Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 7 de Febrero de 2019

La Asamblea Nacional en ejercicio de la función atribuida por la Constitución, emitió la L. No.37 de 29 de junio de 2009, publicada en la Gaceta Oficial No.26,314 de 30 de junio de 2009, "Que descentraliza la Administración Pública."

La L. No.37 de 29 de junio de 2009, en su artículo 110, segundo párrafo estableció que cuando los tributos tengan incidencia extradistrital, cada Municipio cobrará proporcionalmente a la actividad que se desarrolla.

Ha sido el criterio reiterado de la Corte Suprema de Justicia el señalar que la potestad tributaria de los Municipios no es originaria, como lo es la del Estado, sino derivada. Esto es, que los Municipios no pueden cobrar tributos distintos de los previstos en la Constitución o en la L.. Si bien los Municipios, en principio, pueden gravar cualquier actividad lucrativa que se explote dentro de sus respectivos territorios, la facultad municipal de gravar cualquier actividad lucrativa no es absoluta, debido a que los Municipios como norma general no pueden cobrar impuestos que tengan incidencia fuera del Distrito, en virtud de lo dispuesto en el artículo 245 de la Constitución Nacional.

Los Municipios según lo dispuesto en el artículo 245 de la Constitución Nacional, solo pueden gravar actividades que tengan incidencia fuera del D., cuando la L. así lo autorice de manera expresa, al establecer excepciones para que determinados impuestos sean municipales a pesar de tener incidencia extradistrital.

El artículo 110 de la L. No.37 de 29 de junio de 2009, al pretender que los Municipios como norma general cobren impuestos municipales a pesar de que se trate de impuestos con incidencia extradistrital, sin establecer la L. las excepciones para que determinados impuestos sean municipales a pesar de tener incidencia extradistrital, se viola el artículo 245 de la Constitución Política, lo que amerita que el acto impugnado sea declarado inconstitucional.

Adicionalmente, dentro de la advertencia de inconstitucionalidad se deja constancia que la Asociación Accidental C & C Construye, es una asociación de empresas dedicadas a la actividad de la construcción para la rehabilitación de la vía La Arena-Pesé y rehabilitación de las carreteras: Circunvalación Villa Flor-El Pájaro-Jazmín y de la intersección hacia Pesé-Las Cabras-San Luis, Provincia de H. y Los Santos, el cual tiene incidencia extradistrital, ya que los trabajos que se realizarán en dos provincias distintas (H.-Los Santos), que abarca tres distritos distintos.

Agrega que el Municipio de Chitré inició un proceso administrativo para el cobro a C & C Construye, de impuestos municipales por el proyecto, para lo cual pretende utilizar como fundamento del cobro de impuestos, el segundo párrafo del artículo 110 de la L. 37 de 29 de junio de 2009, por lo que se hace imperiosa una revisión de la constitucionalidad o no de la disposición.

2. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES QUE SE ADUCEN INFRINGIDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN EXPUESTO POR EL DEMANDANTE

   El precepto que se cita como infringido es el artículo 245 de la Constitución Política. Así, los actores indican que la norma demandada viola, de manera directa por omisión, el artículo 245 constitucional, al haberse dejado de aplicar el mismo a la situación jurídica concreta, la cual de haberse aplicado hubiera llevado a la conclusión indefectible de que no podía, mediante L., establecerse una regla general para que los municipios cobren impuestos, actividades u obras con incidencia extradistrital, ya que, para ello, tendría la L. que establecer tal excepción para determinados impuestos.

   En opinión de los demandantes, el artículo 245 de la Constitución Política tiene como finalidad el establecer, de manera clara e inequívoca, que los Municipios no pueden gravar, con ningún tipo de tributo, a las actividades con incidencia fuera del Distrito, salvo las excepciones que establezca la L., en las cuales solo se puede establecer excepciones para que determinados impuestos sean municipales, a pesar de tener incidencia extradistrital.

   Agrega, que el acto impugnado no ha establecido una excepción para que determinados impuestos sean municipales, a pesar de tener incidencia extradistrital, tal como lo exige el artículo 245 de la Constitución Política, sino que, por el contrario, el artículo 110 de la L. 37 de 2009, señala como norma general que siempre y todos los tributos con incidencia extradistrital (y no determinados impuestos como señala el artículo 245) serán cobrados por los municipios y que tales municipios se repartirán, proporcionalmente, el cobro de tales impuestos con incidencia extradistrital, proporcionalmente a la actividad que se desarrolla.

   Concluyen, señalando que con la emisión del acto impugnado se viola la norma constitucional, al pretender que, como norma general, se cobren impuestos municipales sobre actividades, obras y proyectos con incidencia extradistrital. Por lo que se trata de impuestos con incidencia fuera del distrito y el acto impugnado no establece excepciones como lo exige el artículo 245 de la Constitución Nacional, siempre que se trate de determinados, ciertos o específicos impuestos y no sobre todos.

3. OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

   Al dar respuesta al traslado, la Procuraduría General de la Nación realiza un análisis del fondo de la controversia, haciendo un recuento de los hechos en que se sustenta la demanda, reproduce el párrafo de la norma que se acusa de inconstitucional, así como la norma fundamental que el demandante estima violada y el concepto en que lo fue, como también el examen de los cargos de inconstitucionalidad que le atribuye a la norma acusada.

   En ese sentido, la Procuradora General de la Nación hace mención que el artículo 245 de la Constitución Política, ha establecido la competencia de los impuestos municipales que, como regla general, son los que no tengan incidencia fuera del Distrito respectivo, por lo que solo puede ser municipal un impuesto que se genere en esa circunscripción territorial.

   Agrega, que la norma en referencia establece una excepción derivando en la ley, la potestad de determinar que los impuestos sean municipales a pesar de tener esa incidencia, lo que conlleva la posibilidad de que exista la extra municipalidad que ha abordado la L. 37 de 29 de junio de 2009. Que la norma constitucional designa que a ley le corresponde el establecimiento de las rentas y gastos nacionales y municipales, con lo cual las cargas impositivas de una competencia con respecto de la otra, deben estar previamente delimitadas.

   En virtud de ello, estima la Procuraduría que el artículo 110 de la L. 37 de 2009, desarrolla las rentas e impuestos municipales, al referir que las normas tributarias tienen aplicación en el territorio del municipio en donde realicen sus actividades, preste los servicios o se encuentren radicados los objetos del gravamen municipal, con independencia al domicilio del contribuyente

   D. mismo modo, la representante del Ministerio Público señala que la disposición legal desarrolla claramente el texto constitucional citado como infringido, al determinar, de forma concreta, cuál es el ámbito de jurisdicción para la aplicación de las cargas fiscales para los Municipios y regula, además, la excepción que refiere el citado texto fundamental, al precisar que el caso de los tributos que tengan incidencia extradistrital, los Municipios cobrarán proporcionalmente a la actividad que se desarrolla. Que ello no es contrario al sentir del constituyente, habida cuenta que los contribuyentes del Estado panameño tienen la obligación de pagar las cargas fiscales por el desarrollo de...