Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 15 de Mayo de 1997

Ponente:ADÁN ARNULFO ARJONA L
Fecha de Resolución:15 de Mayo de 1997
Emisor:Corte Suprema de Justicia (Pleno)

P. publicada en Mayo de 1997

LOS TRIBUNALES DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE ASUNTOS DEL CONSUMIDOR

Por: Magistrado Arturo Hoyos

Presidente de la Corte Suprema de Justicia

A partir de esta fecha, 16 de junio de 1997, empiezan a operar los Tribunales de Defensa de la Competencia y Asuntos del Consumidor, cuya creación fue prevista en la Ley 29 de 1º de febrero de 1996.

  1. Competencia procesal de los nuevos Tribunales de Defensa de la Competencia y Asuntos del Consumidor.

    Hace un momento he tomado juramento a los tres distinguidos colegas que integrarán tan importante y novedosa institución, el Tercer Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial. De esa forma hemos dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 143 de la Ley 29 que previó la fundación de ese Tribunal el cual conocerá de las apelaciones en contra de las sentencias o autos dictados en primera instancia en las causas previstas en el artículo 141 de dicha ley. Hay que enfatizar que muy pocas resoluciones judiciales de este Tribunal Superior pueden ser objeto del recurso de casación ante la Sala Primera de la Corte Suprema (sólo las que impongan condenas superiores a B/.500,000.00, las dictadas con motivo de una acción de clase, las que ordenen el desmembramiento de una concentración económica o decidan sobre este tema y las que impongan condenas por violación de prohibiciones de prácticas monopolísticas, según lo dispone el artículo 233 de la Ley 29). Se trata, pues, del Tribunal Superior con mayor poder de decisión final sobre los procesos de su competencia.

    También inician hoy sus tareas jurisdiccionales dos Juzgados de Circuito en el Primer Distrito Judicial, los Juzgados Octavo y Noveno del Primer Circuito Judicial de Panamá y un Juzgado Municipal que conocerá privativa y exclusivamente de las demandas interpuestas por los consumidores y cuya cuantía no exceda de B/.3,000.00.

    Los dos Juzgados de Circuito que hoy inician sus labores conocerán exclusiva y privativamente (artículo 141 de la Ley 29 de 1996) de las causas siguientes:

    1. Reclamaciones individuales o colectivas promovidas de acuerdo con la Ley 29 de 1996;

    2. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación o interpretación de la Ley 29 de 1996, en materia de monopolio, protección al consumidor y prácticas de comercio desleal;

    3. Las controversias relacionadas con la propiedad intelectual que incluye, entre otras, las relativas a derechos de autor y derechos conexos, marcas de productos o de servicios y patentes;

    4. Las controversias relativas a las relaciones de agencia, representación y distribución;

    5. Las controversias relativas a los actos de competencia desleal;

    6. La acción de reparación de los daños colectivos, para la reposición de las cosas al estado anterior al menoscabo, y el resarcimiento pecuniario del daño globalmente producido a la colectividad interesada, renglón este de la Ley 29 en que se aprecia una franca superación de la concepción tradicional individualista del proceso judicial;

    7. Conceder autorizaciones a la Comisión de Libre Competencia y Asuntos del Consumidor para la práctica de diligencias probatorias, exámenes de documentos privados a empresas, allanamientos y cualquier otra medida que ésta solicite en el curso de una investigación administrativa o para el aseguramiento de pruebas;

    8. Imponer sanciones por violaciones de las disposiciones de la presente Ley y decretar la suspensión de los actos infractores;

    9. Decretar medidas cautelares que soliciten la Comisión de Libre Competencia y Asuntos del Consumidor, o los demandantes particulares.

    De los procesos que se instauren en el resto del territorio nacional conforme a esta Ley, conocerá el juzgado de circuito correspondiente que tenga a su cargo la atención de los negocios civiles. Cuando los bienes o las relaciones sobre los que recaiga la reclamación hayan circulado en todo o en parte, en la circunscripción del Primer Circuito Judicial de Panamá, los juzgados creados por esta Ley serán competentes a privación a elección del demandante, junto con el juzgado correspondiente, para conocer de cualquiera de las causas anteriores.

  2. Nombramientos con apego a la letra y al espíritu de la Ley 29.

    Es conveniente resaltar la forma en que se han efectuado los nombramientos de los dos Jueces de Circuito y del Juez Municipal que hoy comienzan a ejecutar las normas de la Ley 29 de 1966. Todos los tres nombramientos para estos cargos se han realizado con estricto apego a las normas de la carrera judicial. Ellos han recaído en distinguidos profesionales del derecho con vasta experiencia en la administración de justicia. Los aspirantes tuvieron igual oportunidad de concursar y de interponer los recursos correspondientes contra las evaluaciones, y éstos fueron resueltos oportunamente. Todos los aspirantes nos han honrado con su participación en estos concursos públicos.

    En cuanto a los nombramientos de los tres Magistrados del Tercer Tribunal Superior, el artículo 143 de la Ley 29 de 1996 requiere, además del cumplimiento de los requisitos previstos en el Código Judicial, una experiencia mínima de tres años en derecho comercial. Como en el escogimiento de los aspirantes para ocupar estos cargos en los concursos convocados por el Departamento de Carrera Judicial no se aplicó adecuadamente esa norma especial el Pleno decidió declarar desiertos los tres concursos y efectuar nombramientos interinos de tres distinguidos juristas que cumplen con ese requisito especial de la Ley 29 mientras se convocan nuevos concursos públicos.

    Nombramos a las personas que a nuestro juicio reúnen las mayores calificaciones y experiencia para estos delicados cargos, sin que interviniera en nuestra decisión criterio alguno distinto de uno estrictamente profesional y apolítico.

  3. Un período sin precedente de expansión de las jurisdicciones especializadas y de acceso a la justicia para nuevos grupos sociales.

    A partir de 1995 hemos vivido una etapa de expansión sin precedentes de las jurisdicciones especializadas. Este gran logro histórico ha significado un cambio radical en la composición del Órgano Judicial, en la presencia e impacto de éste en la sociedad panameña y ha traído como consecuencia la apertura de una amplia gama de oportunidades para nuevos grupos sociales (trabajadores, menores de edad, familias, empresarios competidores y consumidores) de tener un mejor acceso a la justicia. Este último movimiento de acceso a la justicia constituye, como lo ha señalado el profesor M.C., "el núcleo central de la dimensión social del derecho y del Estado moderno".[1]

    En 1995 creamos el Tribunal de Menores y el Tribunal Superior de Familia, al igual que una nueva Jurisdicción de Familia integrada además por Juzgados Seccionales de Familia y Juzgados Municipales de Familia. También hemos asumido responsabilidad por los centros de resocialización y orientación de menores infractores de la ley y de menores en situación de riesgo social.

    En 1996 creamos el Segundo Tribunal Superior de Trabajo con competencia en varias provincias y el cual representó el cumplimiento de un viejo anhelo de los trabajadores y empresarios del interior del país.

    Ahora con la creación de los Tribunales de Defensa de la Competencia y de Asuntos del Consumidor cobra nuevas dimensiones esta expansión de las jurisdicciones especializadas las que sin duda alguna promueven una mayor participación de amplios grupos sociales y de la sociedad civil en las tareas de la justicia.

  4. Protección de la libre concurrencia y nueva orientación de la actuación de los órganos del Estado.

    La adopción de una Ley que consagra un sistema de defensa de la competencia como instrumento principal de ordenación de las conductas en el mercado supone un cambio de orientación significativo en la acción del Estado panameño, si bien la base constitucional de esta nueva política pública se encontraba firmemente establecida en la Constitución de 1946 y fue luego ampliada en el artículo 290 de la Constitución de 1972 norma que, junto con el artículo 293 que prohíbe los monopolios particulares, sirvió de fundamento a la Corte Suprema para expedir importantes sentencias mediante las cuales se declararon inconstitucionales el Decreto de Gabinete 344 de 1969 que regulaba los contratos de agencia, representación y distribución, y una cláusula de exclusividad en un contrato de concesión.

    El objeto de la Ley 29 es, según se señala en su artículo 1, "proteger y asegurar el proceso de libre competencia económica y la libre concurrencia, erradicando las prácticas monopolísticas y otras restricciones en el funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios, para preservar el interés superior del consumidor".

    Sin embargo, esta protección de la libre competencia se desarrolla incorporando un cambio de orientación significativo en la acción de los poderes públicos.

    El estado no define previamente y de modo estático, artificial y burocrático las conductas que han de desarrollar las empresas privadas en el mercado.

    En la técnica de la defensa de la competencia el Estado ha definido en la Ley 29 un marco de amplísimos contornos en el que las empresas deberán moverse. Dentro de este campo son posibles distintas actuaciones, cuya elección corresponde efectuar a los empresarios en el mercado. La acción del Estado procederá cuando las reglas del juego sean alteradas por alguno de los participantes, de modo que obtenga ventajas causando perjuicio a los otros. Por ello, el carácter de estas normas es de freno, limitativo de posibles descontroles pero no de un dirigismo estatal de la economía nacional ni tampoco de una judicialización del mercado.

    El poder público más que controlar interviniendo directamente en la formación de las conductas empresariales actúa supervisando y vigilando el respeto a un marco de competencia amplio. El particular, la empresa en este caso, a diferencia de lo que ocurre en el control de intervención directa, tiene un amplio abanico de posibles acciones dentro del marco de la competencia adecuada, y no ve sometida su conducta a las rígidas directrices señaladas por el poder público.

    La técnica de la defensa de la competencia supone no atribuir al Órgano Judicial la formulación de las conductas de las empresas en el mercado. Es un sistema en el que la Administración no tiene capacidad para configurar de forma previa la acción de los particulares, sino que únicamente ha de cuidar de la vigilancia de un amplio marco en el que son posibles distintas propuestas o soluciones. Como ha indicado algún autor francés, se aprecia una transformación del Estado regulador en beneficio de un Estado gendarme o policía del mercado.[2]

    La prudencia en la interpretación y aplicación judicial de las normas que regulan la libre competencia es, pues, necesaria pero también se requerirá una gran firmeza de estos nuevos tribunales para impedir ciertas prácticas monopolísticas, especialmente las combinaciones o contratos entre agentes económicos competidores para concertar, manipular o imponer los precios de bienes o servicios en perjuicio de los consumidores.

  5. La protección de los consumidores y el Órgano Judicial.

    Una legislación de protección a los consumidores como la que se ha adoptado en nuestro país puede ser beneficiosa para nuestra economía de marcado por las siguientes razones:

    1. Puede contribuir a que los consumidores reciban bienes y servicios de superior calidad a un costo menor;

    2. Al asegurar a los consumidores estándares mínimos de calidad de bienes y servicios puede aumentar la confianza en el mercado;

    3. Consumidores nacionales más exigentes pueden fortalecer la competividad internacional de los productores de bienes y servicios;

    4. Al ofrecer a los consumidores acceso a la justicia se motiva su participación en el mercado.[3]

    En la Ley 29 gran parte de la protección sustancial de los consumidores está dirigida a establecer ciertas limitaciones a los contratos de adhesión mientras que el aspecto de mayor interés en la protección procesal de los consumidores es la consagración de las acciones de clase.

    La contratación por medio de condiciones generales predeterminadas constituye un fenómeno inevitable en la economía moderna ya que una parte muy importante de los negocios se realizan a través de lo que se ha podido llamar una contratación en masa, según destaca el civilista L.D.P.. Los contratos de adhesión cumplen, por ello, una función económica de gran importancia. Sólo uniformando el contenido contractual, puede un empresario racionalizar las operaciones comerciales y sólo de este modo pueden reducirse los llamados costos de la negociación de contratos que exigirían mayor cantidad de personal en los servicios de comercialización y mayor dispendio de tiempo y de dinero. Resulta bastante claro que a través de este abaratamiento de los costos, los productos pueden llegar a sus destinatarios en mejores condiciones de precio y garantías.[4]

    Estudios recientes indican que en algunos países más del 99% de los contratos no tienen ya el carácter de encuentro entre voluntades individuales, tratándose en cambio de contratos estándar, celebrados habitualmente sobre la base de cláusulas generales de adhesión. Además se ha destacado que las negociaciones de contratos se conducen con base en ofertas y contraofertas basadas en formularios preestablecidos de contratos tipo.[5]

    La Ley 29 no debe ni puede interpretarse como una negación de esta realidad de la vida económica moderna. Lo que la misma persigue, mediante el establecimiento de una especie de lista negra de cláusulas abusivas, es restablecer el equilibrio contractual perdido entre el productor de bienes o servicios y el consumidor aislado devolviendo al consumidor la capacidad efectiva de elección que sirve, justamente, de guía y de estímulo para el productor, con el fin de asegurar mayor equidad contractual y un mejor funcionamiento del mercado.

    El jurista M.C. percibe aquí una "fascinante paradoja": "el hecho que precisamente para asegurar la libertad del mercado, se hacen necesarias las intervenciones normativas, administrativas y judiciales equilibradoras, ya sea sobre el plano de la protección de los consumidores como en el de la política en materia de competencia".[6] Sin embargo, esa paradoja es más aparente que real pues el mercado tiene grandes virtudes pero también posee limitaciones que requieren de alguna corrección o complemento a través de las políticas públicas.[7]

  6. La protección judicial de la Propiedad Intelectual.

    La atribución de la potestad exclusiva de administrar justicia en materia de propiedad intelectual que hace la Ley 29 al Órgano Judicial es la culminación de un proceso iniciado con la sentencia de la Corte Suprema de 14 de octubre de 1991 mediante la cual se declaró inconstitucional el artículo 4 de la Ley 11 de 1974 que otorgaba dicha facultad al Ministerio de Comercio e Industria, entidad administrativa esta última que administró justicia en esta materia durante la mayor parte de nuestra historia republicana.

    Hoy, pues, damos otro paso importante en la consolidación de nuestro Estado de Derecho que requiere, en virtud del principio constitucional de separación de poderes, que la función jurisdiccional se ubique en el Órgano Judicial. Completamos así otra etapa en la recuperación para el Órgano Judicial de una especie de reserva de jurisdicción, pues ya anteriormente en virtud de otra sentencia de la Corte Suprema de Justicia la Jurisdicción Especial de Trabajo pasó en 1991 del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social al Órgano Judicial; en 1992 la Defensoría de Oficio fue trasladada del Ministerio de Gobierno y Justicia al Órgano Judicial e igual fenómeno ocurrió con la Jurisdicción de Menores la cual fue transferida en 1995 de este ultimo Ministerio al órgano del Estado que me honra presidir.

    Hemos podido recuperar gradual pero sostenidamente actividades jurisdiccionales que estaban en manos del Órgano Ejecutivo por lo que el papel del Órgano Judicial en nuestra democracia es hoy más importante y más fuerte que nunca antes para beneficio del Estado de Derecho.

    La protección de la propiedad intelectual plantea tareas de gran envergadura para los nuevos tribunales que deberán ser sumamente estrictos en la protección de las marcas de fábrica y combatir con firmeza el uso indebido de marcas de productos o de servicios en nuestro país.

    Los integrantes de estos nuevos tribunales tendrán todo el apoyo que requieran para el mejor cumplimiento de sus funciones. Por mi parte los felicito por tan honrosa designación y les deseo muchos éxitos en sus delicadas tareas.

    [1] Dimensiones de la Justicia en el mundo contemporáneo. Editorial P., S.A., México, 1993, pág. 105.

    [2] J.L.A. citado por L.C.P.. Derecho Administrativo de la Defensa de la Competencia. Editorial M.P., Madrid, 1995, pág. 53.

    [3] Cfr. D.B.J. y R.G.V., introducción a la obra South American Consumer Protection Laws, Editotial Kluwer, Holanda, 1996, pág. 3.

    [4] "Las condiciones generales de la contratación y cláusulas abusivas", en la obra colectiva Las Condiciones Generales de la Contratación y Cláusulas Abusivas, Editorial Civitas, Madrid, 1996., pág. 29.

    [5] El profesor de H.A.V.M. en "The Battle of the Forms: A Comparative View", American Journal of Comparative Law, Vol. 38, Nª 2, primavera de 1990, pág. 265 y siguientes.

    [6] Obra citada, pág. 118.

    [7] Cfr. R.K., Everything for sale: The Virtues and Limits of Markets, Ed. K., Nueva York, 1997. págs. 225 y siguientes.