funcionarios de alta jerarquía, por la calidad del cargo que ostenta, tengan un método de juzgamiento especial.

      En todo caso si la vulneración denunciada tuviese como sustento una presunta desigualdad en el tratamiento procesal, sería prudente recordar lo expuesto por L.M.D.P., quien señala que el principio de igualdad ante la ley no tiene un sentido descriptivo sino siempre prescriptivo y que se refiere exclusivamente a la esfera jurídica, es decir, a los criterios empleados para la asignación de derechos y deberes. Y para que haya vulneración del principio de igualdad ante la Ley o discriminación, no basta un trato distinto sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o injustificado. El aspecto clave de la igualdad en el contenido de la norma, estriba pues en determinar qué criterios, de diferenciación normativa son legítimos y cuales, en cambio, resultan ilegítimos. (DIEZ P., L.M.. Sistema de Derechos Fundamentales, Segunda edición. T.C., 2005.p.199).

      Atendidas las consideraciones antes expuestas esta máxima Corporación de Justicia procede a resolver en la forma que seguidamente se externa.

      En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

PRIMERO

DECLARA SUSTRACCION DE MATERIA en relación con el artículo 491-A del Código Procesal Penal modificado por el Artículo 5 de la Ley 55 de 21 de septiembre de 2012.

SEGUNDO

QUE NO SON INCONSTITUCIONALES los Artículos 488 numeral 2 y 3, 489 y 491 del Código Procesal Penal, modificados correspondientemente por los Artículos 2, 3 y 4 de la Ley 55 de 21 de septiembre.

Notifíquese Y PUBLÍQUESE EN LA GACETA OFICIAL.

GISELA DEL CARMEN AGURTO AYALA

JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- CECILIO CEDALISE RIQUELME -- HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA -- HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- JERÓNIMO MEJÍA E.-- ANGELA RUSSO DE CEDEÑO ABEL AUGUSTO ZAMORANO (Voto Razonado)

YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)

VOTO RAZONADO DEL MAGISTRADO A.A.Z.

Ha llegado a nuestro Despacho, para su firma la resolución que resuelve declarar que no son inconstitucionales los artículos 488, 489 y 491 de la Ley No.55 de 2012, que modifica y adiciona artículos al Código Procesal Penal. Asimismo declara sustracción de materia en relación con el artículo 491-A del Código Procesal Penal, señalando entre otras cosas que esta declaratoria de sustracción de materia obedece a que recientemente el Pleno de la Corte Suprema de Justicia mediante Resolución de 19 de noviembre de 2015 se pronunció sobre la constitucionalidad de dicha disposición con lo cual sostiene que desaparece el objeto procesal sujeto a examen de esta disposición, incluso, se cita a fojas 11 del fallo un extracto de la motivación de la Corte en ocasión de declarar que el artículo 491-A no es inconstitucional.

Debo señalar que, estoy de acuerdo con el criterio de mayoría en el sentido que al analizar cada una de las normas legales atacadas, no se logra extraer ningún vicio de inconstitucionalidad que conlleve su expulsión de nuestro ordenamiento jurídico, sin embargo, en lo que se refiere a que no se realizará control del artículo 491-A de la Ley atacada, porque existe un pronunciamiento previo por parte de este Pleno, estimo conveniente y así lo expresé en su momento, que correspondía declarar cosa juzgada constitucional, y no sustracción de materia como finalmente resolvió la mayoría del Pleno.

Así, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido constante en este tema, al señalar que no es posible el examen constitucional de asuntos que ya han sido materia de pronunciamiento de fondo, por lo que, no debe darse una nueva decisión, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución Política, el cual indica que las decisiones sobre el control constitucional que pronuncie este Tribunal Colegiado son finales, definitivas y obligatorias; y que en estos casos surge la excepción de cosa juzgada constitucional.

En el cuanto a este mismo tema de la cosa juzgada constitucional, señala el constitucionalista y profesor argentino, P.M., que:

"La cosa juzgada es el efecto procesal por excelencia de un pronunciamiento judicial, y podemos definirla como la influencia que ejerce cierta providencia sobre las posibles declaraciones posteriores de cualquier otro órgano.

A partir de una sentencia firme puede ser considerada como res iudicata para a ser inatacable, inimpugnable, inmodificable, inmutable e imperativa, es decir, hay una imposibilidad material de abrir un nuevo proceso sobre la misma cuestión existiendo una verdadera prohibición de que en otro pleito se decida en forma contraria.

Sabemos que conviven dos valores vinculados al concepto de cosa juzgada: seguridad jurídica y justicia. Probablemente el escepticismo que surge en estos casos se fundan en la evidente ruptura del plexo axiológico y la sobrevaloración de la seguridad jurídica sobre la justicia. Ello es lo que debemos analizar." (foja 509-510)

...

"La cosa juzgada es el efecto impeditivo que, en un proceso, ocasiona la preexistencia de una sentencia judicial firme dictada sobre el mismo objeto. Es firma una sentencia judicial cuando en derecho no cabe contra ella algún recurso impugnativo que permita modificarla. Este efecto impeditivo se traduce en el respeto a lo decidido sobre lo mismo, en un juicio anterior.

Implica inmutabilidad de la decisión, ella puede ser formal (pues los efectos pueden desvirtuarse en un proceso posterior) o material (reviste de eficacia dentro y fuera del respectivo proceso).

La cuestión no cambia cuando es declarada la inconstitucionalidad de una disposición legal; el fenómeno de la cosa juzgada constitucional produce como regla general la imposibilidad de pronunciarse sobre la materia resuelta, ya que puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o altere la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulnere el principio de igualdad." (págs.532-533 MARANIELO, Palacio; La cosa juzgada constitucional. artículo publicado dentro del libro de investigación: Derecho Procesal Constitucional, Director Científico: VELANDIA CANOSA, E.A.; Bogotá, Colombia. Mayo 2014, impresión y encuadernación LEGIS S.A.)

También es valioso el aporte que hace la jurista panameña M.C.C.S., en su estudio jurídico "Las Sentencias Constitucionales, Contenidos, L. y Alcances en Materia de protección de los Derechos Fundamentales" (Ediciones Nueva Jurídica, p. 111ss), donde haciendo un análisis de la jurisprudencia constitucional en Colombia, explica que la parte motiva de los fallos de constitucionalidad constituyen cosa juzgada implícita, y que están incluidos en el concepto de cosa juzgada constitucional, siendo obligatorios para todos los jueces constitucionales. Agrega que, lo vinculante de los fallos de constitucionalidad y de tutela es la ratio decidendi, puesto que la misma se proyecta más allá del caso concreto, por lo que, tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces.

En torno a la cosa juzgada, agrega que:

"Las sentencias producen efectos de cosa juzgada absoluta, cuando resuelven en el fondo una determinada controversia constitucional, ya sea estimando o desestimando la pretensión de inconstitucionalidad de la norma o del acto impugnado y que no exista la posibilidad de ejercer contra esta sentencia recurso alguno, dentro del ordenamiento jurídico interno de los Estados y por lo tanto, se constituyen en obligatoria para todos los estamentos del poder.

Para que una sentencia revista la categoría de cosa juzgada absoluta, el Tribunal Constitucional, debe haber revisado todas las razones de inconstitucionalidad del caso concreto acusado de inconstitucionalidad, de forma tal que no existe posibilidad alguna de presentar nuevamente, supuestos de inconstitucionalidad no analizados en la sentencia en cuestión." (p. 145-146)

Finalmente, vale la pena recordar que el Pleno ha expuesto en circunstancias anteriores que la finalidad de la cosa juzgada es evitar que se produzcan sentencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, lo que acarrea la imposibilidad de que esta Superioridad se pronuncie nuevamente sobre la materia previamente resuelta. (Cfr. Sentencia de 1 de septiembre de 2009)

Es bueno manifestar de igual manera, que la jurisprudencia constitucional, es parte de la doctrina del Bloque de Constitucionalidad en nuestro país, y así ha sido declarada por este Pleno en casos idénticos.

En segundo lugar, con relación al análisis que se hiciera en torno al Artículo 488 de la Ley No.55 de 2012, el análisis del Pleno debió tomar en cuenta el criterio uniforme que ha mantenido este mismo Pleno en funciones de Tribunal penal, cuando ha planteado un análisis de este artículo, indicando que con el segundo numeral del artículo 488, lo que se pretende es: facilitar el análisis de los hechos, evitando que se admitan denuncias o querellas contra Diputados para que sean investigados por el Pleno de la CSJ, sin una base o sustento que permita establecer la posible vinculación del Diputado a un hecho con apariencia de punible.

Por ende, aún cuando la decisión de mayoría, al decretar la sustracción de materia en vez de cosa juzgada constitucional respecto a la constitucionalidad que se cierne sobre el artículo 491-A del Código Procesal Penal, no afecta mayormente el efecto jurídico final, que es el de excluir el análisis del artículo 491-A del Código Procesal por un pronunciamiento previo de este Pleno, no puedo pasar por alto estas consideraciones mediante la exposición de mi voto razonado; señalando que la figura apropiada es la cosa juzgada constitucional y así debió declararse en la resolución, como lo advertí, pero como mis observaciones no han sido tomadas en cuenta, procedo a hacer uso del artículo 115 del Código Judicial al presentar mi voto explicativo.

Panamá, fecha ut supra.

ABEL AUGUSTO ZAMORANO

YANIXSA Y. YUEN (SECRETARIA GENERAL)