Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 15 de Mayo de 2001

Ponente:ADÁN ARNULFO ARJONA L
Fecha de Resolución:15 de Mayo de 2001
Emisor:Corte Suprema de Justicia (Pleno)

P. publicada en Mayo de 2001

EL CONTENCIOSO DE INTERPRETACIÓN EN LA LEGISLACIÓN PANAMEÑA*

Lcda. M.A.V.

  1. Origen

    El contencioso de interpretación es de origen francés, y la principal razón que justificó y aún justifica su implantación es la misma que fundamentó la creación de la jurisdicción contencioso administrativa: La concepción francesa de la teoría de la separación de poderes, que dio por resultado el principio de separación de las autoridades administrativas y las judiciales.

    Si en virtud de este principio netamente francés, las autoridades judiciales no pueden anular los actos administrativos, porque ello significaría inmiscuirse en los asuntos de otro Poder, tampoco podrán pronunciarse sobre el sentido y alcance de estos actos. Se trata de la producción de un Poder diferente e independiente, el cual es el único autorizado para determinar qué es lo que ha querido decir, o cuál es la finalidad que persiguió al emitir el acto.

    A pesar de lo antes expuesto, este significado estricto del principio de separación de las autoridades administrativas de las judiciales, ha ido evolucionando al punto de que en Francia el conocimiento de los asuntos administrativos está repartido entre ambas jurisdicciones. Así mismo, en la actualidad, la prohibición absoluta a las autoridades judiciales de interpretar los actos administrativos, cualesquiera que sean, ha tenido que ceder frente a otras reglas y principios no menos importantes, tales como la regla "el juez de la acción es juez de la excepción" y los principios de economía procesal y concentración, que han originado un cambio en las concepciones que fundamentan el contencioso de interpretación.

  2. Concepto

    Para el autor P.A. "El contencioso de interpretación comprende las demandas que tienen por objeto la interpretación prejudicial de decisiones o de contratos administrativos, o aun la apreciación prejudicial de su validez." (1)

    Este autor confunde al contencioso de interpretación con el de apreciación de validez que son dos figuras diferentes, pero aparte de esto, en su definición da al concepto de contencioso de interpretación una nota que lo precisa: La interpretación del acto administrativo sólo puede ser solicitada si tiene carácter prejudicial, es decir, si su decisión es necesaria para resolver un caso determinado.

    C. habla de "recurso de interpretación" y lo define como el "Recurso tendiente a que se determine el sentido del acto administrativo con ocasión de un litigio planteado y actual." (2).

    Aparte del error de referirse al contencioso de interpretación como un "recurso", pues el recurso conlleva retomar el curso de un proceso con fines impugnativos, vemos que el contencioso de interpretación tiene como fin que se determine el sentido de un acto administrativo con ocasión de un litigio, ya iniciado y aún vigente.

    De las anteriores definiciones podemos obtener algunas de las características del contencioso de interpretación y un primer esbozo sobre su concepto.

    Esta figura jurídica presenta las siguientes notas características:

    1. Es el medio o instrumento de acceso a la jurisdicción que tiene asignada la facultad de interpretar los actos administrativos, es decir, la jurisdicción contencioso administrativa.

    2. Su objeto es una cuestión prejudicial.

    3. Dicha cuestión prejudicial únicamente puede versar sobre la interpretación de actos administrativos.

    El principio de separación de poderes, o más específicamente el de separación de las autoridades administrativas de las judiciales, así como los principios de especialización y legalidad, justifican la existencia del contencioso de interpretación.

    Si bien el principio de separación de las autoridades administrativas de las judiciales ha perdido fuerza, aún existe en varios países una jurisdicción administrativa separada de las otras, sin tener mucha importancia que su ubicación esté o no en el Organo Judicial. Esto se debe a la consideración de que los problemas y controversias que surjan por la actuación de la Administración, deben ser resueltos por jueces cuya mentalidad, preparación y experiencia sean cónsonas con la naturaleza misma de estos problemas administrativos. Es esto a lo que se refiere el principio de especialidad, es decir, el especial criterio legal que debe ser empleado para evaluar los negocios contencioso administrativos.

    De esta forma, en la actualidad hay que ver la existencia del contencioso de interpretación no tanto como una prohibición a las autoridades judiciales de interpretar los actos administrativos, sino en la conveniencia de que los interprete una autoridad especializada en asuntos administrativos.

    Respecto al principio de legalidad, el contencioso de interpretación puede contribuir al control de la legalidad en la actuación administrativa, ya que un acto administrativo puede cumplir todos los requisitos de existencia y validez que establece la Ley y, sin embargo, llegado el momento de su aplicación, desvirtuarse su contenido y real significado con una interpretación errónea.

    El contencioso de interpretación se presenta entonces con una naturaleza preventiva, asegurar la preservación del principio de legalidad mediante la adecuada inteligencia de las disposiciones contenidas en un acto administrativo.

    En este mismo sentido la ha catalogado H.M., quien en una exposición catalogó al contencioso de interpretación como de gran trascendencia preventiva (3), y J.C., al hablar de la participación del juez contencioso administrativo en la interpretación solicitada por un funcionario administrativo, expresa lo siguiente: "La intervención del juez se justifica en la medida en que ésta puede evitar un problema más complejo que aquel de la interpretación." (4)

    Dicho problema complejo al que se refiere C., consideramos, consiste en que se tergiverse el acto, se le aplique incorrecta o indebidamente y, en consecuencia, se viole la Ley y los derechos legítimos de los administrados.

  3. Objeto del Contencioso de Interpretación: La Cuestión Prejudicial.

    Una cuestión es prejudicial cuando se hace necesario resolver previamente sobre ella, pues la misma es imprescindible para emitir una opinión, dictamen o juicio final.

    Para el procesalista D.E., existe la prejudicialidad jurídica extraprocesal y procesal.

    La prejudicialidad jurídica extraprocesal "...existe siempre que se presenten supuestos jurídicos, esto es, cuestiones jurídicas que requieren un examen previo para llegar a una conclusión final, en el estudio de cualquier cuestión jurídica; ...." (5)

    Esta clase de prejudicialidad a la que se refiere D., es aquella cuestión cuyo previo pronunciamiento se requiere para decidir sobre un asunto legal dependiente de aquélla. Es extra-procesal porque se da fuera de un proceso, en cualquier materia jurídica sobre la que haya que decidir o resolver.

    La prejudicialidad jurídica procesal es la que "...se limita al campo del proceso, cuando estos supuestos deben ser examinados y resueltos judicialmente para adoptar determinada conclusión en la sentencia." (6)

    La prejudicialidad jurídica procesal es restringida, se limita al caso de que dicho pronunciamiento previo requerido se presente en un proceso judicial (o jurisdiccional), y justamente para poder resolverlo.

    En atención a esta clasificación de D.E. podemos afirmar que en nuestro país, el contencioso de interpretación puede tener por objeto ambas clases de cuestiones prejudiciales, como podremos constatar más adelante.

    Una cuestión prejudicial procesal implica que el asunto que debe resolverse o decidirse previamente es competencia de un juez distinto al que conoce del negocio principal. Desde este punto de vista podemos utilizar la siguiente clasificación dada por los autores G.O. y Herce Quemada:

    - Cuestiones prejudiciales obligatorias, cuando la solución a su existencia es que se defiera su conocimiento al juez normalmente competente.

    - Cuestiones prejudiciales facultativas o discrecionales, cuando no resulta obligatorio remitir su conocimiento, sino que se deja al criterio del juez la conveniencia de remitirlas. (7)

    Las cuestiones prejudiciales obligatorias, por serlo, tienen como consecuencia la suspensión del proceso hasta que el órgano o juez competente resuelva sobre ellas.

    En aparte posterior entraremos a analizar si en nuestro Derecho, la necesidad de determinar el correcto sentido y alcance de un acto administrativo dentro de un proceso jurisdiccional, constituye una cuestión prejudicial obligatoria o si es discrecional.

  4. Diferencias con el contencioso de apreciación de validez.

    Desde que el contencioso de interpretación y el de apreciación de validez surgieron en nuestra Legislación, ha habido la tendencia por parte de la doctrina y de la jurisprudencia nacional en asimilarla, lo que se comprende en parte debido a que el ordinal 10 del artículo 13 de la Ley 33 de 1946, por la cual se modificó y adicionó la Ley orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa, las confundió considerando al contencioso de apreciación de validez como un tipo de contencioso de interpretación

    El contencioso de apreciación de validez es "...aquella vía por medio de la cual un tribunal que conoce de una controversia solicita a la jurisdicción contencioso-administrativa que determine si el acto administrativo que debe aplicar para resolverla es legal o ilegal. Cabe señalar que, una vez hecha esta petición, se suspende el proceso hasta cuando se obtenga el pronunciamiento para luego reanudar el juicio." (8)

    Ambas figuras tienen en común que tratan sobre las cuestiones prejudiciales y su existencia implica la vigencia del principio de separación de las autoridades administrativas de las judiciales, no obstante se diferencian en el aspecto más importante: el fin que con ellas se persigue, el cual es evidente en su denominación.

    En efecto, con el contencioso de interpretación se busca determinar el verdadero sentido y alcance de un acto administrativo, mientras que con el contencioso de apreciación de validez se busca determinar la legalidad o no de un acto administrativo, lo que implica confrontar dicho acto con un texto legal, para saber si de alguna forma aquél ha violentado éste.

    Otra nota distintiva entre los contenciosos de interpretación y de apreciación de validez es que mientras el primero puede tener por objeto tanto cuestiones prejudiciales procesales como extraprocesales (sobre la interpretación de actos administrativos), el segundo sólo puede tener por objeto las cuestiones prejudiciales procesales (sobre la legalidad del acto), es decir, únicamente puede tratar sobre los actos administrativos que deberán servir de base a una decisión jurisdiccional.

    Esta diferencia es consecuencia de su regulación en el Código Judicial, el cual los contempla en numerales separados del artículo 98, lo que debió poner fin a la confusión entre ambas figuras, y, sin embargo, esto no ha ocurrido.

    En efecto, continúan presentándose solicitudes de interpretación por parte de funcionarios administrativos que pretenden un pronunciamiento sobre la validez jurídica del acto administrativo, lo que en la mayoría de los casos ha dado por resultado que la Sala Tercera de la Corte no las admita, o que revoque aquéllas resoluciones de admisión, en virtud de un recurso de apelación interpuesto por el Procurador de la Administración.

    Así tenemos, por ejemplo, que en la resolución del 26 de junio de 1998 la Sala Tercera no admitió la "demanda" contenciosa de interpretación prejudicial interpuesta por el Alcalde Encargado del Distrito de Panamá, a través de apoderado judicial, debido a que la misma se sustentó en supuestas violaciones de disposiciones legales y, además, porque la Sala consideró que el contenido del acto no era oscuro o dudoso. (9)

    También ha ocurrido que la Sala Tercera se ha pronunciado sobre la validez legal de un acto administrativo, con motivo de un contencioso de interpretación solicitado como una cuestión prejudicial extraprocesal. (10)

  5. Regulación.

    En nuestro Derecho la regulación del contencioso de interpretación está repartida entre lo dispuesto en el Código Judicial y la Ley 135 de 30 de abril de 1943, orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa, luego de ser reformada por la Ley 33 de 11 de septiembre de 1946.

    Esto es así porque el Código Judicial sólo la contempló con motivo de la competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, sin regular su tramitación, por lo que en cuanto a este aspecto debemos recurrir a la parca regulación que está en la Ley 135 de 1943, en todo lo que no contradiga la forma en que está concebida la figura en el numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial, ya que dicho trámite corresponde al contencioso de interpretación como estaba previsto en los numerales 9 y 10 del artículo 20A de este misma Ley 135, los cuales tienen ciertas diferencias con la regulación actual.

    El artículo 99 del Código Judicial establece que: "Las Leyes 135 de 1943, 33 de 1946, y 39 de 1954, se aplicarán por la Sala Tercera en cuanto no contradigan lo dispuesto en este Código."

    El numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial, señala que la Sala Tercera conocerá en materia administrativa de lo siguiente:

    De la interpretación prejudicial acerca del alcance y sentido de los actos administrativos cuando la autoridad judicial encargada de decidir un proceso o la administrativa encargada de su ejecución, lo solicite de oficio antes de resolver el fondo del negocio o de ejecutar el acto, según corresponda;..."

    De esta disposición podemos colegir los siguientes presupuestos o requisitos del contencioso de interpretación:

    1. Debe ser solicitado por una autoridad judicial encargada de decidir un proceso o por una administrativa que deba cumplir el acto.

      Como puede verse, el contencioso de interpretación está fuera del alcance del particular, reservándose su uso para ciertos funcionarios estatales.

      El hecho de que la disposición antes transcrita haga alusión a un "funcionario judicial", hace suponer que sólo pueden hacer uso del contencioso de interpretación las autoridades del Órgano Judicial. Sin embargo, como quiera que la norma se refiere a que dicho funcionario decida un proceso, es decir, administre justicia, consideramos que no debe tomarse literalmente la norma en comento, y permitirse que otros funcionarios que ejercen funciones jurisdiccionales utilicen el contencioso de interpretación.

      Respecto a las autoridades administrativas que pueden hacer uso del contencioso de interpretación, en vista de que el numeral 11 se refiere a aquéllas que deban ejecutar un acto administrativo, se está excluyendo la posibilidad de que los funcionarios administrativos que deben conocer de un recurso administrativo en vía gubernativa utilicen dicha figura.

      Hasta donde tenemos conocimiento, el contencioso de interpretación jamás ha sido utilizado por un funcionario encargado de administrar justicia, sino únicamente por funcionarios administrativos.

    2. La solicitud de interpretación sólo puede referirse a actos administrativos.

      En nuestro país el concepto de acto administrativo se extiende a aquellos actos jurídicos dictados en ejercicio de la función administrativa, provenientes tanto del Organo Ejecutivo, como del Legislativo y del Judicial, por lo que todos estos actos pueden ser objeto del contencioso de interpretación.

      Así mismo, por la forma como está redactado el numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial, debe entenderse que puede tratarse de actos administrativos generales e individuales.

    3. La solicitud debe ser hecha para que se determine el alcance y sentido de un acto administrativo.

      Cuando un funcionario utiliza el contencioso de interpretación, sólo puede esperar que el juez administrativo se pronuncie sobre el sentido y alcance del acto administrativo, y que de dicho pronunciamiento se pueda obtener la verdadera finalidad que el acto persigue. No puede, por consiguiente, exigir un pronunciamiento sobre la validez jurídica del acto administrativo, pues como ya mencionamos, para ello existe una figura claramente diferenciada en el numeral 12 del artículo 98 del Código Judicial, que es el contencioso de apreciación de validez.

      Igualmente, frente a un contencioso de interpretación, la Sala Contencioso Administrativa no debe hacer otros pronunciamientos que no sean los interpretativos.

      ch) El contencioso de interpretación sólo puede ser solicitado antes de resolverse el fondo del negocio o de ejecutar el acto administrativo.

      Esto es consecuencia del carácter prejudicial de la interpretación requerida.

      Debemos aclarar que la norma en análisis emplea el término "prejudicial" en forma relativa, para referirse simplemente a la necesidad de que se emita un dictamen, opinión o juicio (en este caso, sobre el alcance y sentido de un acto administrativo), por parte de una autoridad, antes de que otra diferente emita un dictamen, opinión o juicio definitivo. Sin embargo, nadie puede compeler u obligar a la autoridad a plantear dicha necesidad.

      El autor J.F. explica que nuestro Derecho Procesal Civil faculta al Juez para conocer y decidir todas las cuestiones que se planteen en un proceso que es de su conocimiento, aun cuanto la materia sea susceptible de ser conocida por otra jurisdicción. Concepción que también está recogida en nuestra Ley procesal marítima y en la laboral (ver arts. 466 del Código Judicial, 526 del Código de Trabajo, y 32 de la Ley 8 de 1982) (11)

      Ahora bien, tratándose de la interpretación de los actos administrativos, el autor aludido pareciera considerar que en el caso de que se requiera interpretar un acto administrativo individual, es una obligación su envío a la jurisdicción contencioso administrativa.

      Afirmamos lo anterior ya que dicho autor, refiriéndose al numeral 11 del artículo 98 del Código Judicial expresa lo siguiente:

      "Respecto a este último punto, procede señalar que la anterior disposición no significa que el Juez Civil no puede interpretar los reglamentos administrativos -conforme anota H.A., en las Cuestiones Prejudiciales- sino que no pueda interpretar los actos administrativos que constituyan decisiones individuales o cuando se cuestione la validez de un reglamento administrativo, cuya resolución corresponda a los tribunales administrativos." (12)

      En relación con los procesos penales, la doctrina explica que suele considerarse con mayor peso la regla "el juez de la acción es juez de la excepción" por ser la materia penal de orden público en la cual se le dan mayores potestades al juez. (13) Sin embargo, en lo que a nuestro Derecho Procesal Penal se refiere, lo dispuesto en el artículo 1985 del Código Judicial parece ir en contra de esta consideración. Dicho artículo establece lo siguiente:

      "Cuando alguno de los elementos del delito dependa de la decisión de un proceso extrapenal, no se dictará sentencia hasta que sea decidido aquél. No obstante si transcurriere un año desde la suspensión y no se hubieren decidido definitivamente las cuestiones que la motivaron, se dictará el fallo correspondiente."

      Lo establecido en la norma antes transcrita nos hace concluir que en materia procesal penal rige estrictamente la delimitación de competencias y de jurisdicción, y que en ésta podría darse una excepción a nuestra afirmación de que en caso de plantearse una duda sobre el sentido y alcance de un acto administrativo, su uso no es obligatorio para el juez de la causa.

    4. Debe tratarse de actos administrativos de sentido oscuro o ambiguo.

      A pesar de que la norma analizada no menciona que el acto debe ser de sentido oscuro o ambiguo, como sí lo hicieron las Leyes anteriores que contemplaron el contencioso de interpretación, este es un requisito imprescindible sin el cual la figura perdería todo valor y credibilidad, dando lugar a prolongaciones abusivas e innecesarias en el cumplimiento de fines tan primordiales del Estado como son administrar justicia y satisfacer las necesidades de la colectividad.

  6. Tramitación

    El trámite del contencioso de interpretación está contemplado en el artículo 57A de la Ley 135 de 1943, el cual, como mencionamos anteriormente, debe ser adecuado a la regulación del Código Judicial.

    De acuerdo a lo que dispone el artículo antes mencionado, y guiándonos por la revisión de algunos expedientes sobre el contencioso de interpretación, podemos decir que la tramitación de esta figura se surte de la siguiente forma:

    1. La solicitud de interpretación debe ser hecha por escrito.

      Al escrito suele dársele la forma de una demanda.

    2. Dicho escrito debe contener una exposición de los motivos que ha tenido la autoridad para pedir la interpretación.

      Esto significa que el funcionario debe señalar cuáles son sus dudas sobre las disposiciones del acto, y para qué es necesaria la interpretación. Esta exigencia se justifica si se toma en cuenta que el contencioso de interpretación sólo puede referirse a actos de sentido oscuro o ambiguo, razón por la cual la autoridad debe mostrar que el acto realmente se le presenta confuso y, además, se justifica por su carácter prejudicial; por este motivo la autoridad debe señalar para qué necesita la solicitada interpretación.

    3. Debe acompañarse al escrito motivado, copia auténtica del acto administrativo.

      ch) Del escrito de solicitud debe corrérsele traslado al Procurador de la Administración.

      La participación de este funcionario está prevista en el numeral 1 del artículo 348 del Código Judicial (14), el cual establece lo siguiente: "Son atribuciones especiales del Procurador de la Administración:

  7. Intervenir en interés de la Ley, en los procesos contencioso-administrativos de interpretación y de apreciación de validez que se surtan ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia; ..."

    Por su parte, el último párrafo del artículo 57A de la Ley 135 de 1943 expresa:

    "En los negocios contencioso-administrativos a que se refiere este artículo se dará traslado al F., por el término de cinco días, para que emita concepto sobre el caso..."

    Las funciones del F. a que hace alusión el párrafo citado, le corresponden al Procurador de la Administración. Este funcionario dispone de un término de cinco días para emitir concepto sobre la interpretación que el acto le merece.

    Dicho concepto lo emite el Procurador a través de una Vista, la cual puede contener en lugar de un pronunciamiento sobre el significado del acto administrativo, apreciaciones en torno a la procedencia o no de la solicitud, los pasos más adecuados a seguir, y, en fin, dicha Vista puede ser fuente de valiosas aportaciones, pero cuyo acogimiento es facultativo de la Sala Tercera.

    En algunos de los procesos originados por un contencioso de interpretación el Procurador de la Administración ha recurrido en apelación contra las resoluciones que admiten la solicitud de interpretación, debido a que considera que la solicitud no es procedente, por no reunir alguno de los requisitos de la figura en estudio.

    También debemos indicar que en la práctica suele corrérsele traslado de la "demanda" de interpretación a la entidad a la que debe aplicársele el acto o al funcionario o entidad que dictó dicho auto, según sea el caso, lo que, asumimos, se hace en base a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 135 de 1943. En nuestra opinión este artículo no es aplicable al contencioso de interpretación, en primer lugar porque el fin de esta figura no es impugnativo, y en segundo lugar porque la Ley 135 tiene prevista una tramitación especial para el contencioso de interpretación en el artículo 57A.

    1. Vencido el término de traslado al Procurador de la Administración, la Sala debe proceder a dictar la resolución interpretativa.

    Hemos procurado desechar las partes del artículo 57A que consideramos no se adecuan a la regulación del contencioso de interpretación en el Código Judicial. Sin embargo, nos surge una duda frente a la última oración de su inciso final, que, refiriéndose al término de cinco días con que cuenta el Procurador, señala: "Vencido dicho término, si no hubiere pruebas que practicar, se entrará a decidir el negocio."

    Es evidente que la autoridad que solicita la interpretación no tiene necesidad de aducir pruebas, ya que no está tratando de sustentar una determinada interpretación por la cual se inclina. Ahora bien, respecto a la Sala Tercera, consideramos que nada impide que tome las medidas para proveerse de las pruebas que considere necesarias, a fin de lograr la interpretación más fiel del acto administrativo, por lo que la disposición transcrita puede ser aplicable en este sentido.

  8. Efectos de la Solicitud de Interpretación

    En cuanto a este punto existe un vacío en la Ley, ya que no se señalan cuáles son los pasos que debe tomar la Sala Tercera respecto a la ejecución o no del acto administrativo.

    Si se trata de un funcionario que administra justicia, ya hemos mencionado que las cuestiones prejudiciales obligatorias tienen como consecuencia la suspensión del proceso hasta que dicha cuestión se resuelva. Así, en el caso de que el juez considere que el acto debe ser interpretado por la jurisdicción contencioso administrativa, y realice la solicitud del caso, a partir de lo cual se constituye en una cuestión obligatoria para él, es obvio que el acto administrativo no va a producir efectos si el proceso se ha suspendido.

    En el caso de la ejecución de un acto administrativo por parte de un funcionario administrativo, consideramos que lo más conveniente es que la Sala decida en cada caso si procede o no la suspensión del acto, para lo cual no vemos inconveniente en que fundamente su decisión de suspender o no el acto administrativo, en el artículo 73 de la Ley 135 de 1943.

    Al respecto debemos señalar que en diversos casos de contencioso de interpretación planteados por funcionarios administrativos, la Sala Tercera ha expresado que no es viable la suspensión de los efectos de un acto administrativo sometido a interpretación. (15)

    Sin embargo, más recientemente, en resolución del 27 de agosto de 1999 y con motivo de una solicitud de suspensión de los efectos del acto dentro de un proceso contencioso de interpretación, la Sala Tercera señaló que "En este tipo de acciones la suspensión provisional es innecesaria, pues, resulta obvio que cuando el funcionario judicial o administrativo interpone dicha demanda, suspende de pleno derecho la ejecución del acto hasta tanto la Sala Tercera se pronuncie sobre su sentido y alcance." (16)

  9. Valor y Alcance de la Resolución Interpretativa.

    Aunque las disposiciones legales sobre la materia no determinan expresamente cuál es el valor de la resolución que interpreta el acto administrativo, como quiera que el inciso final del artículo 203 de la Constitución señala que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia en ejercicio de las funciones de guardiana de la integridad de la Constitución y de la jurisdicción contencioso administrativa, son finales, definitivas, obligatorias y deben publicarse en la Gaceta Oficial, y en vista de que la interpretación que realiza la Sala Tercera frente a un contencioso de interpretación, es uno de los medios de ejercer la jurisdicción contencioso administrativa, las resoluciones interpretativas resultan obligatorias.

    De no ser así el contencioso de interpretación no podrá constituir un medio de control de la legalidad (preventivo), pues, una vez que un funcionario ha optado por hacer uso de dicho instrumento, está reconociendo que podrían surgir dificultades al aplicar el acto, y lo que se busca es evitar que su aplicación incorrecta desvirtúe su finalidad, violándose el orden legal.

    En cuanto al alcance de los efectos hacia las personas de la resolución que interpreta el acto administrativo, al igual que con el valor de dicha resolución, la ley nada dice.

    En opinión del Profesor F.S., dado que el inciso del artículo 203 citado precedentemente expresa que las decisiones de la Corte deben publicarse en la Gaceta Oficial, debe entenderse que las mismas tienen efectos generales. El Profesor Sanjur expresa: "Por otro lado, destaca en la norma constitucional anterior la circunstancia de que tales decisiones tienen efectos generales y, por tanto, son oponibles a terceros, lo que queda en evidencia por el mandato contenido en la misma norma para que se publiquen en la Gaceta Oficial." (17)

    B. en una sentencia proferida por el extinto Tribunal de lo Contencioso Administrativo el 4 de junio de 1956, el autor J.C. indica que la jurisprudencia panameña ha establecido que, tratándose de una solicitud de interpretación hecha por el funcionario administrativo, la interpretación de un acto administrativo tiene efectos erga omnes y además esa interpretación viene a adicionar el texto de este acto. (18)

    En el caso de solicitud hecha en virtud de un negocio planteado y actual, este autor distingue los efectos según se trate de actos administrativos individuales o los reglamentarios. En el primer caso expresa: "Si la interpretación concierne a un acto administrativo individual, es lógico que la solución va a tener efectos únicamente respecto del caso que se ventila, entre esas partes y el tribunal que conoce del litigio principal." (19), y sobre los segundos indica que la interpretación tendrá efectos erga omnes. (20)

  10. Conclusiones y Recomendaciones.

    1. Aunque el principio de separación de las autoridades administrativas de las judiciales ya no tiene la fuerza de antes, y no se puede hablar de una especialización propiamente tal para los Magistrados de nuestra jurisdicción contencioso administrativa, ya que los requisitos para ocupar dicho cargo son los mismos que para el resto de los Magistrados de la Corte; para nosotros tiene más valor y peso no poner en peligro la legalidad administrativa con una aplicación errónea del acto administrativo, que el evitar alargar un poco más un proceso, o el suspender la ejecución de un acto administrativo.

      Definitivamente que estos casos de oscuridad y duda verdaderamente importantes serán pocos, pero no por ello se hace innecesario el contencioso de interpretación.

    2. El hecho de que el contencioso de interpretación esté fuera del alcance del particular es una falla, pues es sobre quien recae directamente, en la mayoría de los casos, los efectos del acto administrativo y, por consiguiente, a quien podría afectar una incorrecta aplicación del mismo, consecuencia de una equivocada interpretación.

    3. En atención a lo anterior, consideramos que debe hacerse una reforma en la regulación de la jurisdicción contencioso administrativa, a fin de poner a disposición de los particulares el uso del contencioso de interpretación, estableciendo modalidades en este sentido, las cuales deberán tomar en consideración la base constitucional de la figura, que le da al pronunciamiento sobre la interpretación, la condición de prejudicial.

      También la regulación respectiva deberá establecer medidas para prevenir el uso abusivo y doloso del contencioso de interpretación por los particulares, con el objeto de postergar los efectos de un acto administrativo, o la continuación de un proceso.

      ch) Igualmente consideramos que debe contemplarse expresamente en la Ley sobre la jurisdicción contencioso administrativa que el juez administrativo tiene la facultad-deber de ordenar o denegar la suspensión de los efectos del acto administrativo objeto de la solicitud, de acuerdo a las circunstancias de cada caso.

    4. También debe incluirse en la regulación del contencioso de interpretación una reforma en el sentido de establecer un período dentro del cual la Sala deberá fijar el sentido y alcance del acto administrativo, luego de regresar el expediente de la Procuraduría de la Administración, o de practicarse las pruebas en caso de requerirse.

      Notas y Citas Bibliográficas

      (*) El presente artículo consiste en un resumen de los temas más importantes desarrollados en el Trabajo de Graduación elaborado por la autora para optar al Título de Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas. Universidad de Panamá. 1991.

      (1) ALTAMIRA, P.. Principios de lo Contencioso-Administrativo. Editorial Bibliográfica Argentina. Buenos Aires, Argentina. 1962. p. 202.

      (2) CAPITANT, H.. V.J.. R.I.. Ediciones De Palma. Buenos Aires, Argentina. 1972. p. 466.

      (3) MORALES, H.. "El Proceso Contencioso-Administrativo y su Comparación con el Proceso Civil". Derecho Procesal Administrativo. 1980. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Ediciones R.. Bogotá, Colombia. p. 81.

      (4) CARRASCO, J.. Es Importante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en Panamá. Impresora de la Nación/INAC. Panamá. 1978. p. 119.

      (5) D.E., H.. Tratado de Derecho Procesal Civil. Tomo IV. Editorial Temis. Bogotá, Colombia. 1964. p. 615.

      (6) Ibídem. p. 616.

      (7) G.O., E. y HERCE QUEMADA, V.. Derecho Procesal Penal. Novena Edición. Artes Gráficas y Ediciones, S.A.. Madrid, España. 1981. pp. 104 y 105.

      (8) PANAY, B.. El Contencioso-Administrativo de Apreciación de Validez o de Apreciación de la Legalidad. Trabajo de Graduación para optar al Título de Licenciada en Derecho y Ciencias Políticas. Universidad Santa María La Antigua. Panamá. 1988. p. 135.

      (9) De manera similar: Resolución del 28 de enero de 1997, dictada por la Sala Tercera con motivo de la demanda contencioso administrativa de interpretación sobre el Acuerdo Municipal No.159 de 26 de septiembre de 1995, presentada en nombre de la Alcaldesa del Distrito de Panamá; y resolución del 28 de febrero de 1997, dictada por la Sala Tercera con motivo de la demanda contencioso administrativa de interpretación sobre la Resolución No. P. Adm-010-96 de 29 de julio de 1996, dictada por la Gobernación de la Provincia de Panamá, presentada en nombre de la Alcaldesa del Distrito de Panamá. (Corte Suprema de Justicia).

      (10) Resolución del 13 de septiembre de 1996, dictada por la Sala Tercera de la Corte con motivo de la acción contencioso de interpretación del acto mediante el cual el Presidente de la Asamblea Legislativa nombró una Comisión Ad-hoc, presentada por el Presidente de la Sala Segunda de la Corte. (Corte Suprema de Justicia).

      (11) FÁBREGA, J.. "Prejudicialidad Extraprocesal", en Estudios Procesales. Tomo II. E.J.P.. Panamá. 1988. pp. 1,200 y 1,201.

      (12) Ibídem. p. 1,202.

      (13) Vg. VEDEL, G.. Derecho Administrativo. Traducción de la Sexta Edición Francesa. B.J.A.. España. 1980. p. 114; D.C., S.. La Prejudicialidad en Materia Penal. Editorial Temis. Bogotá, Colombia. 1970. p. 49; D.E., H.. Ob. Cit.. p. 692.

      (14) El art. 206 de la Ley 38 de 31 de julio de 2,000, deroga el artículo 348 del Código Judicial. Sin embargo, no está claro cuándo rige dicha derogación, ya que la vigencia de esta Ley se dividió en dos momentos (ver arts. 209, en relación con los artículos 206 y 5). Ahora bien, el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 38, que sustituirá al artículo 348 del Código Judicial, establece igualmente que la intervención del Procurador de la Administración en los procesos contencioso administrativos de interpretación es en interés de la Ley.

      (15) Ver Autos del 16 de agosto de 1988, del 23 de marzo de 1988, y del 15 de diciembre de 1986. (Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia).

      (16) Dictada dentro de la demanda contencioso administrativa de interpretación sobre el alcance y sentido de la Nota No.AL/DNALP/No.152 de 27 de julio de 1999, presentada en representación del Defensor del Pueblo. (Corte Suprema de Justicia).

      (17) SANJUR, O.. "Los Contenciosos de Interpretación y de Apreciación de Validez y su Relación con el Proceso Civil" en Estudios Procesales, de J.F.. Tomo III. E.J.P.. Panamá. 1990. p. 331.

      (18) C., J.. Ob. Cit. p. 120.

      (19) Ibídem. p.119.

      (20) I..