Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 3 de Septiembre de 1993

PonenteEDGARDO MOLINO MOLA
Fecha de Resolución 3 de Septiembre de 1993
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

La licenciada G.C.D.Q. actuando en nombre y representación de A.B., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, para que se declare nulo por ilegal, el Decreto Ejecutivo No.1177 de 31 de diciembre de 1990 dictado por conducto del Ministro de Obras Públicas.

Estima el recurrente que el acto administrativo impugnado es violatorio de los artículos 84 en sus literales ch, d y e; 73 y 77, todos del Reglamento de Personal del Ministerio de Obras Públicas; del artículo 72 del Decreto de Gabinete No.30 de 1974, y de los artículos 1º y 2º de la Ley 25 de 14 de diciembre de 1990.

De la demanda instaurada se corrió traslado al funcionario responsable del acto acusado para que rindiese un informe explicativo de su actuación, encontrándose el mismo en el expediente en estudio . (cfr. fojas 28-29 del expediente).

De igual forma se dio traslado al señor P. de la Administración, quien procedió a oponerse a las pretensiones del actor.

Una vez surtidos todos los trámites correspondientes, instituidos para esta clase de procesos, tal como se desprende del informe secretarial visible a fojas 71 del expediente, procede la Sala Tercera a desatar la controversia instaurada.

El Tribunal procede al análisis de los cargos de ilegalidad aducidos en relación a la supuesta transgresión de los artículos 73, 77 y 84 del Reglamento de Personal del Ministerio de Obras Públicas.

Las normas reglamentarias en mención son del tenor siguiente:

Artículo 84. Despido o Destitución del Cargo.

Se decretará destitución de un empleado cuando medien las siguientes causales:

...

ch) Por la infracción reiterada de las disposiciones señaladas en el presente Reglamento:

d) Por conducta desordenada e incorrecta que ocasione perjuicio al funcionamiento o prestigio del Ministerio.

e) Por deslealtad al anteponer sus intereses políticos, personales o de otra naturaleza, a los intereses del Ministerio.

Artículo 73.- Amonestación Oral en Privado.

El empleado que manifieste una conducta inadecuada en el desempeño de sus obligaciones será amonestado en privado en forma oral por el Jefe inmediato. Esta amonestación, no constará en el expediente oficial del empleado. Sin embargo, se deberá mantener un informe de esta acción en los archivos de la unidad administrativa donde labora.

"Artículo 77.-

Al empleado se le dará oportunidad de dar una explicación de su conducta de manera informal, antes de que tome la decisión de dirigirle la carta de amonestación.

Según el recurrente, las normas precitadas han sido conculcadas, toda vez que no le siguió ningún procedimiento de amonestación ni concurrió la comprobación de las causales de destitución contempladas en el Reglamento de Personal de la entidad estatal.

Así, el actor ha expresado:

Estas disposiciones han sido violadas en el concepto de indebida aplicación al caso del señor A.B., quien no ha recibido un proceso administrativo en el que se haya demandado que ha incurrido en esas conductas, que dan lugar a despido.

...

Esta disposición ha sido violada por omisión, directamente ya que el Ejecutivo ha desconocido totalmente la obligación en que se encuentra de amonestarlo oralmente, al demandante y en lugar de ello procedió a su despido inmediato.

...

Esta disposición se ha violado directamente por omisión, toda vez que al señor A.B. no se le ha dado oportunidad de dar explicación de su conducta y sin darle derecho a defenderse fue despedido, en ausencia de un proceso administrativo disciplinario.

La Sala entra de inmediato a conocer de los cargos de ilegalidad aducidos, y sobre el particular desea señalar que el acto administrativo que destituyó al señor A.B., señaló entre las causales de destitución, tanto las faltas contempladas en el Reglamento de Personal de la Institución, como la inclusión de este ex-funcionario en alguna de las conductas descritas en el artículo 1º de la ley 25 de 14 de diciembre de 1990.

Esta ley, por principio de hermenéutica legal, y porque la misma ley así lo expresó, modificó cualquier disposición que le fuese contraria en relación a la materia por ella regulada, (incluyendo por supuesto, las disposiciones del reglamento interno), toda vez que la ley en mención, era posterior y especialísima.

El artículo primero de la Ley 25 de 1990, es del tenor siguiente:

"Artículo 1. Con el fin de preservar el Orden Constitucional, se autoriza al Órgano Ejecutivo y a los directores de instituciones autónomas y semi-autónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado para que declaren insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la Democracia y el Orden Constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las asociaciones de servidores públicos, con independencia de la existencia o no de fuero sindical; o que estén o no regidos por leyes especiales." (subrayado es nuestro)

En cuanto al procedimiento a seguir para que se hiciesen efectivas las destituciones de aquellos servidores públicos que hubiesen participado en la organización, o ejecución de acciones que atentaron contra la Democracia y el Orden Constitucional, la propia Ley 25 en su artículo segundo fue clara al disponer:

"Artículo 2. Las autoridades superiores de las distintas dependencias del Estado, tales como Ministros de Estado, directores de las instituciones autónomas y semi-autónomas, de las empresas estatales; y demás dependencias públicas, el Procurador de la Nación y el de la Administración, el Contralor General de la República, los Gobernadores y Alcaldes respectivos podrán, previa identificación, declarar insubsistente el nombramiento de los funcionarios públicos que participen en los actos descritos en el Artículo 1 de esta Ley." (Subrayado es nuestro)

Este Tribunal, al examinar las constancias del expediente, ha podido constatar que el momento de asumirse la decisión de destitución del señor A.B., ya existían ante las autoridades superiores de la entidad, denuncias y señalamientos directos, contra éste exfuncionario, en el sentido de que él, como miembro activo de la Asociación de Empleados del Ministerio de Obras Públicas (ASEMOP), venía participando en una nociva campaña de insultos, injurias y calumnias contra la gestiones y políticas de la administración gubernamental, llegando al punto de convocar a acciones de desorden y de paro de labores, que atentaban directamente contra el orden constitucional.

En efecto, a fojas 25-27 del legajo contentivo de este proceso, se aprecia la nota dirigida por el Jefe de Recursos Humanos del Ministerio de Obras Públicas al Ministro de este Ramo, en el cual dejaba constancia de los diferentes comunicados, publicaciones y resoluciones asumidas por la ASEMOP, que venían asumiéndose sistemáticamente desde el mes de agosto de 1990, y de las que era partícipe el señor BERROCAL, en las cuales se dirigían de manera irrespetuosa a las autoridades Nacionales.

Este tipo de acciones beligerantes llegó a un punto límite, cuando por medio de Resolución de ASEMOP, firmada entre otros por el señor BERROCAL (cfr. foja 10 del expediente), se convocaba a un paro nacional (acaecido el día 5 de diciembre de 1990), que las autoridades correspondientes han calificado de ilegal, por tener el propósito claro de desestabilizar la naciente democracia, restablecida en el país hacía sólo un año.

Las autoridades superiores del Ministerio de Obras Públicas han puesto de manifiesto las causas y fundamento de la destitución del señor BERROCAL, y en el informe de actuación rendido, visible a fojas 28-29 del expediente, han señalado:

El Órgano Ejecutivo, para destituir al señor A.B., tomó como fundamento legal los literales ch, d y e del artículo 84 del Decreto Ejecutivo Nº30 de 27 de marzo de 1974 y lo preceptuado en la Ley 25 de 14 de diciembre de 1990.

Según consta en el expediente el señor A.B., como miembro de la Asociación de Empleados cometió actos que dan lugar a una conducta desordenada e incorrecta, ocasionando perjuicios al funcionamiento y prestigio de esta institución.

Este funcionario en diciembre de 1990, mediante comunicados emitió insultos, injurias y calumnias contra los órganos del Estado legítimamente constituidos. Más aún, en virtud de documentos cometió actos de irrespeto a la autoridad y en consecuencia fue sancionado dentro del presente proceso administrativo existen elementos probatorios, en donde se demuestra plenamente la deslealtad de este empleado público, hecho éste que constituye una de las causales de destitución establecidas en el artículo 84 del Decreto Nº.30 de 27 de marzo de 1974.

No escapará a su ilustrado criterio, que el Órgano Ejecutivo de acuerdo con la ley Nº.25 de 14 de diciembre de 1990, está facultado para declarar insubsistente el nombramiento de los funcionarios públicos que participen o ejecuten acciones que atentan contra la democracia y el orden constitucional establecido.

De esta manera se aprecia, que el señor Ministro de Obras Públicas identificó al señor A.B. como uno de los servidores públicos que incurrió en las conductas descritas en el artículo primero de la Ley 25 de 1990, por lo que le era aplicable la sanción de destitución contemplada en la precitada ley, y conforme a los procedimientos por ella demarcadas.

Todo lo anterior, sin perjuicio de que el cargo del señor A.B. estaba también sujeto a libre nombramiento y remoción por parte de la autoridad nominadora, por no encontrarse el mismo amparado por un Régimen de Carrera Administrativa.

En este punto es preciso resaltar la naturaleza administrativa de las relaciones entre el Estado y sus servidores. El acto de nombramiento de un empleado público es un acto condición, o sea que coloca al empleado en una situación general creada por la ley, y no por un acto contractual de naturaleza privada. La regla entre el Estado y sus servidores es que están sometidos a una relación de derecho público, según los estatutos que para ellos existiera o se dicten posteriormente. En base a lo expresado, el empleado no sujeto a la carrera administrativa, (en la que se ingresa por concurso de mérito y no por libre nombramiento) se halla en una situación legal y reglamentaria en que su condición está señalada de antemano por la ley y los reglamentos. Esta situación del servidor público, sus derechos y obligaciones puede ser modificada unilateralmente por el Estado en cualquier momento, mediante una Ley de Orden Público, sin que pueda alegarse derechos adquiridos.

En atención a esta consideraciones debe la Sala descartar los cargos de ilegalidad aducidos en relación a los artículos del Reglamento de Personal del Ministerio de Obras Públicas, al quedar de manifiesto que el acto de destitución del señor BERROCAL se fundamentó principalmente en las situaciones previstas en la Ley 25 de 1990, que tiene aplicación especial y preferente en este caso, y que fue correctamente aplicada en el negocio que nos ocupa.

El recurrente aduce igualmente, la transgresión del texto legal del artículo 72 del Decreto de Gabinete No.30 de 1974.

La norma en mención preceptúa:

" Las sanciones disciplinarias a aplicar de acuerdo con la gravedad y la reincidencia de las faltas son: por amonestación oral en privado, amonestaciones escritas, multa, descuentos, suspensión descenso o rebajado de categoría y despido o destitución del cargo".

En relación a este cargo de ilegalidad endilgado, le es aplicable el razonamiento expuesto en el análisis de los tres cargos anteriores, en el sentido de que eran los procedimientos descritos en la Ley 25 de 14 de diciembre de 1990, los que tenían aplicación preferente a cualquier otra norma legal o reglamentaria, dado que la Ley 25 era posterior y especial en lo referente a la materia por ella regulada. En vista a lo anterior, debe la Sala Tercera, descartar el cargo aducido en relación al artículo 72 del Decreto de Gabinete No.30 de 1974.

Finalmente, el actor acusa la violación de los artículos 1º y 2º de la Ley 25 de 14 de diciembre de 1990.

Al motivar el concepto de las infracciones alegadas con respecto a los prenombrados artículos 1º y 2º de la Ley 25 de 1990, cuyo texto legal se encuentra supracitado en esta resolución, el recurrente ha señalado, respectivamente:

El artículo citado, ha sido infringido, en el concepto de indebida aplicación al caso que nos ocupa. A.B. no ha participado en ningún momento, ni ha llamado o ejecutado acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional en su condición de Directivo de la Asociación de Empleados del Ministerio de Obras Públicas.

...

Se ha violado, porque este artículo exige que los Ministros de Estado y Directores de Instituciones Autónomas identifiquen previamente a la persona o empleado que ha participado en acciones que atenten contra la Democracia y el orden Constitucional y en este caso ello no se ha hechos (sic) ni se le ha dado oportunidad de defenderse.

Este Tribunal desea reiterar los conceptos vertidos durante el análisis del caso subjúdice, y de los elementos probatorios aportados, en el sentido de que el señor A.B. ha sido sobradamente señalado por la autoridad respectiva, e identificado como uno de los servidores públicos que participó en el llamado y ejecución de acciones que atentaron contra la Democracia y el Orden Constitucional, y más concretamente, que fue de aquellos que incitaron al paro de labores, que ha sido calificado como ilegal por las autoridades competentes, y que se produjo el 5 de diciembre de 1990.

A la luz del texto del artículo 2º de la Ley 25 de 1990, el simple reconocimiento de los participantes en los acontecimientos del 5 de diciembre de 1990 por parte del Órgano Ejecutivo, o de alguna de las autoridades señaladas en el artículo 1º de la Ley 25 de 1990 (entre las cuales se encuentra el Ministerio de Obras Públicas), es óbice para la declaratoria de insubsistencia del cargo que ocupan, y que en este caso de configuró en la persona del ex-funcionario del MOP, A.B..

La Sala estima por ende, que no se ha producido violación alguna al texto legal de los artículos 1º y 2º de la Ley 25 de 1990.

Una vez analizadas las pruebas aportadas y las constancias del expediente, debemos concluir que la destitución del señor A.B., cuyo fundamento legal descansa en violaciones al Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Obras Pública, y principalmente en la Ley 25 de 1990 no estuvo viciada de ilegalidad alguna que pudiese llevar a esta Sala a declarar la nulidad de lo actuado por el Ministerio de Obras Públicas, pues del estudio íntegro del expediente y de cada una de las normas aducidas como violadas, se infiere que su actuación se verificó en apego a las normas legales, y las prerrogativas que éstas ofrecen a la administración, en especial, a lo dispuesto por la Ley 25 de 14 de diciembre de 1991.

Debe señalarse finalmente, que esta ley se encontraba vigente al momento de la destitución del señor BERROCAL, y aunque posteriormente quedó derogada en virtud de la expiración de su período de vigencia, debe ser aplicada en este caso, en razón de la ultraactividad de las leyes derogadas, principio que ha venido aplicado este Tribunal en situaciones como las que nos ocupa. (v.g.resolución de 18 de diciembre de 1992, 30 de julio de 1992 y 23 de julio de 1993).

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL, el Decreto Ejecutivo No.1177 de 31 de diciembre de 1990, dictado por conducto del Ministerio de Obras Públicas.

N..

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(fdo.) A.H.

(fdo.) J.S.

Secretaria

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