Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Panama), 15 de Mayo de 2001
| Ponente | ADÁN ARNULFO ARJONA L |
| Fecha de Resolución | 15 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Corte Suprema de Justicia (Panama) |
P. publicada en Mayo de 2001
EL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN EN LA LEGISLACIÓN PANAMEÑA*
Lcda. M.A.V.
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Origen
El contencioso de interpretación es de origen francés, y la principal razón que justificó y aún justifica su implantación es la misma que fundamentó la creación de la jurisdicción contencioso administrativa: La concepción francesa de la teoría de la separación de poderes, que dio por resultado el principio de separación de las autoridades administrativas y las judiciales.
Si en virtud de este principio netamente francés, las autoridades judiciales no pueden anular los actos administrativos, porque ello significaría inmiscuirse en los asuntos de otro Poder, tampoco podrán pronunciarse sobre el sentido y alcance de estos actos. Se trata de la producción de un Poder diferente e independiente, el cual es el único autorizado para determinar qué es lo que ha querido decir, o cuál es la finalidad que persiguió al emitir el acto.
A pesar de lo antes expuesto, este significado estricto del principio de separación de las autoridades administrativas de las judiciales, ha ido evolucionando al punto de que en Francia el conocimiento de los asuntos administrativos está repartido entre ambas jurisdicciones. Así mismo, en la actualidad, la prohibición absoluta a las autoridades judiciales de interpretar los actos administrativos, cualesquiera que sean, ha tenido que ceder frente a otras reglas y principios no menos importantes, tales como la regla "el juez de la acción es juez de la excepción" y los principios de economía procesal y concentración, que han originado un cambio en las concepciones que fundamentan el contencioso de interpretación.
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Concepto
Para el autor P.A. "El contencioso de interpretación comprende las demandas que tienen por objeto la interpretación prejudicial de decisiones o de contratos administrativos, o aun la apreciación prejudicial de su validez." (1)
Este autor confunde al contencioso de interpretación con el de apreciación de validez que son dos figuras diferentes, pero aparte de esto, en su definición da al concepto de contencioso de interpretación una nota que lo precisa: La interpretación del acto administrativo sólo puede ser solicitada si tiene carácter prejudicial, es decir, si su decisión es necesaria para resolver un caso determinado.
C. habla de "recurso de interpretación" y lo define como el "Recurso tendiente a que se determine el sentido del acto administrativo con ocasión de un litigio planteado y actual." (2).
Aparte del error de referirse al contencioso de interpretación como un "recurso", pues el recurso conlleva retomar el curso de un proceso con fines impugnativos, vemos que el contencioso de interpretación tiene como fin que se determine el sentido de un acto administrativo con ocasión de un litigio, ya iniciado y aún vigente.
De las anteriores definiciones podemos obtener algunas de las características del contencioso de interpretación y un primer esbozo sobre su concepto.
Esta figura jurídica presenta las siguientes notas características:
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Es el medio o instrumento de acceso a la jurisdicción que tiene asignada la facultad de interpretar los actos administrativos, es decir, la jurisdicción contencioso administrativa.
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Su objeto es una cuestión prejudicial.
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Dicha cuestión prejudicial únicamente puede versar sobre la interpretación de actos administrativos.
El principio de separación de poderes, o más específicamente el de separación de las autoridades administrativas de las judiciales, así como los principios de especialización y legalidad, justifican la existencia del contencioso de interpretación.
Si bien el principio de separación de las autoridades administrativas de las judiciales ha perdido fuerza, aún existe en varios países una jurisdicción administrativa separada de las otras, sin tener mucha importancia que su ubicación esté o no en el Organo Judicial. Esto se debe a la consideración de que los problemas y controversias que surjan por la actuación de la Administración, deben ser resueltos por jueces cuya mentalidad, preparación y experiencia sean cónsonas con la naturaleza misma de estos problemas administrativos. Es esto a lo que se refiere el principio de especialidad, es decir, el especial criterio legal que debe ser empleado para evaluar los negocios contencioso administrativos.
De esta forma, en la actualidad hay que ver la existencia del contencioso de interpretación no tanto como una prohibición a las autoridades judiciales de interpretar los actos administrativos, sino en la conveniencia de que los interprete una autoridad especializada en asuntos administrativos.
Respecto al principio de legalidad, el contencioso de interpretación puede contribuir al control de la legalidad en la actuación administrativa, ya que un acto administrativo puede cumplir todos los requisitos de existencia y validez que establece la Ley y, sin embargo, llegado el momento de su aplicación, desvirtuarse su contenido y real significado con una interpretación errónea.
El contencioso de interpretación se presenta entonces con una naturaleza preventiva, asegurar la preservación del principio de legalidad mediante la adecuada inteligencia de las disposiciones contenidas en un acto administrativo.
En este mismo sentido la ha catalogado H.M., quien en una exposición catalogó al contencioso de interpretación como de gran trascendencia preventiva (3), y J.C., al hablar de la participación del juez contencioso administrativo en la interpretación solicitada por un funcionario administrativo, expresa lo siguiente: "La intervención del juez se justifica en la medida en que ésta puede evitar un problema más complejo que aquel de la interpretación." (4)
Dicho problema complejo al que se refiere C., consideramos, consiste en que se tergiverse el acto, se le aplique incorrecta o indebidamente y, en consecuencia, se viole la Ley y los derechos legítimos de los administrados.
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Objeto del Contencioso de Interpretación: La Cuestión Prejudicial.
Una cuestión es prejudicial cuando se hace necesario resolver previamente sobre ella, pues la misma es imprescindible para emitir una opinión, dictamen o juicio final.
Para el procesalista D.E., existe la prejudicialidad jurídica extraprocesal y procesal.
La prejudicialidad jurídica extraprocesal "...existe siempre que se presenten supuestos jurídicos, esto es, cuestiones jurídicas que requieren un examen previo para llegar a una conclusión final, en el estudio de cualquier cuestión jurídica; ...." (5)
Esta clase de prejudicialidad a la que se refiere D., es aquella cuestión cuyo previo pronunciamiento se requiere para decidir sobre un asunto legal dependiente de aquélla. Es extra-procesal porque se da fuera de un proceso, en cualquier materia jurídica sobre la que haya que decidir o resolver.
La prejudicialidad jurídica procesal es la que "...se limita al campo del proceso, cuando estos supuestos deben ser examinados y resueltos judicialmente para adoptar determinada conclusión en la sentencia." (6)
La prejudicialidad jurídica procesal es restringida, se limita al caso de que dicho pronunciamiento previo requerido se presente en un proceso judicial (o jurisdiccional), y justamente para poder resolverlo.
En atención a esta clasificación de D.E. podemos afirmar que en nuestro país, el contencioso de interpretación puede tener por objeto ambas clases de cuestiones prejudiciales, como podremos constatar más adelante.
Una cuestión prejudicial procesal implica que el asunto que debe resolverse o decidirse previamente es competencia de un juez distinto al que conoce del negocio principal. Desde este punto de vista podemos utilizar la siguiente clasificación dada por los autores G.O. y Herce Quemada:
- Cuestiones prejudiciales obligatorias, cuando la solución a su existencia es que se defiera su conocimiento al juez normalmente competente.
- Cuestiones prejudiciales facultativas o discrecionales, cuando no resulta obligatorio remitir su conocimiento, sino que se deja al criterio del juez la conveniencia de remitirlas. (7)
Las cuestiones prejudiciales obligatorias, por serlo, tienen como...
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