Sentencia Pleno de Supreme Court (Panama), Pleno, 13 de Enero de 2020

PonenteMaría Eugenia López Arias
Fecha de Resolución13 de Enero de 2020
EmisorPleno

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Pleno

Ponente: María Eugenia López A.

Fecha: 13 de enero de 2020

Materia: Amparo de Garantías Constitucionales

Primera instancia

Expediente: 1138-19

VISTOS:

Conoce el Pleno de esta Corporación de Justicia de la acción de amparo de garantías constitucionales interpuesta por la firma Mendoza, A., Valle & Castillo, apoderados judiciales del Colegio Nuestra Señora de L., contra la Resolución No. A-071-19 de veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019), dictada por la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia (ACODECO).

Estando en esta etapa preliminar del proceso, luego del sorteo y el reparto del presente expediente, el Pleno pasa a examinar el libelo de la demanda con el propósito de verificar la procedencia de la misma con fundamento en los requerimientos constitucionales (art. 54), legales (arts. 101, 665 y 2616-2621 del Código Judicial) y jurisprudenciales que condicionan su admisión.

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA:

La parte demandante inicia señalando que el Colegio Nuestra Señora de L. es un centro educativo, que mediante Resuelto de Funcionamiento No.846 de doce (12) de junio de mil novecientos setenta y dos (1972), fue autorizado y legalizado para ofrecer el servicio de educación particular en la República de Panamá.

Indica que el Colegio Nuestra Señora de L., cumpliendo el procedimiento establecido en el Decreto No.601 de nueve (9) de julio de dos mil quince (2015), que reglamenta el artículo 130 del Texto Único de la Ley 47 de veinticuatro (24) de septiembre de novecientos (1946), Orgánica de Educación, convocó a los padres de familia y al Ministerio de Educación a efecto de coordinar cambios en los costos de la matrícula, en los costos y obtención de uniformes, así como para proponer la anualidad correspondiente al período escolar 2020.

Según plantea, el Colegio cumplió con el procedimiento necesario para efectuar tales cambios, el cual implica invitación previa y comunicación por escrito a los padres de familia y al Ministerio de Educación, presentación del informe técnico sobre el incremento de dos reuniones según lo establecido en el Decreto No.601 de 9 de julio de 2015, las que se realizaron el día veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019) y el día veintitrés (23) de mayo de dos mil diecinueve (2019). Seguido a esto, el Colegio comunicó su decisión de aumentar los costos de matrícula y anualidad escolar para el año lectivo 2020.

Refiere que la Directora Regional de Educación de Panamá Norte del Ministerio de Educación mediante certificación del veintitrés (23) de mayo de dos mil diecinueve (2019), dejó constancia de que el procedimiento se cumplió fielmente.

Advierte que pesar de que se cumplió con el procedimiento, la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia, en razón de las denuncias presentadas en junio y agosto de 2019, abrió un proceso administrativo de protección al consumidor contra el Colegio Nuestra Señora de L., basado en "una supuesta falta o inobservancia del precepto legal contenido en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 601 de 9 de julio de 2015, en cuanto a la presentación de la propuesta de aumento de costos respectiva con el estudio que debe contener el diagnóstico y las justificaciones técnicas del aumento para la colegiatura del periodo lectivo 2020".

Observa la parte recurrente que este proceso concluyó con la emisión de la Resolución No. A-071-19 de veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019), mediante la cual se le ordenó al Colegio Nuestra Señora de L. suspender provisionalmente el aumento de la matrícula 2020 y de la colegiatura 2020, así como cualquier otro costo que se haya anunciado para los distintos niveles del plantel para el período lectivo 2020 y subsiguientes; decisión que adoptó bajo la consideración de que el Colegio incumplió con la presentación del estudio, diagnóstico y justificación técnica del incremento, según lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 601 de 2015.

Alega que contra la referida Resolución No. A-071-19 de 28 de octubre de 2019, se interpuso el Recurso de Reconsideración, el cual fue rechazado mediante Resolución No.A-075-19 de 6 de noviembre de 2019, quedando así agotada la vía gubernativa.

Considera quien demanda que la autoridad del consumidor incurre en una violación a los derechos constitucionales del Colegio Nuestra Señora de L., pues "los argumentos que utiliza la entidad para emitir esa orden no tienen ningún asidero ni fáctico, ni legal, y segundo porque, aunque los tuviera, que no es así, se trata de un tema totalmente ajeno a la competencia de dicho funcionario".

Apunta que el Colegio Nuestra Señora de L. en las reuniones que se realizaron para coordinar los cambios de matrícula, explicó que la razón principal del cambio radica en el aumento inminente de trecientos Balboas (B/.300.00) que debe hacerse a los 106 profesores que conforman la planilla del Colegio, a partir del año lectivo 2020, en atención al Decreto Ejecutivo 879 de 27 de septiembre de 2016 y por disposición del numeral 3 del artículo 236 del Código de Trabajo.

Sostiene que al quedar suspendido el incremento, se está produciendo un daño inmediato e irreversible, al punto de colocar al Colegio en riesgo de cierre, configurándose así un atentado flagrante contra la libertad de empresa y los derechos constitucionales de dicho centro.

Como normas violadas, se aduce la violación del artículo 32 de la Constitución Política que resguarda la garantía del debido proceso. A juicio de la firma demandante, la actuación de ACODECO viola el debido proceso dado que la decisión se apoya en el Decreto Ejecutivo No.601 de 9 de julio de 2015, el cual no contiene disposición alguna que le asigne a ninguna autoridad la facultad para interferir en la potestad autónoma del Colegio particular en la introducción de cambios en los costos de matrícula, en la anualidad o en la obtención de uniformes y útiles escolares.

De acuerdo con la amparista, el decreto citado tampoco autoriza a la autoridad a suspender los cambios introducidos. Señala que la autoridad del consumidor no es la autoridad competente para tal suspensión, pues ésta se ampara en el artículo 105 de la Ley 45 de 31 de octubre de 2007, norma que establece que la autoridad del consumidor podrá decretar la suspensión provisional de cualquier acto o práctica que estime violatoria a su Ley, pero en este caso la autoridad no ha establecido cuál es el acto o práctico violatorio de dicha Ley. Por último, plantea que no es cierto que el Colegio haya dejado de presentar los estudios con el diagnóstico y las justificaciones técnicas para el incremento de la matrícula y colegiatura para el año lectivo 2020.

CONSIDERACIONES DEL PLENO:

A fin de establecer la admisibilidad de la acción, debe recordarse en primer lugar, que en la doctrina de este Pleno de la Corte Suprema de Justicia se tiene señalado que el proceso de amparo constituye una instancia extraordinaria establecida para la garantía de los derechos fundamentales previstos en la Constitución Política y en los Tratados y Convenios Internacionales de Derechos Humanos ratificados por el país. Por tanto, la acción de amparo ha de estar referida a una auténtica violación de un derecho fundamental, cumplir con las formalidades generales y específicas previstas en la Constitución y el Código Judicial y observar los presupuestos delineados en la jurisprudencia de esta Corporación de Justicia.

En términos generales, el Pleno de la Corte ha sostenido de forma sistemática y consolidada que el amparo procede: 1) siempre que exista gravedad e inminencia del daño. Es decir, que no deben haber transcurrido más de tres meses entre el momento en que se le notificó o tuvo conocimiento el amparista del acto impugnado y la presentación del amparo; 2) que no sea manifiestamente improcedente. Lo anterior implica que el acto impugnado debe presentar al menos la apariencia de vulnerar o lesionar derechos fundamentales tutelados por la Constitución que, por la gravedad e inminencia del daño que representa, requiere una revocación inmediata. En otras palabras, en el amparo no se pueden discutir temas de estricta legalidad, sino la vulneración de derechos fundamentales potencialmente afectados; y 3) que en los casos de resoluciones judiciales se haya agotado los recursos ordinarios para la impugnación del acto, salvo que la vulneración de los derechos fundamentales sea de tal gravedad o flagrancia que la no admisión del amparo permita que se ocasione un daño imposible o muy difícil de reparar (cfr. Fallo de 21 de agosto de 2008).

T. de actos administrativos impugnados, el Pleno ha señalado que al encontrarnos con un acto de esta naturaleza, lesivo de derechos y garantías fundamentales consagrados en la Constitución, resulta manifiestamente contrario a los postulados del artículo 54 del Texto Fundamental y del artículo 2615 del Código Judicial, considerar como condición de admisibilidad el otrora principio de preferencia de la vía contencioso administrativa, que privilegiaba para el conocimiento y revisión de las actuaciones administrativas a la jurisdicción contencioso administrativa y no la vía subjetiva de protección constitucional, aun tratándose de casos en los que se recurre actos administrativos con fundamento en la afectación de un derecho fundamental.

En atención a lo señalado, el Pleno ha sido conteste al indicar que en los casos en que la actuación impugnada sea un acto administrativo, la exigencia del agotamiento de los procedimientos o recursos gubernativos como requisito previo a la acción, tampoco resulta estimable. El amparo contra actos administrativos, ha dicho esta Corporación, puede hacerse de forma directa, sin ser un requerimiento indispensable el agotamiento de la vía administrativa, pues se reconoce que la finalidad de esta vía de tutela es evitar o hacer cesar el agravio inminente que pueda generar el acto atacado a través de un proceso sumario, esto sobre todo cuando la vía ordinaria pueda presentarse inidónea para el restablecimiento oportuno del derecho fundamental violado.

En tal sentido se ha pronunciado este Pleno mediante fallo de 4 de septiembre de 2008, en el que se suscribe lo siguiente:

"Primeramente, la resolución recurrida señaló, entre las razones para declarar no viable la acción impetrada, que el activador constitucional no agotó la vía gubernativa, para poder recurrir a través del amparo constitucional.

Ante esta postura, es importante indicar que no existe disposición legal que exija que en materia administrativa deba agotarse la vía gubernativa para poder accionar la jurisdicción constitucional por vía de la acción de amparo de derechos constitucionales. Tal exigencia (agotar la vía gubernativa) viene dada por la Ley exclusivamente para poder acudir a la jurisdicción contencioso - administrativa.

En contraste, del contenido del tercer párrafo del artículo 2615 del Código Judicial se evidencia que la acción de amparo procede contra todo acto que vulnere derechos constitucionales, veamos:

"Esta acción de Amparo de Garantías Constitucionales puede ejercerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione los derechos o garantías fundamentales que consagra la Constitución que revistan la forma de una orden de hacer o no hacer, cuando la gravedad e inminencia del daño que representan requieren de una revocación inmediata".

No obstante, con relación al agotamiento de los medios y trámites legales, esa figura está prevista exclusivamente para cuando se pretenda amparar constitucionalmente resoluciones judiciales, en cuyo caso deberán agotarse en principio los medios impugnativos ordinarios que procedan contra esas decisiones, conforme lo destaca el numeral 2 del artículo 2615 del Código Judicial, que establece lo siguiente:

"Solo procederá la acción de amparo cuando se hayan agotado los medios y trámites previstos en la ley para la impugnación de la resolución judicial de que se trate...".

Como se aprecia, la exigencia legal transcrita solamente tiene aplicación, cuando se trata de decisiones judiciales. De acuerdo a lo establecido en la doctrina, los preceptos que establecen limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales se deben interpretar restrictivamente. Por ello, no puede hacerse extensivo la obligación de agotar los medios impugnativos a los Actos Administrativos.

Como quiera que las normas constitucionales y legales que rigen la materia de amparo de garantía constitucional no hacen referencia a las resoluciones administrativas por lo que no es viable, cuando se vulnera una garantía constitucional, exigir requisitos adicionales a los no contemplados en el ordenamiento jurídico, como lo es el agotamiento de la vía contencioso administrativa".

Sin embargo, al mismo tiempo el Pleno ha resaltado que la admisión del amparo en estas condiciones está sujeta al principio de lesividad, es decir, que para la procedibilidad del amparo es necesario que "el acto impugnado satisfaga el criterio de lesividad, que implica que debe presentar prima facie, la potencialidad de "...lesionar, afectar, alterar, restringir, amenazar o menoscabar un derecho fundamental" (cfr. Fallo de 21 de agosto de 2008).

Establecido lo anterior, el Pleno observa que la presente acción de amparo en términos generales cumple con los requisitos comunes a toda demanda y las formalidades que debe contener el líbelo de amparo conforme a lo previsto en el artículo 2619 del Código Judicial. Sin embargo, también se aprecia que la demanda plantea como problema jurídico un asunto que no parece estar dirigido a la tutela de derechos fundamentales sino más bien a cuestionar la legalidad de la actuación de la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competente.

Ello es así, pues se aprecia que lo que se cuestiona es que la autoridad demandada utilizó como fundamento de derecho para suspender el alza en la matrícula y demás incrementos adoptados por el Colegio Nuestra Señora de L., el Decreto Ejecutivo No.601 de 9 de julio de 2015; normativa que según la parte demandante no le da facultad a ninguna autoridad para suspender el aumento previsto por el Colegio. Según los amparistas la autoridad impugnada no es autoridad competente para suspender la medida dictada por el Colegio, pues decretó la misma sin antes establecer cuál es el acto o práctica que viola la Ley 45 de 2007, que es la que le daría competencia. Lo otro que menciona la demanda, está relacionado con la supuesta no valoración de elementos aportados en el proceso.

Como se aprecia, estos argumentos están claramente relacionados con la legalidad de la actuación antes que con la tutela constitucional de los derechos fundamentales. El único argumento que guarda relación con la tutela que corresponde en sede de amparo es el relativo a la supuesta falta de competencia como elemento infractor del debido proceso. Sin embargo, es de tener en cuenta que la decisión impugnada es una suspensión provisional, es decir, una acción cautelar adoptada en una etapa preliminar del proceso que lleva a cabo la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competente, de ahí que la determinación en torno a la competencia o no de la entidad, sea un asunto que primero ha de ventilarse dentro de dicho proceso a través de los recursos e incidencias correspondientes.

Además es importante dejar señalado que en las constancias de autos no se observa que la amparista haya invocado en la vía gubernativa la falta de competencia de la autoridad. Por lo que, como decimos, antes de ser ventilado este aspecto en la vía constitucional, el mismo debe ser dilucidado ante su juez natural.

Ante lo expuesto, lo que corresponde es inadmitir la presente acción, a lo que se pasa a continuación.

  1. PARTE RESOLUTIVA:

En mérito de lo expuesto, EL PLENO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la acción de amparo de garantías constitucionales promovida por la firma Mendoza, A., Valle & Castillo, apoderados judiciales del Colegio Nuestra Señora de L., contra la Resolución No. A-071-19 de 28 de octubre de 2019, dictada por la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia (ACODECO).

N. y Devuélvase,

MARÍA EUGENIA LÓPEZ ARIAS

JERÓNIMO MEJÍA E. -- OYDÉN ORTEGA DURÁN -- ANGELA RUSSO DE CEDEÑO -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO -- JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- H.A.D.L.B.-.H.A.D.G..

YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)

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