Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), 7 de Abril de 2003
| Ponente | Rogelio A. Fábrega Zarak |
| Fecha de Resolución | 7 de Abril de 2003 |
| Emisor | Corte Suprema de Justicia (Panama) |
VISTOS:
Ante el Pleno de esta Corporación de Justicia interpuso el licenciado N.A.P.V., en su propio nombre y representación, demanda de inconstitucionalidad contra la frase final del artículo 30 de la Ley N°49 de 4 de diciembre de 1984, promulgada en la Gaceta Oficial N°20198, correspondiente al 5 de diciembre de 1984, que dice "El proyecto de presupuesto de la Asamblea Legislativa aprobado previamente por su Directiva, será enviado oportunamente al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto General del Estado".
NORMA LEGAL ACUSADA
La última frase del artículo 30 de la Ley N°49 de 4 de diciembre de 1984, promulgada en la Gaceta Oficial N°20198, correspondiente al miércoles 5 de diciembre de 1984, "por el cual dicta el Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Legislativa".
DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL VIOLADA
Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN
El demandante estima como violado los artículos 264, 211, 267, 157 y 1 de la Constitución Nacional, que transcribimos a continuación:
Artículo 264: Corresponde al Órgano Ejecutivo la elaboración del proyecto de Presupuesto General del Estado y al Órgano Legislativo su examen, modificación, rechazo o aprobación.
Artículo 211: La Corte Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación formularán los respectivos Presupuestos del Órgano Judicial y del Ministerio Público y los remitirán oportunamente al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el proyecto de Presupuesto General del sector público. El Presidente de la Corte y el Procurador podrán sustentar, en todas las etapas de los mismos, los respectivos proyectos de Presupuesto. Los presupuestos del Órgano Judicial y el Ministerio Público, no serán inferiores, en conjunto, al dos por ciento de los ingresos corrientes del Gobierno Central.
Sin embargo, cuando esta cantidad resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales propuestas por el Órgano Judicial y el Ministerio Público, el Órgano Ejecutivo incluirá el excedente en otros renglones de gastos o inversiones en el proyecto de Presupuesto del Gobierno Central, para que la Asamblea Legislativa determine lo que proceda.
Artículo 267: En el Presupuesto elaborado por el Órgano Ejecutivo los egresos estarán equilibrados con los ingresos y deberá presentarse a la Asamblea Legislativa al menos tres meses antes de la expiración del Presupuesto del año fiscal en curso, salvo el caso especial del artículo 179, numeral 7.
Artículo 157: Es prohibido a la Asamblea Legislativa:
1. E.L. que contraríen la letra o el espíritu de esta Constitución.
2...
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7...
8...
Artículo 1 (sic): El Poder Público sólo emana del pueblo. Lo ejerce el estado conforme esta Constitución lo establece, por medio de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración.
Al explicar el concepto de la infracción, el recurrente argumenta que se ha violado en forma directa, por omisión, el artículo 264 constitucional citado, referente a la elaboración del proyecto de Presupuesto General del Estado, ya que la norma acusada en la presente demanda no autoriza en ninguna forma a la Asamblea Legislativa ni a su Directiva, para desempeñar ninguna función en el proceso de elaboración del proyecto de Presupuesto General del Estado, por lo que su labor en esa tarea debe ser igual a la del resto de las entidades autónomas del sector público; es decir, limitarse a confeccionar su anteproyecto de presupuesto que luego el Órgano Ejecutivo conjugará con los anteproyectos del resto de las entidades estatales y elaborar el proyecto de presupuesto que contendrá la totalidad de las inversiones, ingresos y egresos del sector público.
En cuanto al concepto de la infracción del artículo 211 constitucional, referente a la formulación de los Presupuestos del Órgano Judicial y el Ministerio Público, la demandante fundamenta que la disposición legal impugnada de inconstitucional viola el aludido artículo 211 constitucional, ya que dicha norma establece un régimen presupuestario especial aplicable sólo al Órgano Judicial y al Ministerio Público, y la Carta Magna no autoriza en ninguna forma a la Asamblea Legislativa a hacer extensivo dicho régimen a otros Órganos o entidades del Estado.
El accionante señala que se viola de manera directa por omisión el artículo 267 constitucional, que hace referencia que en el Presupuesto elaborado por el Órgano Ejecutivo los egresos estarán equilibrados con los ingresos y deberá presentarse a la Asamblea Legislativa al menos tres meses antes de la expiración del Presupuesto del año fiscal en curso, salvo el caso especial del artículo 179, numeral 7, ya que la disposición legal impugnada impide que el Órgano Ejecutivo haga el equilibrio entre los ingresos y los egresos, al establecer en forma mandatoria la inclusión del proyecto de presupuesto que elabore la Directiva de la Asamblea Legislativa, sin limitación a su monto.
Continúa el libelo de demanda de inconstitucional señalando que se transgrede el artículo 157 de la Constitución Nacional porque la disposición legal acusada de inconstitucional contraría de manera evidente la letra y el espíritu de las disposiciones constitucionales sobre la elaboración del Presupuesto General del Estado que corresponde exclusivamente al Órgano Ejecutivo y el cual sólo está obligado a incluir en el proyecto aquellos que le hayan sido presentados por la Corte Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación, señalando que en manera alguna existen una concepción similar en lo que respecta al anteproyecto de presupuesto de la Asamblea Legislativa, tal como lo ha reconocido esta Corte, según el demandante, en sentencia de fecha 10 de julio de 2001, que en lo pertinente dice:
La actual Constitución, siguiendo modelos constitucionales adoptados en otros lares, ha señalado, con precisión, el nivel de intervención de cada uno de los Órganos del Estado competentes para la formulación y aprobación del Presupuesto, con lo cual se realiza esa asignación de funciones distintas en desarrollo del principio de armónica colaboración que deben presidir las actuaciones de los poderes públicos. El artículo 153, numeral 4°, dispone que la intervención de la Asamblea al aprobar el Presupuesto General del Estado, ha de ser realizada en forma compatible con las normas presupuestarias que la reforma de 1983 le introdujo a la Constitución. Y dicha intervención no es otra que un rediseño de las potestades públicas en sede de preparación y aprobación del Presupuesto General del Estado, reservando para el Órgano Ejecutivo lo relativo a su preparación, y al Órgano Legislativo, con las limitaciones constitucionales que le impone el artículo 268 de la Constitución Política, su aprobación. Las dos disposiciones citadas, es decir, los artículos 264 y 268 constituyen el eje alrededor del cual se tejen las competencias de ambos Órganos del estado en la adopción del Presupuesto General del Estado.
Señala el accionante que es pertinente lo dicho por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, tal como lo señala la Sentencia de 9 de agosto de 2000, así:
"La esencia de la Ley de Presupuesto estriba en ser una ley sustancial, la ley que adopta y organiza la actividad financiera del Estado durante el período de su vigencia y que, por lo tanto, es norma de conducta obligatoria que deben acatar las diferentes entidades públicas para llevar a cabo el plan financiero contenido en la misma. Es, por lo tanto, incompatible la tesis de la Ley de presupuesto como legislación vinculada por la legislación sustancial, en atención precisamente a la misión de regulación financiera que cumple.
La Ley que aprueba el Presupuesto es una ley plena, la ley de ordenación jurídico-financiera del Estado, en el ejercicio fiscal de que se trate, por lo que al momento de adoptarse y, aun prepararse, tiene preeminencia sobre la legislación sustantiva en materia relacionada con su naturaleza de ordenamiento financiero del Estado, debiendo mantener su contenido relacionado con la percepción de ingresos, que opera como una autorización para su recaudación, pero en especial con la realización de gastos, los cuales, en el Presupuesto, tienen límite cualitativo, cuantitativo y temporal en cuanto a los egresos, con arreglo al principio contenido en el artículo 273 de la Constitución Política, es decir, como ordenación suprema de la actividad financiera del Estado. En dicha labor, debe el Órgano Ejecutivo incluir aquellas erogaciones que sean necesarias para el funcionamiento de las entidades estatales, sin que la cuantificación propuesta pueda encontrar un límite en la legislación preexistente, por debajo del cual, no pueda proponerle al Órgano Ejecutivo (sic) la ordenación financiera propuesta para el ejercicio fiscal de que se trate, sin que la existencia de normas legales que indiquen mínimos en su elaboración y aprobación, puedan operar como limitaciones al Órgano Ejecutivo, a quien corresponde con arreglo al artículo 264 de la Constitución Política le corresponde la preparación del Presupuesto General del Estado, y al Órgano Legislativo, su aprobación con arreglo a las normas que gobiernan la materia constitucional presupuestaria."
Finalmente, el demandante invoca como norma violada el artículo 1 constitucional, referente a que el Poder Público emana del pueblo, y lo ejerce el Estado conforme a la Constitución, por medio de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración, toda vez que en transgresión de las facultades constitucionales del Órgano Ejecutivo en la elaboración del Proyecto de Presupuesto General del Estado, al conferir a la Directiva del Órgano Legislativo la facultad de elaborar "el proyecto de presupuesto de la Asamblea Legislativa" y no al de elaborar un anteproyecto, y de enviarlo "oportunamente al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto...
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