Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 15 de Marzo de 1996

Ponente:ADÁN ARNULFO ARJONA L
Fecha de Resolución:15 de Marzo de 1996
Emisor:Corte Suprema de Justicia (Pleno)

P. publicada en Marzo de 1996

LA LEY, LA JUSTICIA Y LA SEGURIDAD EN PANAMÁ

Por: L.. J.A.T.M., M. A.

I

Al tratar sobre la "modernización" del Estado en materia de Ley, Justicia y Seguridad, tengo que incurrir en la vieja distinción entre dos aspectos básicos e íntimamente relacionados entre sí: la cuestión que tiene que ver con los fines y metas a que debiera tender una sociedad para ser justa en una medida aceptable; y la otra que tiene que ver con los medios y acciones eficientes para concretarlos.

Me refiero a fines sobre cuya necesidad existe acuerdo casi unánime: libertad, paz, seguridad, bienestar básico, e igualdades de oportunidades para todos y no sólo para los sectores afluentes.

Como estamos básicamente de acuerdo en cuanto a los fines y metas a que debe propender una sociedad para ser justa, la controversia surge al tratar de identificar valores intermedios, tipos de organización idóneos y vías de acción o instrumentos eficientes para el logro cabal de aquellos fines superiores. Y no solamente su identificación como tales, sino también su funcionalidad práctica; ésto es, su eficacia en dirección a la vigencia real de tales fines. V. entonces que en este ámbito la cuestión es de naturaleza mayormente técnica por lo que su tratamiento eficaz requiere de recursos económicos y de conocimiento científico adecuados, de los que la mayoría de los países adolecen en altísimo grado.

II

La prevalencia de la Ley, la Justicia y la Seguridad conforma lo que nuestra doctrina democrática clásica ha venido identificando con el concepto de "Estado de Derecho" o sus equivalentes: el "Imperio del Derecho" y la "rule of law" (1). Estas nociones recogen la idea básica de que la ley y las instituciones están por encima de la voluntad del gobernante, y que éste al igual que los gobernados, está sometido a reglas establecidas por aquéllas, cuya vigencia solamente puede asegurarse mediante una estructura jurídica y política, tales como la separación de los órganos del poder público que garantice una administración de justicia independiente y un sistema eficaz en el control de la arbitrariedad estatal.

Al reconocerse el Estado de Derecho como uno de los medios e instrumentos básicos para el desarrollo económico en libertad y el establecimiento de una sociedad justa, me interesa aportar algunas ideas y datos en torno a su viabilidad actual en Panamá.

III

Creo que no es dable hablar de "modernización" en cuanto a fines y metas a que debe propender la sociedad panameña, para ser justa. El largo y duro camino hacia el afianzamiento del Estado de Derecho en Panamá se inició en 1903 y tuvo un desarrollo progresivo desde entonces hasta 1968, cuando fuerzas adversas al mismo dieron rienda suelta al proceso de deterioro del imperio de la ley, que hizo crisis durante la segunda mitad de los años ochenta.

La dictadura militar desembocó en la real y total ignorancia por el Estado de los fines y metas altruistas que motivaron el desarrollo de una sociedad justa e inteligente.

Lo ocurrido a partir de enero de 1990 no constituye en sí una "modernización" de tales fines y metas, sino propiamente una "restauración" institucional de los mismos en la mente y en la conducta del régimen civil que reivindicó el mandato recibido en las urnas.

En 1990 se inició un real proceso de restauración del Estado de Derecho que quedó consolidado -con todas sus imperfecciones- al cabo de la gestión presidencial del señor Endara, y que de allá para acá no muestra signos categóricos de deterioro.

La diferencia crucial entre el régimen de la restauración y el que le antecedió, estriba en que, en el segundo, el menoscabo del Estado de Derecho se constituyó prácticamente en una política oficial del Gobierno; y, en el primero, los fines del Estado de Derecho orientaron el grueso de las acciones gubernamentales. Y lo que es más importante, las señales de su vigencia se hicieron más notorias, ya que se adoptaron acciones y conductas concretas que -bajo mi percepción personal- fueron cruciales para la restauración del Estado de derecho, a saber:

- Elecciones libres (legislativas parcial, en 1991; referéndum, en 1992; elecciones generales, en 1994).

- Imparcialidad del Órgano Judicial en los procesos políticos-electorales.

- Independencia judicial.

IV

La existencia y consolidación del Estado de Derecho responde a las fuerzas históricas y a la cultura política, que mueven y rigen una sociedad dada. En su promoción y defensa participan los partidos y módulos políticos, los grupos no-gubernamentales organizados para la defensa de los derechos humanos, los medios de comunicación independientes y las asociaciones gremiales altruistas. Pero la institucional y más directa responsabilidad por la construcción y el cotidiano perfeccionamiento del Estado de Derecho corresponde al Órgano Judicial, al Ministerio Público y a las agencias del orden público; así como a los cuerpos auxiliares de la justicia, a saber, las facultades de derecho y la abogacía. Cabría entonces preguntarse el papel que cada una de estas instituciones ha desempeñado en el camino del perfeccionamiento del Estado de Derecho en Panamá. (2).

V

Los cambios y tendencias que presenciamos hoy en el espectro político, social y económico plantean serios desafíos al Estado de Derecho; ésto es, al sistema que parece asegurar mejor el orden y seguridad legal, en libertad. Desafíos que derivan sobre todo por el crecimiento demográfico, tales como los que plantean el desempleo y la violencia; las crisis en los servicios públicos; el desarrollo industrial y de las poblaciones con sus efectos adversos al medio ambiente y a la ecología. Al lado de estos fenómenos se observa la práctica eliminación de las fronteras en cuanto a la propagación del narcotráfico, el terrorismo, la corrupción, el crimen organizado en materia financiera e industrial, y otros fenómenos que como éstos y aquéllos responden a realidades globales del mundo de hoy, sin que para ello exista distinción entre países pobres y ricos.

En los días que corren, la prensa nacional e internacional nos trae noticias sobre desarreglos críticos en el orden público.

La violencia y el caos generalizado en Liberia mueven a masas humanas a buscar refugio en la embajada norteamericana, en Monrovia, desesperademante. Atacante suicida mata a 16 niños y a una maestra en colegio escocés. Más de 1,000 menores fueron asesinados en Río de Janeiro, en 1994. Masacre de campesinos "sin tierra" en Brasil. Se conmemora el primer aniversario del asesinato terrorista de más de 100 niños y adultos en Oklahoma City, E.U.A.

Se destaca la gravedad de la generalizada corrupción gubernamental en Italia, Méjico, Brasil, Colombia y Venezuela y los esfuerzos locales y regionales que se realizan para tratar de conjurarlo; siendo prominente el hecho de haberse aprobado recientemente el primer intento serio de los países del continente para perseguir este delito multilateralemente al aprobarse la Convención Interamericana contra la Corrupción.

Grupos radicales en Estados Unidos han promovido una virtual rebelión contra el sistema de justicia, al operar vecinos los llamados "common-law courts" al margen y en desafío del Órgano Judicial norteamericano, con sus propios jueces y funcionarios. Se sostiene que ya operan tribunales de este tipo en 40 estados, que son apoyados por grupos para-militares tales como los "Freemen" que desafían ahora al FBI en Montana (The New York Times, 17 de abril de 1996).

Una treintena de presos mantenían a 18 altos funcionarios(entre ellos al presidente de Tribunal de Justicia estadual) como rehenes, en una cárcel brasileña, para exigir mejor trato. Alrededor de 5 mil detenidos permanecían sublevados en cinco cárceles argentinas.

En una recensión hecha por D.B. (The New York Times, Book World/18 de febrero de 1996), quien ha escrito sobre justicia criminal y cuestiones regulatorias en E.U.A. por más de 30 años, resume su labor investigativa en afirmaciones como las siguientes: "Claramente, el sistema masivo de justicia penal en Nueva York era un desastre. Un buen número de verdaderamente peligrosos ladrones y narcotraficantes no eran condenados... Jóvenes agentes de policía, inicialmente idealistas, no eran adecuadamente adiestrados y supervisados. La maquinaria política que indirectamente mandaba en los tribunales estaba permitiendo que un número significativo de jueces bien pagados ignoraran sus responsabilidades. Los fiscales de la ciudad estaban abrumados por la lluvia de casos y, en algunos casos, compartían la bandeja de la corrupción con la policía."

Panamá comparte con los otros países un estado de inquietud e incertidumbre derivado de la carencia de recursos materiales y humanos para aliviar las enormes dificultades que confronta en su desarrollo integral.

Es notoria la delincuencia que estremece nuestras calles, afecta seriamente los negocios y, en general, la paz ciudadana.

Funcionarios autorizados de Panamá, señalan los serios problemas de la producción y tráfico de drogas ilegales en la frontera colombo-panameña que ignora por completo las delimitaciones políticas de uno y otro Estado.

En Panamá, el Director Nacional de Corrección explica que en las cárceles panameñas existen siete mil doscientos reclusos para una capacidad en los centros penales de cuatro mil quinientos; y que el ochenta por ciento de la población reclusa no ha sido aún condenada. (LA PRENSA, Plana 2, edición del 21 de abril de 1996).

En cuanto al sistema judicial y al estado de los derechos humanos en Panamá, no cabe, por razón de tiempo, analizar ampliamente la naturaleza y carácter de las críticas que han sido endilgadas a su alrededor. Comentaré, sin embargo, el informe preparado por la Embajada de Estados Unidos de América en Panamá sobre la situación de los derechos humanos (4), que es fuente importante, por razones obvias, para la formación de la imagen de nuestro país y de su confiabilidad ante los inversionista extranjeros.

Entre los aspectos más sobresalientes del informe se cuentan los siguientes:

  1. No hubo informes de asesinatos políticos o de carácter extrajudicial.

    2 No hay evidencia creíble de que muertes aisladas vinculadas a huelgas laborales fueran atribuibles a acción policial.

  2. No hubo informes de desapariciones por motivos políticos.

  3. Hay informes de corrupción a muchos niveles de ambas fuerzas policiales (Policía Nacional y Policía Técnica Judicial). Pero se reconoce que ambas fuerzas tomaron medidas de limpieza internas, con respecto a un número aproximado de 600 miembros. Las acusaciones de conducta inapropiada se comprobaron en un 65%.

  4. Si bien la policía, en forma general, desempeña sus deberes en una forma profesional y restricta, hubo varios casos de uso excesivo de la fuerza debido sobre todo a pobreza de liderazgo de parte de oficiales y falta de buena supervisión de parte de los jefes civiles.

  5. Se sugiere que la policía todavía usa violencia física para controlar a los detenidos durante la detención e interrogatorios iniciales.

  6. El sistema penitenciario continúa siendo deplorable.

  7. En la justicia policiva se continúa violando el derecho de defensa y al debido proceso.

  8. El sistema de detención preventiva y la demora en los juicios penales sigue siendo un serio problema de derechos humanos.

  9. No hubo informe sobre exilios forzosos.

  10. El número de casos atendidos por los abogados de oficio sigue creciendo notablemente.

  11. La frustración creada por la absolución de los procesados en casos de mucho interés público, ha creado un movimiento en pro de la reforma del sistema de jurados.

  12. Ha habido quejas creíble por allanamientos indiscriminados.

  13. El Gobierno respeta, en forma general, y en la práctica los derechos de prensa y de expresión.

  14. Existe libertad académica.

  15. Se respeta el dereho de asociación y el de reunión.

  16. No hay barreras legales a la participación pública de las llamadas minorías (mujeres, razas, etc.) pero su participación real no es proporcional a su número.

  17. Existe libertad religiosa.

    VI

    El Informe se refiere a "un ineficiente y frecuentemente corrupto sistema judicial penal". Lo que es materia de críticas originadas en diversas fuentes y motivaciones, unas legítimas y otras no; unas de buena fe y otras no, Sobre esta materia específica, la propia Corte Suprema, ha reconocido la necesidad de emprender un programa en este campo dirigido por la Oficina de Prevención de Conductas Contrarias a la Etica Judicial, creada mediante el Acuerdo Nº 6 de 15 de enero de 1996 de la Sala de Negocios Generales.

    VII

    Agregado a lo anterior hay que señalar la presión que sobre el Estado de Derecho pone el sistema económico de mercado y su globalización. Hay que tener en cuenta, como lo advierte G. (4), que la variedad de los servicios y bienes que produce este sistema económico pudiese crear discrepancias más notables entre los que están en posición de beneficiarse de los mismos, y los que no. Está también la amplia banda de actividades y servicios estatales que se hace necesario para el efectivo funcionamiento de la económica privada. Con el desarrollo económico también crece la urgencia de esos servicios públicos. Más comercio requiere más carreteras; más consumo requiere más y mejor disposición de la basura; más transporte aéreo requiere más aeropuertos, y personal y equipo especializado para guardar la seguridad de los vuelos. Mientras mayor el nivel de la actividad económica, la protección del ciudadano y de los negocios deviene más importante. En la medida en que los alimentos han aumentado en variedad, hay más conciencia que se especifique el contenido, que se indique los aditivos, etc., para prevenir una posible contaminación.

    G. señala los factores que fuerzan la regulación y la intervención estatal: necesidad de proteger el ambiente frente a la industria y la urbanización; a los trabajadores, ante los efectos adversos de la maquinaria económica; y a los consumidores de los efectos de las prácticas comerciales malsanas, tales como las monopolísticas.

    Por todo lo anterior, con el desarrollo económico la acción regulatoria del Estado se hace más importante, en todo sentido. Y es que sin intervención gubernamental la moderna economía no puede asegurar un desempeño económico global que sea satisfactorio y estable. El libre mercado podría resultar en especulación dañosa, peor en época de crisis. La clase de acción gubernamental pudiera ser materia de controversia, pero perece haber poca duda sobre que la acción regulatoria es responsabilidad del Estado.

    Frente a esta realidad, el Estado panameño efectúa un programa legislativo que se parea con las políticas económicas que ha emprendido para establecer una económicas de mercado dentro del marco de la globalización económica y comercial. Me refiero alas leyes en materia de competencia y represión de prácticas monopolísticas; propiedad industrial; "flexibilización" laboral; zonas procesadoras para la exportación; protección a la vida silvestre y el ambiente, etc.

    Estas vías de acción adoptadas por el actual Gobierno, ésto es, economía de mercado y apertura al comercio mundial, corresponden al estrato de los medios e instrumentos que el gobierno considera ahora idóneos para alcanzar una económica sostenible; y como tales son sustancia de polémicas entre funcionarios del gobierno y sectores que consideran que tales vías no son las apropiadas. En todo caso la medida del éxito de tales vías de acción será determinada por el eventual alcance que tengan en el logro de los fines y metas fundamentales de una sociedad en la que todos los panameños tengamos igual oportunidad a una vida reconfortante.

    VIII

    Vale repetir la premisa básica de esta intervención: para que haya desarrollo económico en medio de una sociedad justa y libre, una de las condiciones sine qua non la constituye el hecho de que la misma encuentre apoyo en un Estado de Derecho. Ya dijimos también que es pilar fundamental del Estado de derecho la existencia de un sistema judicial eficiente, idóneo, e independiente. Y que los órganos conducentes a éstos son la judicatura, el Ministerio Público, las facultades de derecho y la abogacía. ¿Qué han hecho estos órganos y que deberán hacer más para cada cual cumplir su misión en este escenario?

    En tan corto tiempo, demos un vistazo al primero. Los otros podrían estar comprendido en una conferencia especializada sobre estos temas con el concurso de la APEDE y de representante de la entera comunidad jurídica.

    En cuanto a la Corte Suprema de Justicia -cabeza del Órgano Judicial- el momento es propicio para resaltar los serios esfuerzos realizados por ésta con vista a su modernización, tanto en lo relativo al camino hacia el perfeccionamiento de los ideales que propugna el Estado de Derecho como a los medios e instrumentos eficaces para tratar de lograrlos. (5)

    La Corte ha sido cuidadosa en hacer respetar el principio de la separación de poderes, consignado en el Artículo 2 de la Constitución. Así, por ejemplo, desde 1991, la Corte ha sostenido que actos administrativos que violaban este principio son nulos.

    La Corte amplió la protección de los derechos humanos. Por ejemplo: desde 1991, extendió la aplicación del habeas corpus (tradicionalmente admitida solo cuando la persona estaba físicamente privada de su libertad) a casos en que, dada la orden de detención, la persona no ha sido aún detenida; la Corte sostiene que hay un derecho a la intimidad exigible judicialmente; la Corte reconoció legitimidad a una asociación ambientalista (ANCON) para reclamar reparación de derechos ecológicos.

    A instancia de la Corte, se creó un nuevo proceso contencioso-administrativos de protección a los derechos humanos, incluso los previstos en Tratados internacionales.

    En cuanto a la modernización de las vías procesales para acelerar la justicia penal, cabe mencionar en 1995, de nuevas instituciones procesales penales (la audiencia preliminar el proceso abreviado y el juicio directo).

    Respecto de la modernización en materia de personal es importante destacar que, de acuerdo con estadísticas oficiales desde 1991 hasta fines de 1995, se ha convocado más de 900 concursos para ocupar puestos en el Órgano Judicial, lo que significa que cerca de un 50% de los cargos sujetos a la carrera judicial han sido ocupados mediante concursos públicos de méritos.

    En 1995 entraron en funcionamiento el Tribunal Superior de Menores y el Tribunal Superior de Familia; todos los magistrados fueron nombrados con estricto apego a las normas de la carrera judicial.

    Desde le punto de vista de la modernización en la tramitación de proceso, la cifras de resultados son interesantes. En 1989, la Corte decidió cerca de 865 casos mientras que en 1994 se resolvieron 2,467 y en 1995 mas de 2,500. En 1994, de 29,227 casos que ingresaron al sistema de justicia penal fueron resueltos 26,099. La Corte ha instalado una red informática de consulta jurisprudencial en materia constitucional. La misma contiene más de 1,700 expedientes, recopilados desde 1975, y está disponible para el uso por abogados y el público en general.

    El instituto de la Defensoría de Oficio forma parte del Órgano Judicial desde 1991. Atiende casos penales, de familia, civiles, de menores, agrarios y administrativos. Durante 1994, los 36 defensores de oficio del Instituto participaron en 4, 286 audiencias; y en 1995, en 6,541 audiencias.

    El proceso de eliminación de las fronteras, no solo en cuanto al comercio, la económica y el ejercicio soberano, nos conducirá a una integración jurisdiccional acelerada por las necesidades de la asistencia judicial internacional y de la creciente uniformidad de las legislaciones. Lo cual requerirá la formación de jueces y abogados "globales" ésto es, profesionales cuya visión y conocimientos vaya más ala de los ámbitos parroquiales. En esta dirección marchan los propósitos de la Organización de las Cortes Supremas de las Américas, en procesos de estructuración por, como indica su nombre, estará integrada por todas las Cortes Supremas de América, y que tendrán su sede en Panamá. Sus objetivos fundamentales son la promoción y fortalecimiento de la independencia judicial y del Estado de Derecho en el hemisferio. Las actividades específicas que se ha impuesto el actual Presidente de este organismo (que lo es el D.A.H., Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Panamá) es un catálogo de respuestas a los cambios de hoy:

  18. Servir como vínculo permanente entre los sistemas judiciales de las Américas y promover la cooperación judicial internacional en el hemisferio.

  19. Apoyar programas de educación judicial.

  20. Compartir información sobre asuntos judiciales.

  21. Promover la asistencia técnica regional para la administración de justicia.

  22. Estudiar la administración de los sistemas judiciales del hemisferio y desarrollar procedimientos y estructuras administrativas modelo.

  23. Promover la modernización de los tribunales de justicia a través de la automatización y de la tecnología.

  24. Promover la modernización de los tribunales de justicia a través de la automatización y de la tecnología.

  25. Promover la acceso a la justicia.

  26. Promover la adopción y el cumplimiento de normas de ética judicial; y

  27. Llevar a cabo reuniones regionales o hemisféricos sobre temas jurídicos especializados de interés para los miembros. (6).

    BIBLIOGRAFÍA:

    (1) Para una sucinta explicación del origen y naturaleza de estas nociones, véase A.H., Justicia, Democracia y Estado de Derecho, Serie Ensayos y M.J., Corte Suprema de Justicia. Panamá, 1996, páginas 1-2.

    (2) Para una extensa presentación de la labor efectuada por la Corte Suprema de Justicia, véase Memorias del Órgano Judicial, 1994-1995; El Órgano Judicial en Democracia, editado por la Corte Suprema de Justicia, Panamá, 1994; y la obra descrita en la cita anterior. La sección VIII de este documento toma prestado largamente de esas publicaciones.

    (3) Esta discusión sigue de cerca la elaboración de J.K.G. en The Good Society, The Humane Agenda, H.M.C., Boston, New York. 1996, pág. 18 y ss.

    (4) U.S. Embassy Panamá. Country Report on Human Rights Practices for 1995 (Panamá).

    (5) Para diagnósticos hecho por los propios personeros del Órgano Judicial, véase las publicaciones a que hacen referencia las publicaciones descritas en las llamadas (1) y (2), anteriores. Además A.H., Desafíos que enfrenta la judicatura en Latinoamérica. cuadernos de Educación Judicial Nº 2, Panamá, Julio 1994. E.M.M., La Corte Suprema y la libertad de prensa. Cuadernos de Educación Judicial Nº 4, Julio 1994. C.H.C.G., Faltas en la Etica Judicial en Panamá, Mayo 1995. C.H.C.G., El Habeas Corpus Preventivo, Septiembre 1995. Igualmente, ver el informe presentado por el Comite Panameño de los Derechos Humanos, año 1995.

    (6) Ver acuerdo Nº 263 adoptado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia el 28 de diciembre de 1995 (publicado en la gaceta oficial Nº 22953 del 17 de enero de 1996), por medio del cual Panamá aprobó el Convenio Constitutivo de la Organización de las Cortes Supremas de las Américas.