Sentencia Pleno de Supreme Court (Panama), 27 de Enero de 2003

PonenteGraciela J. Dixon C.
Fecha de Resolución27 de Enero de 2003
EmisorSupreme Court (Panama)

VISTOS:

El Pleno de la Corte Suprema de Justicia conoce de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el licenciado D.A.A.G. contra el artículo 1° de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000, "Por la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Panamá y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo al uso del Cementerio de Corozal, firmado en la ciudad de Panamá el 11 de junio de 1999", por considerar que infringe los artículos 3, 319 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá.

POSICION DEL ACCIONANTE:

Expresa el licenciado D.A.A.G. que el artículo 1° de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000 convalida a perpetuidad parte del territorio nacional, toda vez que mediante un Acuerdo suscrito entre la República de Panamá y los Estados Unidos de América se pone a disposición exclusiva de éste último, el área del Cementerio de Corozal, lo que es inconstitucional, pueslesiona los artículos 3, 319 y 32 de nuestra Carta Fundamental.

Indica el accionante que el artículo 3 del Texto Constitucional ha sido infringido en concepto de violación directa por omisión, pues esta norma contiene:

"...una prohibición taxativa a todo lo que signifique cesión, traspaso o ENAJENACION, temporal o parcialmente a otro Estado del territorio nacional. No existe la menor duda, entonces, de que se está frente a una enajenación del territorio nacional, que se circunscribe al área de Corozal, aprobado por el artículo 1° atacado y que se lleva de calle una prohibición taxativa que contiene la Constitución Nacional." (Fojas 6-7 del cuadernillo)(Resalta el accionante).

El licenciado A.G. manifiesta que el artículo 319 de nuestra Constitución fue infringido en concepto de violación directa por omisión, pues el Acuerdo suscrito por la República de Panamá debió ser aprobado por el Organo Legislativo y sometido a referéndum nacional.

A foja 8 del cuadernillo el letrado agregó lo siguiente:

...se está frente a un ACUERDO sobre TIERRAS ADYACENTES al canal que, pese a la prohibición existente en la primera parte del artículo 3 de la Constitución Nacional fue negociado por el Organo Ejecutivo y, en consecuencia, debió en todo caso ser sometido a referéndum nacional. No haberlo hecho, constituye una violación directa por omisión...

Finalmente, con relación al artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, indicó el accionante que fue vulnerado en concepto de violación directa por omisión, pues el Organo Ejecutivo no sometió a referéndum nacional el Acuerdo suscrito entre los Gobiernos de Panamá y Estados Unidos de América, incumpliendo de ésta manera el debido proceso.

Sobre este aspecto el licenciado AROSEMENA presentó el análisis jurídico que a continuación se transcribe:

En el cuerpo de esta Demanda de Inconstitucionalidad se ha señalado que el ACUERDO negociado, pese ala (sic) prohibición constitucional existente, entre la República de Panamá y los Estados Unidos de América debió de todos (sic) maneras, ser sometido a referéndum por la naturaleza de dicho acuerdo y por comprometer una zona adyacente al Canal. La falta de cumplimiento de este requisito evidencia también, la falta de cumplimiento del debido proceso a que debió ser sometido el ACUERDO meritado, por lo que se sostiene que éste también viola el artículo 32 de la Constitución Nacional.

OPINION DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION:

El Procurador General de la Nación, licenciado J.A.S.R. es del criterio que no debe accederse a la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley 19 de 21 de junio de 2000, toda vez que esa disposición legal no es violatoria de losartículos 3, 319 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá.

En lo que atañe a la transgresión del artículo 3 del Estatuto Fundamental, expresa el Señor Procurador General de la Nación, que la norma legal atacada de inconstitucional solamente pone a disposición de los Estados Unidos de América el uso exclusivo del área del Cementerio de Corozal, sujeto a los fines descritos en el acuerdo; de lo que se colige que esa área no fue traspasada, vendida, cedida o enajenada a otro Estado, sólo lo faculta para el adecuado cuidado y mantenimiento de dicho campo mortuorio. En consecuencia ante la inexistencia de enajenación, no puede configurarse la transgresión del artículo 3 de la Constitución Política de la República de Panamá.

A foja 19 del cuadernillo, la representación social agregó lo siguiente:

"La inexistencia de una enajenación, se desprende también del contenido del numeral 6 del Acuerdo, que taxativamente señala, que en caso que la totalidad del área o cualquiera de sus partes dejare de ser utilizada para los fines establecidos en el Acuerdo, el uso revertirá a la República de Panamá. Dicho en otras palabras, del precepto se denota que Panamá mantiene la titularidad y propiedad de dichos terrenos, y cuyo uso revertirá en caso de su inadecuada utilización."

En lo que respecta al artículo 319 de la Constitución Política de la República de Panamá, el Licenciado JOSE A.S.R. expresa, que no le asiste razón al accionante, toda vez que la disposición constitucional claramente establece que sólo deberán someterse a referéndum nacional los tratados y acuerdos que guarden relación con "...el Canal de esclusas, operación y funcionamiento..." (foja 22 del cuadernillo),por lo que tampoco ha sido lesionada esa disposición constitucional.

Al comentar el artículo 32 relativo al debido proceso, el Ministerio Público opinó que no ha sido vulnerado, por cuanto que la aprobación del acuerdo se realizó conforme al procedimiento establecido, toda vez que el área del Cementerio de Corozal no guarda relación con el funcionamiento y permanente neutralidad del canal, sus esclusas ni su zona adyacente, por lo que al no requerirse el procedimiento del referéndum nacional, mal pudo haber sido transgredida la garantía constitucional del debido proceso.

ARGUMENTOS DEL DEMANDANTE:

Haciendo uso del término establecido en el artículo 2555 del Código Judicial, el licenciado D.A.G. presentó escrito visible de fojas 37 a 39 del cuadernillo, en el cual expresa que el Acuerdo celebrado entre los Gobiernos de Panamá y Estados Unidos de América, en el que nuestro país pone a disposición de éste último el uso exclusivo del Cementerio de Corozal, conlleva una enajenación a perpetuidad del territorio nacional.

En lo que respecta a la denominada zona adyacente contenida en el artículo 319 de la Constitución expresó lo siguiente:

... no cabe hacer diferencia ... cuando el artículo 319 señala que cuando el Organo Ejecutivo celebre o negocie tratados sobre el canal de esclusas, su zona adyacente o sea cuando se trate de un acuerdo que afecta a los intereses nacionales, el Estado panameño no hizo excepción de otros acuerdo (sic) que negociara la República de Panamá y los Estados Unidos. En esto no debe darse una interpretación restrictiva del concepto...

Finaliza su escrito manifestando que esa enajenación a perpetuidad emerge de una interpretación mas consecuente con los intereses nacionales.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:

La controversia se origina al establecer el artículo 1° de la Ley 19 de 21 de junio de 2000, que nuestro país pone a disposición de los Estados Unidos de América el uso exclusivo del citado cementerio; toda vez que a criterio del demandante esa frase convalida a perpetuidad parte del territorio nacional a la que se contrae el referido acuerdo, lo que conlleva una enajenación de nuestra superficie terrestre que se circunscribe al área del Cementerio de Corozal.

El texto del artículo 1° de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000 es el siguiente:

"1. La República de Panamá, con el fin de preservar los valores históricos y espirituales del Cementerio, pone a disposición de los Estados Unidos de América el uso exclusivo de los terrenos del área de Corozal descritos en detalle en el Anexo del presente Acuerdo. Dicho terreno conocido como "Cementerio Americano de Corozal" o "Corozal American Cemetery and Memorial", de aquí en adelante se denominará "el área." (Lo resaltado es nuestro)

Frente a la aseveración del demandante constitucional es oportuno ubicar el significado de ese concepto, y de su sentido literal se podrá iniciar el análisis interpretativo del texto legal confrontado con el texto constitucional.

El uso exclusivo de un bien es el derecho a servirse y gozar de una cosa ajena, excluyendo a terceros que pudieran tener interés en utilizar el referido bien.

En el diccionario de M.O. el uso exclusivo conlleva el derecho de uso, excluyendo o prohibiendo a la generalidad, la facultad de servirse, emplear o utilizar una cosa gratuitamente, contribuyendo el beneficiario conlos gastos de la cosa ajena en la medida de las necesidades del usuario.

Ese uso no lleva aparejado la pérdida del bien dado en goce, puesto que el propietario no pierde su derecho o titularidad de la cosa.

Ahora bien, al analizar el contenido de las normas constitucionales que se estiman infringidas, y particularmente el artículo 3 de la Constitución Política de la República de Panamá vemos que éste preceptúa lo siguiente:

El territorio de la República de Panamá comprende la superficie terrestre, el mar territorial, la plataforma continental submarina, el subsuelo y el espacio aéreo entre Colombia y Costa Rica de acuerdo con los tratados de límites celebrados por Panamá y esos Estados.

El territorio nacional no podrá ser jamás cedido, traspasado o enajenado, ni temporal ni parcialmente a otro Estado.

(Lo resaltado es nuestro.)

La disposición constitucional arriba citada establece las áreas que comprende el territorio de la República de Panamá y prohíbe de manera expresa la cesión, traspaso o enajenación temporal o parcialmente a otro Estado de alguna porción territorial.

En virtud de lo anterior el Pleno no comparte la aseveración del accionante cuando indica que el uso exclusivo del Cementerio de Corozal lleva implícitamente la enajenación de una porción de nuestro territorio nacional.

Ello es así por cuanto la enajenación conlleva otro alcance: significa otorgar, entregar o traspasar el dominio de una cosa. El diccionario jurídico de M.O. lo define de la siguiente manera:

"ENAJENAR: transmitir el dominio o propiedad de una cosa.

FORMAS COMUNES: la compraventa, la permuta, la donación, la cesión de derecho, la expropiación forzosa" (OSSORIO MANUEL, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, editorial Heliasta, S.R. L. Argentina, 1998, página 392)

Aunque el demandante constitucional cuestiona solamente el concepto de la enajenación contenida en el artículo 3 de la Constitución, es oportuno recordar que ceder significa dar, transferir, traspasar a otro mediando precio o sin él, una cosa, acción o derecho; mientras que traspasar es la transferencia o transmisión de la propiedad, la posesión o la tenencia de una cosa.

Vemos entonces que los conceptos literales de uso exclusivo y enajenación son diferentes, por tanto no pueden ser utilizados como sinónimos; muy por el contrario su alcance y objetivos son distintos, pues mientras el uso no permite la pérdida del bien dado en uso, la enajenación si conlleva la perdida de la cosa por ser una forma de tradición regulada en nuestro ordenamiento civil.

Para comprender con mayor claridad la situación planteada es preciso señalar que el Acuerdo celebrado entre el Gobierno de la República de Panamá y el de los Estados Unidos de América, relativo al uso del Cementerio de Corozal, ratificado mediante Ley No. 19 de 21 de junio de 2000, se da en cumplimiento de la reserva, aceptada por las partes, contenida en el Instrumento de Ratificación del Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del Canal de Panamá.

La reserva en cuestión señala que debía negociarse un acuerdo para que la Comisión Americana de Monumentos de Batalla de los Estados Unidos de América pudiera administrar parte del cementerio de Corozal, pues allí reposan los restos de sus ciudadanos que laboraron en nuestro país en distintas épocas; debiendo el gobierno norteamericano ejecutar los planes pertinentes para trasladar los restos de sus ciudadanos ubicados en el cementerio de Mount Hope al Cementerio de Corozal; así como transportar a su patria los restos de las personas que se encuentran en ese lugar a solicitud de los sobrevivientes. En consecuencia, la Ley No. 19 de 21 de junio de 1999 únicamente se limita a ejecutar lo estipulado por los Estados contratantes en el Tratado suscrito en 1977.

Por otra parte, luego de leer el texto de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000, el Pleno observa que ninguna de las estipulaciones contenidas en su artículado conlleva la pérdida, cesión enajenación o traspaso de alguna porción de nuestro territorio nacional, específicamente en el área del cementerio de Corozal.

Ello es así por cuanto que en el artículo 4 del texto legal del Acuerdo demandado de inconstitucional por el licenciado A., el gobierno panameño permite a los Estados Unidos de América el acceso a los servicios públicos, para lo cual se aplicaran los mismos, precios, tasas y tarifas que se aplican al resto de las oficinas públicas panameñas; en el artículo 5 Panamá prohíbe la construcción de cualquier tipo de obra incompatible con la naturaleza del área; el artículo 6 establece que, de no ser utilizado el área donde se encuentra ubicado el Cementerio de Corozal, para los fines estipulados en el acuerdo, el uso revertirá a la República de Panamá.

Finalmente el artículo 12 textualmente establece lo siguiente:

En virtud de que el área forma parte del territorio de la República de Panamá, la misma y las instalaciones respectivas estarán bajo el pabellón panameño. No obstante, como homenaje simbólico al carácter histórico del Cementerio, la bandera de Estados Unidos de América podrá desplegarse junto a la panameña, pero esta última ocupará la posición de honor.

...

No cabe duda que las facultades administrativas permitidas por nuestro país al gobierno de los Estados Unidos de América en esta materia, se encuentran reguladas y fiscalizadas por la República de Panamá y ninguna de ellas tiene ribetes jurisdiccionales que den pie a una interpretación en el sentido que implica o produzca la enajenación de una parte de nuestro territorio nacional.

La referida reserva acordaba la celebración de un acuerdo entre ambos países (Estados Unidos de América y Panamá) para atender lo relativo a los restos de personas americanas que trabajaron en nuestro país en distintas épocas y que se encontraban depositados en el Cementerio de Corozal.

Es así como el acuerdo suscrito el 11 de junio de 1999 fue aprobado mediante Ley No.19 de 21 de junio de 2000, dando cumplimiento a lo acordado por los gobiernos de Panamá y Estados Unidos de América, razón por la cual no sufrió un nuevo proceso de ratificación por parte del pueblo panameñoporque la autorización popular fue dada el 23 de octubre de 1977.

Esto se corrobora, luego de revisar el instrumento de ratificación suscrito por la República de Panamá, relativo al Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente delCanal y al Funcionamiento del Canal de Panamá donde se observa que el acuerdo al cual se refiere el artículo 1 de la Ley No.19 de 21 de junio de 2000, nace del cumplimiento de la reserva incorporada como parte del referido instrumento de ratificación, que en su parte final expresa lo siguiente:

" La República de Panamá accede al canje de los instrumentos de ratificación del Tratado de Neutralidad expresado, en la inteligencia de que hay normas positivas de Derecho Internacional Público contenidas en tratados multilaterales de los cuales son Partes tanto la República de Panamá como los Estados Unidos de América y que, en consecuencia, obligan a ambos Estados a cumplirlas de buena fe, tales como los artículos 1, parágrafo 2, y 2, parágrafo 4, de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y los artículos 18 y 20 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos.

...

La República de Panamá declara que su independencia política, integridad territorial y libre determinación están garantizadas por la voluntad inquebrantable del Pueblo Panameño. Por ello la República de Panamá rechazará con unidad, decisión y firmeza todo intento de cualquier país de intervenir en sus asuntos interno o externos." (Tratado del Canal de Panamá pág.244)

En consecuencia, y tal como lo preceptúa el principio de evidencia, al no existir el quebrantamiento de la norma constitucional de una manera clara, notoria, precisa e ineludible, mas allá de todo reparo o duda razonable, procede declarar la constitucionalidad del artículo 1° de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000 en lo que respecta al artículo 3 de nuestra Carta Fundamental.

Corresponde ahora analizar el acusado quebrantamiento del artículo 319 de la Constitución, que consagra lo siguiente:

Los Tratados o convenios internacionales que celebre el Organo Ejecutivo sobre el Canal de esclusas, su zona adyacente y la protección de dicho canal, así como la construcción de un canal a nivel del mar o de un tercer juego de esclusas, deberán ser aprobados por el Organo Ejecutivo y luego de su aprobación serán sometidos a referéndum nacional, que no podrá celebrarse antes de los tres meses siguientes a la aprobación legislativa.

Ninguna enmienda, reserva o entendimiento que se refiera a dichos tratados o convenios tendrá validez, si no cumple con los requisitos de que trata el inciso anterior.

Esta disposición se aplicará también a cualquier contrato que celebre el Órgano Ejecutivo con alguna empresa o empresas particulares o pertenencias a otro Estado o Estados, sobre la construcción de un canal a nivel del mar o de un tercer juego de esclusas.

El accionante manifiesta que la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000 debió ser sometida a referéndum nacional, por ser el área en el que se encuentra ubicado el Cementerio de Corozal, tierra adyacente al canal. No obstante omitió expresar e identificar el espacio territorial considerado como adyacente en cuya ubicación se encuentra el citado campo santo y, al no cumplirse con este procedimiento, se transgredió, en concepto de violación directa por omisión, la norma transcrita.

Las áreas adyacentes son aquellos espacios de terreno que bordean el Canal de Panamá, y en los cuales se encuentran ubicadas instalaciones, edificaciones y demás bienes que permiten su adecuado funcionamiento. En el Cementerio de Corozal reposan los restos humanos de ciudadanos, que trabajaron en distintos periodos de nuestra historia patria, entre los que se destacan los ciudadanos de nacionalidad americana.

Sobre esta materia es de resaltar, que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 274 de la Constitución Política de la República de Panamá de 1972:

"Los tratados que celebre el Organo Ejecutivo sobre el Canal de esclusas, su zona adyacente y la protección de dicho Canal, lo mismo que para la construcción de un nuevo Canal a nivel del mar o de un tercer juego de esclusas, se someterán a plebiscito nacional."

Por ello el Consejo Nacional de Legislación convocó a un plebiscito el día 23 de octubre de 1977 para que los panameños decidieran si aprobaban o no el nuevo Tratado del Canal de Panamá, el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del Canal de Panamá, los acuerdos conexos y anexos firmados entre los gobiernos de Panamá y los Estados Unidos de América el miércoles 7 de septiembre de 1977" (artículo 1 de la Ley No. 33 de 13 de septiembre de 1977), siendo aprobado por el pueblo panameño en la fecha señalada.

En esa oportunidad la reserva suscrita por la República de Panamá y los Estados Unidos de América también fue aprobada por el pueblo panameño, pues aunque no haya sido elaborada paralelamente al Acuerdo Principal, ésta tiene vigencia y plena legalidad conforme a las reglas del Derecho Internacional.

Conforme al Derecho Internacional Público la reserva es un acto de Estado manifestado en relación a la suscripción de un tratado que tiene por objeto restringir, ampliar, modificar, aclarar, interpretar o eliminar una cláusula del tratado y las mismas pueden formularse al momento de firmar, ratificar, aceptar, adherirse o aprobar un tratado, siempre que las mismas no se encuentren prohibidas por el mismo tratado o cuando esté expresamente permitido o en todo caso cuando no sea incompatible con su objeto y fin. (S.T., L.D. Internacional Público, págs. 28 y 29).

Es oportuno recordar que, conforme lo dispuesto en la Convención de Viena sobre El Derecho de los Tratados, el procedimiento utilizado por nuestro país en la reserva que originó la aprobación de la Ley No.19 de 21 de junio de 2000 "Por la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Panamá y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo al uso del Cementerio de Corozal" se ajusta al procedimiento establecido por el Derecho Internacional. (Confrontar los artículos 19 a 23 de la Convención de Viena).

Siendo ello así el artículo 1 de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000 tampoco ha lesionado el artículo 319 del Texto Constitucional.

Finalmente, el accionante acusa la vulneración del artículo 32 de la Constitución, alegando que al no someterse el referido Acuerdo a la consulta popular se transgredió la garantía constitucional del debido proceso que establece que: "Nadie será juzgado sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, ni más de una vez por la misma causa penal, policiva o disciplinaria".

La Corte ha sido enfática al indicar que esta garantía constitucional se transgrede, entre otros supuestos, cuando se omiten los trámites esenciales de determinados procesos; sin embargo en esta oportunidad el Tribunal Constitucional no percibe de qué manera pudo haberse configurado la lesión del artículo 319 de nuestra Carta Fundamental, si el procedimiento fue cumplido, tal y como se explicó en párrafos anteriores, a propósito del estudio del artículo 319 de la norma constitucional, por lo que tampoco fue transgredido el artículo 32 del Texto Constitucional.

Realizado el análisis de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el licenciado D.A.G., el Pleno concluye que el artículo 1° de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000 no lesiona los artículos 3, 319 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá.

PARTE RESOLUTIVA:

En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA QUE NO ES INCONSTITUCIONAL el artículo 1° de la Ley No. 19 de 21 de junio de 2000.

N.,

GRACIELA J. DIXON C.

ROGELIO A. FÁBREGA ZARAK -- ARTURO HOYOS -- CÉSAR PEREIRA BURGOS -- ANÍBAL SALAS CÉSPEDES -- WINSTON SPADAFORA FRANCO -- JOSÉ A. TROYANO -- ADÁN ARNULFO ARJONA L. -- ALBERTO CIGARRUISTA CORTEZ

CARLOS H. CUESTAS G. (Secretario General)

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