Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 15 de Octubre de 1997

Ponente:ADÁN ARNULFO ARJONA L
Fecha de Resolución:15 de Octubre de 1997
Emisor:Corte Suprema de Justicia (Pleno)

P. publicada en Octubre de 1997

ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA EN FRANCIA

POR: FRANCK MODERNE

Catedrático de derecho Público de la Universidad de Paris.

INTRODUCCIÓN:

Francia como cuna del derecho administrativo y del llamado "régimen administrativo"; necesidad teórica y práctica de una justicia administrativa separada de la justicia judicial (Ley de 16-24 de agosto de 1790).

Vinculación de la justicia administrativa con la prevalencia originaria de la ley, como expresión de la voluntad general (Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano: art. 7: "Los que soliciten, expidan, ejecutan o hacen ejecutar ordenes arbitrarías deben ser castigados").

G. y fortuna singular de la justicia administrativa en la Europa decimonónica.

Tres paradojas para caracterizar la trayectoria de la justicia administrativa francesa:

- el juez administrativo frente al poder político: fragilidad y permanencia.

- el juez administrativo frente a la administración: separación y proximidad.

- el juez administrativo frente al poder judicial: vigilancia y complementariedad.

  1. EL JUEZ ADMINISTRATIVO FRENTE AL PODER POLÍTICO: FRAGILIDAD Y PERMANENCIA.

    Fragilidad inicial. Nacimiento del Consejo de Estado como Asamblea política, instrumento del poder napoleónico.

    Fortalecimiento y permanencia del juez administrativo como juez auténtico de la administratición y de sus actos.

    A. De la Administración-juez al juez administrativo

    Creación del sistema francés de derecho administrativo a lo largo del siglo XIX. Razones inmediatas de esta evolución.

    1. "Resolver las dificultades que se susciten en materia administrativa". Función consultiva y no jurisdiccional del Consejo de Estado a nivel gubernamental - y de los Consejos de prefectura a nivel departamental.

      Interés particular de tal formula en un sistema de administración centralizada.

      Papel decisivo de la Sección de lo Contencioso - Administrativo del Consejo de Estado: ejercicio de hecho de una función judicial durante más de 70 años.

    2. 1872: Ano de la justicia delegada: el Consejo de Estado se convierte en juez auténtico. Paralelamente, acentúa su control sobre la acción administrativa.

      Desarrollo espectacular del famoso recurso por exceso de poder en el marco de un control de la legalidad objetiva de los actos administrativos.

      Extensión continua del control jurisdiccional del juez administrativo a partir de los vicios de ilegalidad potencial de los actos administrativos a todos los niveles, incluso reglamentario (con la excepción tradicional de los actos de gobierno - en número reducido - y de las medidas internas de poco alcance.

      Creación de una jurisprudencia imaginativa; el Consejo de Estado ha sido y sigue siendo "maestro de su jurisprudencia".

      Al lado del control de la legalidad objetiva de los actos administrativos ( a través de la competencia de las autoridades, de las reglas de forma, del objeto, de los motivos de hecho o de derecho, de los fines perseguidos) otras formas de control han experimentado un desarrollo rápido desde el fin del siglo pasado (el llamado contencioso de plena jurisdicción):

      - el contenciosos de la responsabilidad de las personas públicas (Estado, corporaciones locales, entes autónomos) - incluso, por lo que se refiere al Estado, en sus funciones legislativas y judiciales,

      - el contencioso tributario,

      - el contencioso de los contratos administrativos,

      - el contencioso electoral, etc.

      B. De la consagración legislativa a la consagración constitucional

      Hasta una fecha reciente, el Consejo de Estado como juez administrativo no se beneficiaba de un reconocimiento constitucional. El único juez mencionado en las cartas fundamentales era el juez judicial, en el marco del Poder Judicial.

      El juez administrativo hubiera podido ser suprimido por una mera ley.

      La creación por la constitución francesa de 1958 de un Consejo constitucional encargado de verificar la conformidad de las leyes aprobadas con la constitución, antes de su publicación en el Diario oficial, ha permitido asentar la existencia y la competencia básica del juez administrativo sobre fundamentos constitucionales.

      El ámbito de su competencia esta delineado en una sentencia del 23 de enero de 1987: "anulación o reformación de las decisiones dictadas en el ejercicio de las prerrogativas de poder público por las autoridades que ejercen el poder ejecutivo, sus agentes, las corporaciones locales y los entes autónomos que dirigen o controlan". Se delimita así una reserva constitucional de competencia. Se trata de un mínimo que el legislador o el propio juez están habilitados a ampliar en ciertas circunstancias.

  2. EL JUEZ ADMINISTRATIVO FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN: SEPARACIÓN Y PROXIMIDAD

    ¿Cómo se articulan las relaciones entre las administraciones públicas y el juez administrativo? ¿Cómo han evolucionado tales relaciones a lo largo de la historia?

    A. El juez administrativo cerca de la administración pública

    Papel histórico del consejo de Estado. Como órgano consultivo, forma parte de la alta Administración; su personal es reclutado en el seno de la Escuela Nacional de la Administración.

    Interviene en la preparación de los proyectos de leyes y de decretos; esta consultado por el Gobierno o los Ministros sobre asuntos jurídicos; hace informes generales a pedido del Gobierno o de su propia iniciativa.

    Se debe tomar en cuenta por otra parte la participación personal de miembros del Consejo de Estado en los Gabinetes Ministeriales, en diversas latas instituciones o en grandes empresas públicas.

    Eso no significa que haya cualquier confusión entre las funciones administrativas del Consejo de Estado y sus funciones jurisdiccionales. La Sección del contencioso-administrativo dispone de una plena independencia y no vacila en anular eventualmente decretos ilegales a pesar de un dictamen favorable de una sección consultiva.

    B. La administración pública y la ejecución de las sentencias del juez administrativo

    Durante decenios, hasta una fecha reciente, el juez administrativo francés se había negado a utilizar su poder de injunción para ordenar a la administración conductas exigidas por la plena y exacta ejecución de sus sentencias.

    El viejo dogma de la separación de la administración activa y del juez le parecía prohibir ir más alla que la mera anulación de los actos atacados.

    Esta afirmación repetida casi ritualmente sin demostración de ningún tipo correspondía a una autolimitación del juez y debilitaba el alcance de su control sobre los actos administrativos.

    La cuestión no se planteaba de la misma forma en materia de contencioso plena jurisdicción.

    Es una ley de 8 de febrero de 1995, que dio paso a la reforma al reconocer al juez administrativo el poder de ordenar conductas determinadas para ejecutar correctamente una sentencia de condenación.

    A este poder se une el poder de "astreinte" (condena a pagar una cantidad determinada de dinero en tanto que no se ejecuta la sentencia), inicialmente otorgado al consejo de Estado y recientemente extendido a otros jueces administrativos (a nivel de los tribunales administrativos y de los tribunales de apelación).

    De todos modos uno de los problemas más preocupantes de la justicia administrativa francesa contemporánea es la que plantea el nuevo contencioso de masas (urbanismo, extranjeros, derecho ambiental, función pública del Estado y de los entes locales). La reforma de 1987, por la cual el Consejo de Estado se convirtió por lo esencial en un juez de casación (5 tribunales de apelación fueron creados para aliviar su tarea de juez de apelación) no ha producido todos los efectos esperados.

  3. EL JUEZ ADMINISTRATIVO FRENTE AL PODER JUDICIAL: VIGILANCIA Y COMPLEMENTARIA

    El llamado Poder Judicial no es únicamente el del juez judicial, a nivel interno. Puede ser también el de jueces exteriores, concretamente el juez comunitario o el juez de los derechos del hombre en el marco del Convenio Europeo de los Derechos del Hombre.

    A. El juez administrativo y el juez judicial

    1. Tema de delimitación de las competencias respectivas del juez administrativo y del juez judicial.

      Tema clásico: intervención del Tribunal de los conflictos; dificultades residuales solucionadas por lo esencial a través de una jurisprudencia matizada.

      Nuevos temas de conflicto: principalmente, tema de la intervención de la administración pública en la economía; creación del Consejo de la Competencia en 1987, con funciones sancionadoras y poder de injunción. Dificultad de someter la administración a las reglas del derecho privado de la competencia en el marco del liberalismo ambiente.

      Otro tema de conflictividad potencial: el de los extranjeros; utilización por el juez judicial de la protección cautelar (juge des referés) de la teoría de la vía de hecho.

      Tema de las relaciones entre los jueces: remisión de cuestiones en función de la competencia respectiva de ambos jueces; dificultades residuales.

      B. El juez administrativo y los jueces europeos

      Dos jurisdicciones compiten más o menos abiertamente con el juez administrativo francés.

    2. El juez comunitario: según el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, prevalece el derecho comunitario, originario o derivado, sobre los derechos internos de cualquier rango.

      Como no hay administraciones comunitarias encargadas de llevar a cabo la ejecución del derecho comunitario, corresponde a las administraciones nacionales la ejecución de las decisiones dictadas a nivel europeo o de las sentencias del juez comunitario.

      Permanecen dificultades en la armonización y la articulación de los sistemas jurídicos, por lo que se refiere a las administraciones públicas, a los contratos administrativos, etc.

    3. El juez europeo de los Derechos del Hombre: la intervención del Tribunal Europeo de los Derechos del Hombre esta perturbando de una cierta manera la jurisprudencia administrativa francesa: temas del juicio equitable (principio de la igualdad de armas), tema de los extranjeros (reagruk,20pamiento familiar), de las sanciones administrativas, etc.

      Conclusión: el juez administrativo francés ha atravesado todos los períodos difíciles de la historia del país; la adaptación constante de este juez resulta una de sus características sobresalientes.