Sentencia Ponencias de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 15 de Noviembre de 1997

Ponente:ADÁN ARNULFO ARJONA L
Fecha de Resolución:15 de Noviembre de 1997
Emisor:Corte Suprema de Justicia (Pleno)

P. publicada en Noviembre de 1997

EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL URUGUAY

Por: Dr. José Baldi Martínez

Presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Capítulo I

Evolución Histórica:

Respecto de la evolución institucional de nuestro contencioso administrativo de anulación, ha dicho S.L.. "El Régimen contencioso-administrativo vigente en nuestro país, es el resultado de una lenta evolución del derecho positivo y de la interpretación jurisprudencial y doctrinaria. No ha sido creado de una sola vez, sino por múltiples textos constitucionales y legales que introdujeron modificaciones y derogaciones sucesivas, hasta culminar en 1952 con la creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo", (Tratado de Derecho Administrativo" t, II, pág. 518).

Constitución de 1830: En nuestra primera Constitución de 1830, los constituyentes crearon un régimen de gobierno unitario y centralizado basado en la separación de poderes. Y en función de ese principio, no se admitía la existencia de una jurisdicción administrativa de anulación ni la posibilidad de su establecimiento legal, por cuya virtud, los tribunales del Poder Judicial tenían competencia para conocer en las acciones que los particulares dedujesen contar la administración pública, y también las que estas iniciaren contra aquellas. Durante éste período, se entendió que no era procedente la creación de tribunales especiales para las cuestiones contencioso administrativas.

Sin embargo, posteriormente a través de una legislación favorable para una mayor especialización de los Jueces en el Poder Judicial para entender las reclamaciones contencioso-administrativas, se creó el Juzgado Nacional de Hacienda, con competencia para conocer en primera instancia en todos los litigios que se relacionaban directamente con la hacienda pública.

Esta creciente y rápida especialización de los Jueces en el derecho administrativo, contribuyó para que jurisprudencialmente se reivindicara la competencia judicial para pronunciarse con amplitud sobre todos los actos administrativos.

No obstante, muchos de los actos administrativos continuaban siendo juzgados por jueces civiles que aplicaban el derecho civil o comercial. Pero, luego de frustrados intentos de sancionar un Código de procedimiento administrativo y recursos contenciosos, se creó el Código de los Tribunales que entró en vigencia el 1º de febrero de 1934. Con él, se amplió la jurisdicción de hacienda, lo que dio como resultado que la casi totalidad de los litigios con las administraciones públicas fuesen a la jurisdicción de hacienda.

La aplicación del artículo 100 de dicho Código, que regulaba la materia, trajo como consecuencia, que la interpretación jurisprudencia entendiera que todos los litigios, en que el Estado era parte, sea como actor o como demandado, estuvieran comprendidos en la competencia de los Juzgados de Hacienda, aunque la cuestión controvertida fuese de derecho privado.

La conclusión sobre esta etapa de la evolución, a decir de GIORGI: "El Código de Organización de los Tribunales instituyó un sistema judicialista para las causas contencioso administrativas, pero organizando una jurisdicción especial dentro del Poder Judicial" (El Contencioso Administrativo de Anulación, pág. 40).

Constitución de 1917: No significó cambio alguno en el criterio predominate de la época, que se acaba de explicitar. Bajo estos regímenes constitucionales no existió un contenciosos anulatorio. Se destaca, sí, que en este período, la declaración judicial de la ilegalidad del acto, no lo eliminaba del orden jurídico, y no lo afectaba en su vigencia.

Constitución de 1934: Esta previó por primera vez, la existencia de una jurisdicción anulatoria para entender en las demandas contra resoluciones ilegales de la Administración, independientemente del Poder Judicial y de la Administración, (arts. 271 y 273). Mientras tanto, el Poder Judicial seguiría conociendo en los juicios de reparación patrimonial por responsabilidad administrativa. Y se le dio a la Suprema Corte de Justicia la competencia para declarar la inconstitucionalidad de las leyes.

La Constitución de 1942 no introdujo modificaciones sustanciales en el régimen contencioso administrativo, salvo la del artículo 282 que posteriormente se verá.

Sin embargo el legislador no cumplió el mandato constitucional, y en su defecto, sancionó leyes que autorizaban a los particulares a entablar la acción de ilegalidad, ante la justicia ordinaria, a fin de obtener la "revocación de la resolución impugnada", o la "reparación civil pertinente", o "a ambos fines, a opción del interesado". Acción de ilegalidad que debía instaurarse ante los Jueces Letrados de Hacienda y de lo Contencioso Administrativo.

La solución de emergencia a la que se arriba, desata la polémica, en torno a su legalidad, por cuanto, evidentemente, vulneraba los textos constitucionales que atribuían competencia privativa al Tribunal de lo Contencioso Administrativo en materia de anulación de resoluciones ilegales de la Administración, puesto que la ley, no estaba autorizada para alterar dichas normas de competencia.

Más, como dice G., con criterio extremo, se sostuvo que, aún en ausencia de las referidas leyes atributivas de competencia al Poder Judicial, éste igualmente podía anular actos administrativos ilegales, en virtud de lo dispuesto por el artículo 282 de la Carta de 1942 que establecía: "Los preceptos de la presente Constitución que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen facultades e imponer deberes a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse por falta de reglamentación respectiva, sino que ésta será suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes análogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas" (El Contencioso Administrativo de Anulación, págs. 41 a 44).

Dicho autor, cita al Dr. Armand UGON, Ministro de la Suprema Corte de Justicia, sostenedor de la tesis referida, que en lo fundamental, sobre el punto, dijo: "La ausencia de esa ley reglamentaria no puede paralizar indefinidamente los poderes y facultades otorgadas al tribunal de lo Contencioso Administrativo; debe entrar a regir el régimen previsto por el art. 282, que por ser una disposición constitucional, ni viola el art. 272, ni tampoco deroga el principio de separación de poderes."

Constitución de 1952: En razón de las interpretaciones encontradas de la jurisprudencia y de la doctrina sobre el alcance de las leyes supletorias destinadas a subsanar la omisión padecida, la Constitución de 1952 dispuso directamente su creación, sin condicionarla a la sanción de su ley orgánica.

Conforme a las nuevas directivas incorporadas la régimen contencioso administrativo, queda definido, que el Tribunal tiene competencia exclusiva para la anulación de los actos administrativos, en los que, sólo se puede cuestionar la juridicidad de la actuación administrativa. No tiene competencia para juzgar sobre el mérito, justicia o conveniencia de la actuación administrativa.

Y el otro aspecto más importante a resaltar, es que la acción de nulidad se estructura como requisito previo de la acción de reparación patrimonial ulterior, que sigue siendo de competencia del Poder Judicial. Sin perjuicio de ello, se estableció que la ley, podrá ampliar la competencia del Tribunal, atribuyéndole conocimiento de reparación. (Art. 309 de la Constitución). Hasta el momento, el legislador no ha hecho uso de la referida facultad, y por Ley Nº 16.226 en sus artículos 309 y 313 la competencia corresponde a los Juzgados Letrados de lo Contencioso Administrativo en Montevideo, que están dentro del ámbito de jurisdicción de la justicia ordinaria.

La Constitución de 1967, no introduce modificación sustancial alguna sobre el régimen en general. Pero, sí lo hace, la reforma constitucional aprobada en el plebiscito del 8 de diciembre de 1996 (Diario Oficial Nº 24.701, de 9 de enero de 1997), que en uno de los aspectos relevantes le dio una nueva redacción al artículo 312 de la Constitución, dando lugar a un cambio radical sobre la cuestión prejudicial, puesto que a partir de la vigencia de la última Constitución, se elimina la acción anulatoria ante el Contencioso Administrativo, como condición previa para la reclamación reparatoria en la justicia ordinaria. Ahora, la modificación fundamental, radica en la opción que se le confiere al actor, entre pedir la anulación del acto, como tradicionalmente se imponía, o la reparación del daño por éste causado, ocurriendo directamente ante el Poder Judicial.

Estas son a grandes rasgos, las modificaciones y características principales que ha tenido, a través de la evolución en nuestro derecho, el contencioso Administrativo de anulación.

Capitulo II

Características del sistema Uruguayo

Un simple análisis de los sistemas contencioso-administrativo de los distintos países, nos lleva a concluir que difieren mucho y por ello presentan una gran complejidad.

De todos modos, en líneas generales cabrías distinguir tres orientaciones principales en los países latinoamericanos:

  1. Países en los cuales la competencia contencioso-administrativa está exclusiva o predominantemente atribuida a los Tribunales del Poder Judicial. (Es el caso de numerosos países latinoamericanos, tales como Perú, Bolivia y Venezuela).

B) Países en que dicha competencia está fundamentalmente atribuida a una jurisdicción especial (situación originaria de Francia, que influyó en numerosos países latinoamericanos, como Colombia y Panamá).

C) Países en que esa competencia se distribuye con cierto equilibrio entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción especial (Sistema vigente en Bélgica e Italia. Y también es el régimen de nuestro país a partir de la reforma constitucional de 1952).

En la actualidad, nuestro país se ubica, entre aquellos en los que, la competencia contencioso administrativa de anulación le compete, en forma exclusiva, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo; y en la acción reparatoria de los daños causados por los actos administrativos, corresponde conocer a los Juzgados Letrados de lo Contencioso Administrativo, en la Capital del país, Montevideo, tribunales que pertenecen al Poder Judicial.

El artículo 312 de la Constitución, dejo librado a la ley, determinar ante que jurisdicción se debería promover la acción reparatoria.

En el régimen anterior a la modificación introducida por la reforma constitucional del año 1997, si bien se establecía que se podía promover el contencioso de reparación ante la justicia ordinaria para la determinación del daño causado, también se dejaba a la ley, la facultad de ampliar la competencia del Tribunal, atribuyéndole conocimiento del contencioso de reparación.

Sin embargo, actualmente, como se dijo supra, la ley Nº 16.226 en sus artículos 309 y 313 la atribuyó a tribunales pertenecientes al Poder Judicial. Todo sin perjuicio de la posibilidad que el legislador, cuando lo crea necesario o conveniente, pueda atribuir también competencia en materia reparatoria al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Capitulo III

El tribunal de lo Contencioso Administrativo

En la Sección XVII de la Constitución, bajo el título "De lo Contencioso-Administrativo", se encuentra la jurisdicción administrativa anulatoria, integrándola con dos órganos de creación inmediata, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la Procuraduría del Estado. Su Ley orgánica fue formulada por el Decreto-Ley Nº 15.524 del 9/1/84 y modificada luego por las leyes Números 15.869 y del 22/6/1987 y 15.881.

  1. Integración.

    Esta compuesto por cinco miembros, designados por la Asamblea General por dos tercios de votos del total de sus componentes (arts. 85, numeral 18; 236 y 308 de la constitución), y durarán diez años en sus cargos, sin perjuicio de cesar en el mismo, si antes del término establecido cumplen setenta años de edad (arts. 237 y 250 de la Constitución).

  2. Competencia.

    Desde el punto de vista territorial tiene competencia nacional y sede en Montevideo, capital de país (art. 309 de la Constitución, y art. 2 de la Ley Nº 15.524).

    Materialmente, conoce en la acción de nulidad de actos administrativos definitivos emanados de cualquiera autoridad pública (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Entes Autónomos, Servicios Descentralizado, Gobiernos Departamentales y el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 309 de la Constitución y Leyes Orgánicas).

    Tiene competencia también en las contiendas de competencia inter o intraorgánica basadas en la legislación (art. 313 de la Constitución).

    Una de las características a resaltar, es que, funcionalmente, es un organismo de contralor del Estado, autónomo e independiente del Poder Judicial, que conoce en instancia única y privativa en su materia propia.

    Sin embargo, presupuestalmente carece de ingresos propios para su funcionamiento, en cuanto la constitución dispone que el Tribunal proyectará su presupuesto y lo elevará al Poder Ejecutivo, para su inclusión en el presupuesto general de gastos.

    Como lo ha destacado S.L., "Las disposiciones analizadas ponen de manifiesto que el constituyente procuró equiparar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo a la Suprema Corte de Justicia. Pero no lo calificó como Poder del Estado, --denominación que tiene sobre todo trascendencia política-- quizá por apego al principio tradicional de la tripartición de poderes. El Tribunal constituye, pues, un órgano del Estado, con una posición institucional parecida a la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas". (Tratado de Derecho Administrativo, t., II, pág. 551).

  3. Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo.

    Fue creada por el artículo 314 de la Constitución y el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, es nombrado por el Poder Ejecutivo, disponiendo a su vez el artículo 315 de la Carta, que será oído, en último término, en todos los asuntos de la jurisdicción del Tribunal.

    Es independiente en sus funciones, pudiendo, en consecuencia, dictaminar según su convicción, estableciendo las conclusiones que crea arregladas a derecho.

    Se ha querido destacar con ello, que el Procurador no es un defensor del Estado, sino un asesor especializado del Tribunal, que expresa su opinión con entera libertad, dando razón al reclamante o al ente público demandado, según su leal saber o entender.

  4. Proceso Contencioso Administrativo de Anulación.

    De acuerdo al artículo 309 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de los actos administrativos definitivos, cumplidos por la administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder.

    Y, la acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.

    Conforme a lo expresado, se infiere que los actos administrativos inválidos se impugnan ante el Tribunal mediante la acción de nulidad, estructurada como un juicio entre partes; la actora, es toda persona lesionada, y la demandad, es siempre, una entidad estatal.

    El objeto de la acción anulatoria, es el acto administrativo definitivo de la Administración.

    La posición mayoritaria de la doctrina nacional y la corriente jurisprudencial tradicional del Tribunal, ha sostenido el concepto de acto administrativo definitivo, como aquel que se obtiene luego de agotada la vía administrativa o cuando se deja vencer el plazo para deducirlos, con lo cual el acto principal se vuelve irrecurible.

    Por su parte, el artículo 319 de la Constitución, establece que la acción de nulidad no podrá ejercitarse si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante los recursos correspondientes.

    Una vez sustanciado el proceso jurisdiccional, culmina con una sentencia, cuyo contenido está determinado por el artículo 310 de la constitución, el cual expresa, que el Tribunal se limitará a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin reformarlo.

    Corresponde a su vez mencionar como una característica a resaltar, la limitación del alcance revisivo del Tribunal en el proceso anulatorio, puesto que solamente se debe aplicar a conocer respecto de la juricidad o legalidad del acto, en tanto que la justicia, conveniencia, oportunidad o mérito del mismo, es un extremo librado a la discrecionalidad de la Administración.

  5. La acción reparatoria y la prejudicialidad.

    Si la sentencia del Tribunal declara la nulidad del acto administrativo, o reserva a la acción de reparación, al actor podrá, promover la acción reparatoria ante la justicia ordinaria a los efectos de la determinación del daño causado.

    El artículo 312 de la Constitución regula dos aspectos relacionados con materias distintas, a saber, la ación de nubilidad y la acción reparatoria, que tienen ambas, objeto y procedimientos distintos.

    Pero, por el principio de la separación de poderes y la consiguiente repartición de competencia entre las jurisdicciones administrativas y jurisdiccional dio origen a las llamadas cuestiones prejudiciales.

    Conforme al artículo 312, en las constituciones de los años 1952 y 1967, la acción de nulidad era previa y condicionaba la acción ulterior de reparación patrimonial, pues el mismo establecía que después de anulado el acto "se podrá promover el contencioso de reparación ante la jurisdicción ordinaria."

    Sin embargo, la redacción actual del artículo 312 a partir de la reforma constitucional vigente del año 1997, aparejó un cambio radical sobre la cuestión perjudicial, en cuanto dejó librado al actor, poder "optar entre la anulación del acto o la reparación del daño por este causado."

    El inciso 3º del referido artículo, determina el alcance en razón de la opción adoptada, expresando: "En el primer caso y si obtuviere una sentencia anulatoria, podrá luego demandar la reparación ante la sede correspondiente. No podrá, en cambio, pedir la anulación si hubiere optado primero por la acción reparatoria, cualquiera fuere el contenido de la sentencia respectiva. Si la sentencia del tribunal fuere confirmatoria, pero se declara suficientemente justificada la causal de nulidad invocada, también podrá demandarse la reparación".

    Referido al punto, ha dicho la Dra. SAETTONE: "Si el particular obtiene una sentencia anulatoria que extingue el acto, en ese caso luego podrá ejercitar la acción reparatoria donde deberá probar el daño".

    "En el segundo caso obtiene sentencia confirmatoria pero se declara suficientemente justificada la causal de nulidad se puede ir a la acción reparatoria".

    "En el tercer caso, si opta por iniciar directamente la reparatoria patrimonial, elimina la posibilidad de accionar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo cualquiera sea el contenido de la sentencia".

    "En el primer caso el fallo anulatorio tiene efectos jurídicos retroactivos haciendo desaparecer las consecuencias del acto anterior al pronunciamiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo".

    "En el segundo y tercer caso el acto produce todos los efectos aunque en el caso de haber optado por la acción reparatoria de principio, el acto sea ilegal" (REVISTA URUGUAYA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y POLÍTICO, Reforma Constitucional de 1997. Pág 176).

    En definitiva, al eliminarse la prejudicialidad, quien ha sido afectado por un acto de la Administración, tiene la libertad de decidir, entre la acción anulatoria según el régimen anterior, antes de la reparatoria, o de ir directamente a la reparatoria ante la justicia ordinaria.

  6. Consecuencias de la eliminación de la prejudicialidad.

    La nueva redacción del artículo 312 de la Constitución, originó una serie de interrogantes relacionados con la aplicación concreta de la opción, a saber: a) una de ellas, derivada de la remisión formal expresa al artículo 309 de la Constitución, de la cual resulta, que la acción reparatoria de los daños causados, se refiere a los actos administrativos definitivos de la Administración.

    En consecuencia, la cuestión se centra, en determinar si es necesario también, agotar la vía administrativa para ir a la acción reparatoria o si en caso contrario sería sólo preceptiva en el caso de elegir la vía anulatoria.

    Las opiniones son encontradas y no existe coincidencia sobre el criterio a tener en cuenta.

    1. El legislador dejó librado a la ley, determinar ante que jurisdicción se debería promover la acción reparatoria.

    En la actualidad, y mientras el legislador no decida otra cosa, la ley Nº 16.226 en sus articulos 309 y 313 la atribuyó a los Juzgados Letrados de lo Contencioso Administrativo en la Capital, Montevideo, dentro del ámbito del Poder Judicial.

    C) No ha sido acertada la utilización del verbo "interponer" cuando lo que hubiera correspondido, era emplear otro, acorde a la acción que se promueve. "Interponer", se refiere a los recursos, por lo que, lo más correcto hubiera sido referirse a la acción.

  7. Suspensión del acto administrativo.

    El acto administrativo se beneficia de una presunción de legalidad y, en base a ello, se ha sostenido que los recursos y acciones de nulidad no suspenden su eficacia.

    Sobre el tema, ha expresado el Sr. Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Dr. M.M.L., que "La suspensión de la ejecución del acto administrativo constituye una garantía y una medida preventiva y así lo ha señalado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en su jurisprudencia constante".

    La suspensión del acto reconoce como antecedente legislativa el artículo 347 de la ley Nº 13.318 y el artículo 30 del D.L. Nº 15.524 modificado luego por el artículo 2 de la Ley Nº 15.869

    Se ha legislado para ser utilizado conjuntamente con la demanda o aún en forma posterior, sin perjuicio que la doctrina haya admitido su solicitud aún antes de entablar la demanda de nulidad.

    No se requiere contracautela, ni se adopta en forma reservada, sino con previo conocimiento y aún opinión del demandado.

    "Se entiende que fue regulado pro el legislador como una potestad del tribunal de lo Contencioso Administrativo ejercitable sólo y cuando la ejecución del acto impugnado fuera susceptible de irrogar a la parte actora daños graves cuyos alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado" ("Congreso Internacional de Justicia Administrativa" LX Aniversario del Tribunal Fiscal de la Federación, México, t. I, pág. 207).

  8. Contencioso Administrativo por deferencia o contienda de competencia inter o intraorgánicas.

    Están previstas en el artículo 313 de la Constitución, estableciendo la referida normativa que el Tribunal entenderá, además, en las contiendas de competencia fundadas en la legislación y en las deferencias que se susciten entre distintos órganos del Estado.

  9. Por último, cabe mencionar que por Decreto-Ley 15.524 de 9 de enero de 1984, se aprueba la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

    Posteriormente por Ley Nº 15.532 y Ley 15.869 se modifican disposiciones del Decreto-Ley 15.524.