Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 13 de Enero de 2020

PonenteMaría Eugenia López Arias
Fecha de Resolución13 de Enero de 2020
EmisorPleno

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Pleno

Ponente: María Eugenia López Arias

Fecha: 13 de enero de 2020

Materia: A. de Garantías Constitucionales

Primera instancia

Expediente: 1023-19

VISTOS:

Conoce el Pleno de esta Corporación de Justicia de la acción de interpuesta por la firma forense Sucre, A.&.R., apoderados judiciales de la sociedad Aliado Seguros, S., contra la Resolución No. 149-2019-Pleno/TACP de 16 de agosto de 2019, emitida por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas.

Estando en esta etapa preliminar del proceso, luego del sorteo y el reparto del presente expediente, el Pleno pasa a examinar el libelo de la demanda con el propósito de verificar la procedencia de la misma con fundamento en los requerimientos constitucionales (art. 54), legales (arts. 101, 665 y 2616-2621 del Código Judicial) y jurisprudenciales que condicionan su admisión.

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA:

Señala la demanda que a través de la Resolución No. 201 de 1 de septiembre de 2015, se adjudicó a la empresa Grupo C.E.M., S. el acto público No. 2015-0-03-0-03-AV-018342 para la construcción de 1342 unidades sanitarias en el Corregimiento de Buena Vista, Distrito de C., por la suma de cuatro millones trecientos treinta y cuatro mil seis cientos cincuenta y siete balboas con setenta y dos centavos (B/.4,334,657.72).

Indica que el Ministerio de la Presidencia, por conducto del Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible (CONADES) y su respectiva Unidad Coordinadora y Ejecutora de los Programas (UCEP), suscribió con la empresa Grupo C.E.M., S. el Contrato de Obra Civil No. COC-67-15, refrendado el día diecinueve (19) de mayo de dos mil diecinueve (2019), con un plazo de cuatrocientos veinticinco (425) días calendarios contados a partir de la fecha indicada en la orden de proceder.

Luego, mediante nota CONADES/UCEP-S.E. 607-2016 de veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016), se le comunicó al representante de la empresa Grupo C.E.M., S., que la orden de proceder sería a partir del día veintiséis (26) de mayo de dos mil dieciséis (2016) y que el contrato debía concluir el día veinticuatro (24) de julio de dos mil diecisiete (2017).

Advierte que para garantizar las obligaciones contraídas dentro del Contrato de Obra Civil No. COC-67-15, el contratista adquirió con Aliado Seguros, S. la Fianza de Cumplimiento No.05-01-12228-A y la Fianza de Pago anticipado No. 05-03-12229-0, las cuales fueron debidamente emitidas y entregadas a CONADES por parte del contratista Grupo C.E.M., S. Empero el día veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019), el Secretario Ejecutivo de CONADES, I.J.E., remitió a la sociedad Aliado Seguros la nota CONADES-UCEP-SE-261-19, notificándole sobre el inicio del procedimiento para resolver administrativamente el Contrato COC-67-15 y de la intención de la entidad oficial, para accionar contra las garantías emitidas a favor del Estado, es decir, la Fianza de Cumplimiento de Contrato No. 05-01-12228-0 y la Fianza de Pago Anticipado No. 05-03-12229-0.

Señala que Aliado Seguros, S. respondió a CONADES mediante carta de ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019), indicando que se había tomado nota de su comunicación y quedada pendiente de la decisión que al respecto adoptara la entidad contratante, no sin antes advertir que tanto la Fianza de Cumplimiento del contrato como la Fianza de Pago anticipada que garantizaban el Contrato de Obra Civil No. COC-67-15, se encontraban vencidas desde el mes de julio de dos mil diecisiete (2017), fecha en la que venció el contrato.

Observa que a pesar de lo anterior, CONADES procedió a expedir la Resolución No. 22 de 6 de junio de 2019, por medio de la cual resolvió administrativamente el Contrato de Obra No. COC-67-15.

Alega que el día diecisiete (17) de junio de dos mil diecinueve (2019), estando en tiempo oportuno, la firma apoderada de Aliado Seguros, S., anunció y sustentó el recurso de apelación, sin embargo, el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas al conocer la apelación prohijó la decisión de la entidad contratante.

Sostiene que la apelación fue presentada por Aliado Seguros, S. como tercero interesado y que el recurso se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 603 del Código Judicial, norma supletoria en materia de contrataciones públicas según lo previsto en los artículos 4, 20 y 27 del Texto Único de la Ley 22 de 2006, ordenada por la Ley 61 de 2017. En otras palabras, Aliado Seguros, S. recurrió la decisión de la entidad contratante por ser fiadora del Contrato de Obra Civil No. COC-67-5 y en virtud de que el artículo 1133 del Código Judicial establece que: "El derecho de apelar se extiende a todos aquellos a quienes aproveche o perjudique una sentencia o auto...".

Plantea que es evidente que la resolución administrativa el Contrato No. COC-67-15, en los términos expresados por CONADES y prohijados por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, perjudica a la sociedad Aliado Seguros, no solamente como tercero que emitió las fianzas de Cumplimiento de Contrato y de Pago Anticipado, sino porque de no ser revocada la decisión, la fiadora se vería expuesta a un reclamo inminente de ambas fianzas, pese haber vencido el contrato y las fianzas que lo garantizaban.

La firma recurrente hace referencia a un fallo de veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017), de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en alusión al derecho que tiene la fiadora a impugnar la resolución administrativa del contrato. Sin embargo, señala que el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas no entró ni siquiera a analizar el recurso de apelación interpuesto, bajo la errónea consideración de que dicho recurso había sido presentado de manera extemporánea, dado que el objeto del recurso, es decir, el contrato, se había perfeccionado antes de la entrada en vigencia de la Ley 67 de 2017 que reforma la Ley 22 de 2006. De manera, que a juicio del Tribunal se debía atender a lo dispuesto en el artículo 100 de la aludida Ley 6 de 2002 y aplicar las normas vigentes al momento de su perfeccionamiento, esto es, la Ley 48 de 10 de mayo de 2011 y el Decreto Ejecutivo 366 de 28 de diciembre de 2006.

Según la demanda, aunque el Contrato de Obra Civil No. 67-15 se perfeccionó bajo la Ley 22 de 2006, ordenada mediante Ley 48 de 2011, lo cierto es que el proceso de resolución administrativa de dicho contrato se produjo cuando ya se encontraba vigente el Texto Único de la Ley 22 de 2006, ordenado por la Ley 61 de 2017, de cuyo artículo 145 se entiende que la notificación de las resoluciones de la entidad contratante, quedan notificadas dentro del plazo de dos (2) días hábiles, luego de que la entidad contratante publica en el sistema de "PanamaCompra" la resolución administrativa. Este no fue el criterio del Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas, pues este se basó en lo que disponía el Texto Único de la Ley 22 de 2006, tal como estaba ordenado por la Ley 48 de 10 de mayo de 2011, en su artículo 129, el cual mantenía un plazo de un (1) día hábil, después de que la entidad contratante publicara la resolución administrativa en el sistema "PanamaCompra".

Por último, sostiene quien recurre que la posición adoptada por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas desconoce los derechos del recurrente a una tutela judicial efectiva, por lo que alega que el acto demandado viola el artículo 32 de la Constitución Política y el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

CONSIDERACIONES DEL PLENO:

A fin de establecer la admisibilidad de la acción, debe recordarse en primer lugar, que la doctrina de este Pleno de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que el proceso de A. constituye una instancia extraordinaria establecida para la garantía de los derechos fundamentales previstos en la Constitución Política y en los Tratados y Convenios Internacionales de Derechos Humanos ratificados por el país. Por tanto, la acción de A. ha de estar referida a una auténtica violación de un derecho fundamental; cumplir con las formalidades generales y específicas previstas en la Constitución y el Código Judicial; y, observar los presupuestos delineados en la jurisprudencia de esta Corporación de Justicia.

En términos generales, el Pleno de la Corte ha sostenido de forma sistemática y consolidada que el A. procede: 1) siempre que exista gravedad e inminencia del daño. Es decir, que no deben haber transcurrido más de tres meses entre el momento en que se le notificó o tuvo conocimiento el amparista del acto impugnado y la presentación del A.; 2) que no sea manifiestamente improcedente. Lo anterior implica que el acto impugnado debe presentar al menos la apariencia de vulnerar o lesionar derechos fundamentales tutelados por la Constitución que, por la gravedad e inminencia del daño que representa, requiere una revocación inmediata. En otras palabras, en el A. no se pueden discutir temas de estricta legalidad, sino la vulneración de derechos fundamentales potencialmente afectados; y 3) que en los casos de resoluciones judiciales se haya agotado los recursos ordinarios para la impugnación del acto, salvo que la vulneración de los derechos fundamentales sea de tal gravedad o flagrancia que la no admisión del A. permita que se ocasione un daño imposible o muy difícil de reparar (cfr. Fallo de 21 de agosto de 2008).

T. de actos administrativos impugnados, el Pleno ha señalado que al encontrarnos con un acto de esta naturaleza, lesivo de derechos y garantías fundamentales consagrados en la Constitución, resulta manifiestamente contrario a los postulados del artículo 54 del Texto Fundamental y del artículo 2615 del Código Judicial, considerar como condición de admisibilidad el otrora principio de preferencia de la vía contencioso administrativa, que privilegiaba para el conocimiento y revisión de las actuaciones administrativas a la jurisdicción contencioso administrativa y no la vía subjetiva de protección constitucional, aun tratándose de casos en los que se recurre actos administrativos con fundamento en la afectación de un derecho fundamental.

En atención a lo señalado, el Pleno ha sido conteste al indicar que en los casos en que la actuación impugnada sea un acto administrativo, la exigencia del agotamiento de los procedimientos o recursos gubernativos como requisito previo a la acción, tampoco resulta estimable. El A. contra actos administrativos, ha dicho esta Corporación, puede hacerse de forma directa, sin ser un requerimiento indispensable el agotamiento de la vía administrativa, pues se reconoce que la finalidad de esta vía de tutela es evitar o hacer cesar el agravio inminente que pueda generar el acto atacado a través de un proceso sumario, esto sobre todo cuando la vía ordinaria pueda presentarse inidónea para el restablecimiento oportuno del derecho fundamental violado.

En tal sentido se ha pronunciado este Pleno mediante fallo de cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008), en el que se suscribe lo siguiente:

"Primeramente, la resolución recurrida señaló, entre las razones para declarar no viable la acción impetrada, que el activador constitucional no agotó la vía gubernativa, para poder recurrir a través del A. constitucional.

Ante esta postura, es importante indicar que no existe disposición legal que exija que en materia administrativa deba agotarse la vía gubernativa para poder accionar la jurisdicción constitucional por vía de la acción de A. de derechos constitucionales. Tal exigencia (agotar la vía gubernativa) viene dada por la Ley exclusivamente para poder acudir a la jurisdicción contencioso - administrativa.

En contraste, del contenido del tercer párrafo del artículo 2615 del Código Judicial se evidencia que la acción de A. procede contra todo acto que vulnere derechos constitucionales, veamos:

"Esta acción de puede ejercerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione los derechos o garantías fundamentales que consagra la Constitución que revistan la forma de una orden de hacer o no hacer, cuando la gravedad e inminencia del daño que representan requieren de una revocación inmediata".

No obstante, con relación al agotamiento de los medios y trámites legales, esa figura está prevista exclusivamente para cuando se pretenda amparar constitucionalmente resoluciones judiciales, en cuyo caso deberán agotarse en principio los medios impugnativos ordinarios que procedan contra esas decisiones, conforme lo destaca el numeral 2 del artículo 2615 del Código Judicial, que establece lo siguiente:

"Solo procederá la acción de A. cuando se hayan agotado los medios y trámites previstos en la ley para la impugnación de la resolución judicial de que se trate...".

Como se aprecia, la exigencia legal transcrita solamente tiene aplicación, cuando se trata de decisiones judiciales. De acuerdo a lo establecido en la doctrina, los preceptos que establecen limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales se deben interpretar restrictivamente. Por ello, no puede hacerse extensivo la obligación de agotar los medios impugnativos a los Actos Administrativos.

Como quiera que las normas constitucionales y legales que rigen la materia de A. de garantía constitucional no hacen referencia a las resoluciones administrativas por lo que no es viable, cuando se vulnera una garantía constitucional, exigir requisitos adicionales a los no contemplados en el ordenamiento jurídico, como lo es el agotamiento de la vía contencioso administrativa".

Debe recordarse, también, que conforme a la jurisprudencia del Pleno la admisión del A. en estas condiciones está sujeta al principio de lesividad, es decir, que para la procedibilidad del A. es necesario que "el acto impugnado satisfaga el criterio de lesividad, que implica que debe presentar prima facie, la potencialidad de "...lesionar, afectar, alterar, restringir, amenazar o menoscabar un derecho fundamental" (cfr. Fallo de 21 de agosto de 2008).

Establecido lo anterior, el Pleno observa que la presente acción de A. en términos generales cumple con los requisitos comunes a toda demanda y las formalidades que debe contener el líbelo de A. conforme a lo previsto en el artículo 2619 del Código Judicial. Sin embargo, también se aprecia que la demanda plantea como problema jurídico un asunto que no parece estar dirigido a la tutela de derechos fundamentales sino más bien a cuestionar la aplicación que le dio el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas a la Ley 22 de 2006, ordenada mediante la Ley 48 de 2011 al determinar la extemporaneidad del recurso de apelación presentado por Aliado Seguros, S. contra la Resolución No. 22 de 6 de junio de 2019, emitida por el Ministerio de la Presidencia.

En efecto, vemos que el demandante lo que controvierte es que el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas atendió la apelación presentada por Aliado Seguros con base en lo dispuesto en la Ley 22 de 2006, ordenada mediante la Ley 48 de 2011 y no con referencia a lo establecido en el Texto Único de la Ley 22 de 2006 como quedó ordenado por la Ley 61 de 2017.

De acuerdo con la parte recurrente, el artículo 145 del Texto Único de la Ley 22 de 2006, ordenado por la Ley 61 de 2017 establece que la notificaciones de las resoluciones que emite la entidad contratante, quedan notificadas dentro del plazo de dos (2) días hábiles, luego de la publicación en el sistema electrónico "PanamaCompra", norma que estaba vigente al momento que se presentó el Recurso de Apelación y por consiguiente el que debió aplicarse.

Como se aprecia el planteamiento expuesto no es un planteamiento constitucional, sino más bien de legalidad . Y como tal, se trata pues de un cuestionamiento que no corresponde dilucidar a través de esta vía jurisdiccional.

Ante lo expuesto, lo que corresponde es inadmitir la presente acción, a lo que se pasa a continuación.

PARTE RESOLUTIVA:

En mérito de lo expuesto, EL PLENO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la acción de A. de Garantías Constitucionales interpuesta por la firma forense Sucre, A.&.R., apoderados judiciales de la sociedad Aliado Seguros, S., contra la Resolución No. 149-2019-Pleno/TACP de 16 de agosto de 2019, emitida por el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas.

N. y devuélvase,-

MARÍA EUGENIA LÓPEZ ARIAS

JERÓNIMO MEJÍA E. -- OYDÉN ORTEGA DURÁN -- ANGELA RUSSO DE CEDEÑO -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO -- JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- H.A.D.L.B.-.H.A.D.G..

YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)