Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 26 de Diciembre de 2017

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Pleno

Ponente: Jerónimo Mejía E.

Fecha: 26 de diciembre de 2017

Materia: Amparo de Garantías Constitucionales

Primera instancia

Expediente: 642-05

VISTOS:

EllicenciadoJuanCarlosHenríquezCanopresentóaccióndeinconstitucionalidadcontralosartículosprimeroy segundo de la Resoluciónde Gabinete57 de 17 de octubrede2000,porlacualsedesafectóunglobodeterrenode17HAScon9,101.56m2,consistenteenáreariberadela playayáreacostanera, desunaturalezade biende dominiopúblico, debidoaqueserárellenado para constituirseen finca patrimonialde la Nación, la cual lo traspasaráatítulodepropiedadafavordeICAPANAMÁ,S. A.

Admitidalademanda, selecorriótrasladoalseñorProcuradordelaAdministraciónparaqueemitiera concepto, quien se pronunció dentro del término legal.

1. POSICIÓN DEL ACCIONANTE:

   A juicio del licenciado H.C., los artículos demandadosviolan enformadirecta elartículo 258 de la ConstituciónPolítica, porqueel Gobierno Nacional, a través delacto demandado desafectóunafranja deterrenodedominiopúblico paraconvertirloen un bienpatrimonialde la Nación.

   Indicóquelaúnicafórmulaparaqueprocedaesa transformación,esmedianteautorizaciónexpresadela Constitución,circunstancia quenoestáprevistaennuestra Norma Fundamental.

   S.,conlaResolucióndeGabinete57de17de octubrede 2000,surge unalesiónletal, no sólo contraelmarterritorialpanameño,sinocontraelrestodelosbienesdedominiopúblico,aldecretarladesafectación,por vía ejecutiva o de Gabinete,deunbien Constitucionalmente reconocidocomodedominiopúblicoy ,por tanto, intransferible e inadjudicable.

2. POSTURA DEL PROCURADOR DE LA ADMINISTRACIÓN:

   MedianteVistaNº.203 de 5dejuliode2005elProcuradordelaAdministración,licenciadoOscar C.,estimóqueelactoatacadoporvíadelaaccióndeinconstitucionalidadviolaelartículo258 Constitucional,alconsiderarqueunaResolucióndeGabinete,nopuedevariar la condicióndeun bien de dominiopúblico a ladebien patrimonial,por cuanto la Constitución prohíbe quelosbienesdedominiopúblicopuedanserobjetodeapropiaciónprivada.

3. ALEGATODE TERCEROS INTERESADOS:

   ComparecióellicenciadoJaime A.M.,actuandoensu propionombreyrepresentación,y solicitóse declareno viablelaacciónimpetrada,o en sudefecto,sedeclarenconstitucionaleslosartículos primeroysegundodela Resolución57 de17 de octubrede 2000.

   Enelescritodeoposiciónalegóentreotrascosasquealnoseresteactounodeaquelloscomprensivosdentro de lo estipuladoen el ordinal primero del artículo 206 delaConstitución,entendidoscomoactos unilaterales,la Corte Suprema de Justicia debe reconocer su improcedencia.

   TambiénargumentóellicenciadoMonteroBatista queelactoacusadodeinconstitucionalesdeaquellosactosdecompetenciadelajurisdiccióncontenciosaadministrativaporatracción, enrazón delafinalidadquepersigueelacto,porlocualdebiórecurrirseanteesainstancia.

   Deotra parte,el licenciadoDídimoManuelRíos,abogado delafirmaforenseGalindo,A., solicitóquelaaccióninterpuestasedeclarenoviable o,entodocaso,queenelfondoseresuelvaquelosartículos acusados no son inconstitucionales.

   A.,contenidos en la Resolución57 de17 deoctubrede2000,sonpartedeunactoadministrativo quetienesu génesisen unaley y cuyosefectosprovienen delcontratodeconcesión 70-96de26deagostode1996 celebrado entre elEstadoy la empresaICAPANAMÁ,S.A.

   Sustentó, además, queel fundamento legaldela Resolución de Gabinete no fue el artículo 2 de la ley 5 de1988,sinoelpárrafofinaldelartículo99 dela Ley56 de 1995 sobre ContratacionesPúblicas, en el que se expresa que los bienes de dominio públicoson indisponibles, salvoque previamenteseandesafectadospor el Órgano Ejecutivo,porconductodelMinisteriodeEconomíayFinanzas,enteque tiene la competenciapara reglamentar esa materia, porloqueloprocedente eraatacaresanormaynolaResolucióndeGabinetequeesconsecuenciadelaaplicacióndelcitado párrafofinal delartículo99 delaLey56 de 1995.

   También compareció en calidad de opositor a lapretensióndeldemandante, ellicenciado N.A., abogado de la firma forense A., F.&., y explicó qué bienes patrimoniales pueden convertirse en bienes de dominio público, por estar afectados al uso público o al uso público o destinados a la prestación de un servicio público. Adicionó que ese procesode afectación locontempla expresamente el propio artículo 258 de la Constitución,que estableceen su último párrafo que "en todosloscasos en que los bienesde propiedadprivadaseconviertan por disposición legal en bienes de usopúblico, el dueño de ellos será indemnizado".

   Deigualformaseñalóelletradoquelos bienesde dominio público pueden convertirse en bienes patrimoniales obienesdedominioprivado,porqueasílocontemplaelartículo332delCódigoCivil, cuandoseñalaquelosbienesdeuso público(dentrodeloscualesse encuentranlas riberas y las playas)que dejan de estar destinados alusogeneralpasana formarpartede losbienes depropiedad delEstado.

   Sustentó,además,quesibienlaConstituciónnoloregulaexpresamente,nadaimpide niseencuentra expresamenteprohibido,que lodispuestoenlanormaconstitucionalpuedaocurriralainversa,esdecir,que bienes de uso públicose conviertan en bienesde propiedadprivada.

   Por otraparte,concurrióen calidadde opositorala CámaraPanameña de laConstrucción(CAPAC),por intermedio deljuristaJorgeFábrega,quienapuntóqueaunqueel artículo258Constitucionalprotegeaquellosbienesque porsunaturalezasonnecesarios paraelaprovechamientolibre detodaslas personas yportantoimpideque puedanserobjetodeapropiacióndeformaarbitraria,ellono sucedeenla controversiaplanteada, porquela Resolución 38 de5 demayode2004,modificadaporla ResolucióndeGabinete56 de16 dejunio de2004, lo que hizofue darleel carácter de bien patrimonial a un bien que ha dejado detener una función pública por ministerio de la propia Ley.

   Agregóquealhabersepermitidoelrellenodeláreaenreferenciasemodificóeldestinopúblicodetalesbienesconvirtiéndoseen bienespatrimoniales,los cualespornaturalezasonsusceptiblesdeapropiaciónprivada. Los rellenosque se han convertido en bienes patrimonialesno cumplen ninguna función públicani tienen los atributospropios de losbienes de dominiopúblico.

   También señaló que elinciso finaldelartículo20 dela Ley 36 de1995, que modifica elartículo2 dela Ley5 de1988,permitedeforma expresaelrellenosobreáreasconsideradascomo de dominiopúblicodándoleselcarácter debienespatrimonialesunavezseanefectuadosdichos rellenos.

   Comentóqueaunquelanormacitadafuedeclaradainconstitucionalmediantefallodelmesdediciembrede2004, publicadoen G.Oficial25,229 de 31 de enero de 2005, sus efectos no pueden ser retrotraídos a la Resolución 38 de mayo de 2004, modificada por la Resolución 56 de 2004, quedando convalidada la actuación en esa fecha por tener presunción de constitucionalidad la norma impugnada.

4. CONSIDERACIONES DEL PLENO:

   C.,asícomolaopinión del Procuradorde la Administración y los alegatos de los interesados que concurrieron al proceso, corresponde al Pleno de esta Corporación dilucidar la acción de inconstitucionalidad interpuesta.

   C.R.G. de17 de octubrede2000, publicada en G. Oficial No. 24,164 de 19 de octubre de 2000, es el artículo258delaCartaFundamental, conviene reproducir el texto de la norma, cuyo tenor es el siguiente:

   "Pertenecenal Estado y sondeuso públicoy,porconsiguiente,nopueden ser objeto de apropiación privada:

   1. El marterritorial ylas aguaslacustres y fluviales,las playas yriberas de las mismasy de los ríos navegables, y lospuertos yesteros. T., sujetosa la reglamentaciónque establezca la ley.

   2. Las tierrasy lasaguas destinadas a servicios públicos y a toda clase decomunicaciones.

   3. Lastierrasylas aguasdestinadaso queelEstadodestineaservicios públicos de irrigación, de producciónhidroeléctrica,dedesagüeyde acueductos.

   4. E.,laplataformacontinentalsubmarina,ellechoyelsubsuelodel marterritorial.

   5. LosdemásbienesquelaLeydefina cornodeusopúblico.

   En todos los casos en que los bienes de propiedad privada se conviertan por disposición legal en bienes de uso público, el dueño de ellos será indemnizado".

   El citado artículo del Texto Constitucional enlista una serie de bienes destinados al uso público y que, en principio, nopuedenserobjetodeapropiación privada, reconociéndolealEstadounderechodepropiedad sobre los mismos, por lo cual está facultado para proveer lo necesario para su conservación, uso y explotación.

   La naturaleza de los bienes de uso público implica que su utilización está destinada de manera directa a una función pública, al interés general y, por tanto, se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público.

   E.R.D. quelos bienesde usopúblicoestánsometidos a un régimen jurídico...