Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 13 de Septiembre de 2000
| Ponente | LUIS CERVANTES DÍAZ |
| Fecha de Resolución | 13 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Primera de lo Civil |
VISTOS:
El licenciado G.B., actuando en nombre y representación de Fletes Chavale, S.A., interpuso demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción para que se declare nula, por ilegal, la Resolución Nº 22 DTLO de 2 de febrero de 1998, dictada por la Alcaldía del Municipio de Panamá, y para que se haga otras declaraciones.
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CONTENIDO DEL ACTO IMPUGNADO
Mediante la Resolución Nº 22-DTLO de 2 de febrero de 1998, la señora Alcaldesa del Distrito de Panamá sancionó a A.S. o Fletes Chavale, S.A. con una multa de B/.800.00 por violar el Acuerdo Municipal Nº 116 de 9 de julio de 1996, ordenó suspender la actividad comercial a la que se dedica por no ser de las permitidas en la zonificación del área y concedió un término de diez días hábiles para cumplir lo ordenado (f. 1).
El acto administrativo citado fue impugnado y confirmado mediante las Resoluciones Nº 22R-DTLO de 2 de abril de 1998, expedida por la señora Alcaldesa del Distrito de Panamá y Nº C.Co. 012-98 de 8 de junio de 1998, emitida por el Gobernador Encargado.
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HECHOS FUNDAMENTALES DE LA DEMANDA
El apoderado judicial de la sociedad demandante fundamentó su demanda en los siguientes hechos:
"PRIMERO: FLETES CHAVALE, S.A.... opera un establecimiento comercial Tipo 'B' denominado Fletes Chavale dedicado a la actividad comercial de Transporte de Mercancía en General, desde aproximadamente 1987, ubicado en Coco del Mar, final de Calle 50, San Francisco, ciudad de Panamá.
FLETES CHAVALE, S.A. opera su establecimiento comercial... sobre la finca Nº 11592 inscrita al tomo 342, folio 354 de la Sección de Propiedad, Provincia de Panamá del Registro Público propiedad del señor NICOLAS D'ANELLO con quien tiene suscrito Contrato de Arrendamiento.
FLETES CHAVALE, S.A. no ha efectuado mejoras al inmueble descrito...
Para arribar a las decisiones contenidas en la Resolución objeto de este Recurso, es decir, en la Resolución Nº 22-DTLO de 2 de febrero de 1998, la Alcaldía del Municipio de Panamá se fundamentó en un Informe Técnico Nº 858 O.I.T. de 10 de diciembre de 1997 en el cual, luego de una inspección al local donde opera FLETES CHAVALE, S.A., se determinó que la obra en cuestión ha sido valorada en OCHENTA Y CUATRO MIL BALBOAS (B/.84,000.00), alcanza un avance de 100% y se encuentra ubicada en el Corregimiento de San Francisco, Avenida Sur, Calle 50.
...
Aunado a lo anterior, en la Resolución impugnada bajo este Recurso, la Alcaldía del Municipio de Panamá, concluye que la obra realizada, la cual como yo expliqué no fue hecha por mi representada y obtuvo en su momento los permisos correspondientes, no cumplió con el mínimo de las Normas de Desarrollo Urbano...
Como consecuencia lógica de lo anterior debo señalar que en todo caso el responsable de las mejoras de la finca Nº 11592 es el señor N.D.'ANELLO propietario de la finca y el cual nunca ha sido citado ni participado en el proceso administrativo que se le siguió a FLETES CHAVALE, S. A. Es más, dada esta circunstancia en caso de construcción de alguna mejora era el propietario y no el arrendatario quien debía solicitar los permisos correspondientes.
..." (fs. 15 a 18).
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CITA DE LAS NORMAS QUE LA PARTE ACTORA CONSIDERA INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Según el apoderado judicial de la parte actora, el acto impugnado violó el artículo 84 del Acuerdo Municipal Nº 116 de 9 de julio de 1996 (G.O. 23,099 de 12 de agosto de 1996), el artículo 18 de la Ley 25 de 26 de agosto de 1994 y el artículo 464 del Código Judicial. Estas normas son del siguiente tenor literal:
ACUERDO MUNICIPAL Nº 116 DE 9 DE JULIO DE 1996
ARTÍCULO 84. En caso de que el constructor o propietario comiencen a construir sin el previo permiso escrito, el Director de Obras y Construcciones Municipales lo notificará al Alcalde, y procederá la suspensión de la obra, de ser necesario. Así mismo, le será impuesta una multa a favor del Tesoro Municipal que no será menor de cincuenta balboas (B/.50.00) ni mayor de diez mil balboas (B/.10,000.00), según la responsabilidad que a cada uno corresponda y proporcional a la gravedad de la falta.
LEY Nº 25 DE 26 DE AGOSTO DE 1994
ARTICULO 18. Para los efectos de esta Ley, la Dirección General de Comercio Interior o la Dirección Provincial respectiva del Ministerio de Comercio e Industrias, tendrá las siguientes funciones:
1. Practicar inspecciones en los establecimientos comerciales e industriales a fin de determinar si éstos cumplen con los requisitos establecidos, en la presente Ley.
2. Verificar los datos contenidos en las solicitudes de licencias.
3. Otorgar y cancelar las licencias.
4. Imponer las sanciones correspondientes por infracción de esta Ley o de sus reglamentos.
5. Las demás que señalen esta Ley u otras disposiciones legales o reglamentarias pertinentes.
CÓDIGO JUDICIAL
"ARTÍCULO 464. El Juez al proferir sus decisiones debe tener en cuenta que el objeto del proceso es el reconocimiento de los derechos consignados en la ley sustancial y con este criterio se deben interpretar las normas del presente Código. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas de este Código, deberán aclararse mediante los principios constitucionales y generales del derecho procesal de manera que se observe el debido proceso, la igualdad procesal de las partes, la economía y lealtad procesal."
El apoderado judicial de la demandante expresó que el artículo 84 del Acuerdo Municipal Nº 116 de 1996, fue violado en forma directa, por comisión, ya que la Alcaldesa aplicó una sanción distinta a la que contempla esta norma, que se señala como sanciones la multa y la suspensión de la obra y no la suspensión de la actividad comercial, como lo resolvió la autoridad demandada, por ello también considera violado el artículo 84 por interpretación errónea.
Según la parte actora, el artículo 18 de la Ley 25 de 1994 fue violado por la resolución atacada, porque el funcionario que la expidió carecía de competencia para cancelar la licencia comercial, facultad exclusiva de la Dirección de Comercio Interior del Ministerio de Comercio e Industrias. Agregó que con la orden de suspensión de la actividad comercial de Fletes Chavale, S.A., se está cancelando o suspendiendo de hecho la licencia comercial que la autoriza a ejercer esta actividad.
Finalmente, el apoderado judicial de la empresa recurrente señaló que el artículo 464 del Código Judicial fue infringido por "quebrantamiento de las formalidades", porque el funcionario demandado no citó como parte legítima en este proceso administrativo al propietario de la finca Nº 11592, inscrita al tomo 342, folio 354 de la Sección de Propiedad, Provincia de Panamá, del Registro Público, señor N.D.'Anello, a pesar que F.C., S.A. puso en conocimiento de la Alcaldía que ocupaba el inmueble en virtud de contrato de arrendamiento celebrado con el señor D'Anello.
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INFORME DEL FUNCIONARIO DEMANDADO
Mediante su Nota Nº 574/98 DLYJ de 1 de septiembre de 1998, la autoridad demandada explicó que la Dirección de Obras y Construcciones levantó el informe técnico Nº 858 OIT de 10 de diciembre de 1997, contra Fletes Chavale, S.A. por la violación del Acuerdo Municipal Nº 116 de 9 de junio de 1996, relativo al cambio de zonificación para local comercial, por lo cual se le sancionó al pago de una multa de B/.800.00 y se ordenó que suspendiera la actividad comercial a la que se dedica. Indicó que esta decisión fue mantenida por el funcionario que la emitió y confirmada por la Gobernación.
Por último señaló que actuó con apego a la ley, porque el artículo 90 del Acuerdo Municipal Nº 116 de 1996, faculta al Alcalde a ordenar la suspensión de la actividad comercial en los casos como el que nos ocupa (fs. 28 y 29).
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OPINIÓN DE LA PROCURADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
Mediante su V.F. Nº 500 de 14 de diciembre de 1998 (fs. 108 a 127), la señora Procuradora de la Administración emitió su concepto legal, manifestándose contraria a las pretensiones de la parte actora.
A juicio de la señora Procuradora, no se violó el artículo 84 del Acuerdo Municipal Nº 116 de 9 de julio de 1996, porque la empresa Fletes Chavale, S. A., desarrolla una actividad comercial identificada como transporte de mercancía, vulnerando el ordenamiento jurídico nacional y municipal, específicamente la Resolución Nº 188-93 de 13 de septiembre de 1993 "Por la cual se aprueba la modificación y actualización de las normas de Desarrollo Urbano Comerciales para los Distritos de Panamá y Colón".
Indicó la señora Procuradora que en la referida resolución se definen los usos de suelo en los Distritos mencionados y la sociedad demandante mantiene actividades comerciales que perjudican a...
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