Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), Pleno, 28 de Enero de 2021

PonenteMaribel Cornejo Batista
Fecha de Resolución28 de Enero de 2021
EmisorPleno

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Pleno

Ponente: Maribel Cornejo Batista

Fecha: 28 de enero de 2021

Materia: A. de Garantías Constitucionales

Primera instancia

Expediente: 834-2020

VISTOS:

Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de la Acción de A. de Garantías Constitucionales presentada por el licenciado J.J.G.P., en representación de R.N. De León, contra el Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, emitido por el Director General del Instituto de Mercadeo Agropecuario (IMA).

· ARGUMENTOS DEL AMPARISTA

La presente acción de amparo está fundada en los siguientes hechos:

· R.N. De León inició labores en el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IMA) el 2 de mayo de 2015, como Analista de Mercadeo III (Supervisor) y desempeñaba funciones como Jefa de Proveeduría, con un salario mensual de B/.2,300.00, con cargo fijo.

· Mediante Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, emitido por el Director General del Instituto de Mercadeo Agropecuario, R.N. De León, fue despedida de su posición de carácter permanente, bajo el argumento que no había sido incorporada a C.A., decisión que fue confirmada a través de la Resolución DG-DAL-106-2020 de 15 de mayo de 2020.

· En el expediente de personal que reposa en esa institución, existe constancia que R.N. De León es una persona con discapacidad, ya que en el año 2012 le fue amputado el miembro inferior derecho por malformaciones arteriovenosa, así como también que ostenta el reconocimiento como persona con discapacidad otorgada por la Secretaría Nacional de Discapacidad, a través de la identificación N°8PAN7151070.

· A través de Certificación del Servicio de Cirugía Vascular del Hospital Santo Tomás, se constata el diagnóstico médico de R.N. De León, que es paciente con diagnóstico de Malformación Arteriovenosa Congénita en el miembro inferior derecho desde 1993, a la cual se le realizó amputación supracondilea miembro inferior derecho el 23 de noviembre de 2012.

· En la Resolución DG-DAL-106-2020 de 15 de mayo de 2020, se incluyó un hecho que no fue origen de la destitución de R.N. De León, al señalar que cometió una falta de máxima gravedad administrativa, lo que ocasionó la pérdida de la confianza, es decir, se invocó una nueva causal.

Sostiene el amparista que ha sido infringido, de forma directa por omisión, el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, al emitir la orden impugnada, sin tomar en cuenta la regulación en materia de igualdad de oportunidades, ya que no atendió el debido proceso, pues en lugar de aplicar la Ley 42 de 1999, modificada por la Ley 15 de 2016, en relación con la equiparación de oportunidades para las personas con discapacidad y la Ley 38 de 2000, para procedimientos administrativos, decidió dejar sin efecto el nombramiento de R.N. De León -servidora pública-, además de mantener y confirmar la misma, en lugar de revocar lo actuado.

También consideró infringido el artículo 17 de la Constitución Política, en forma directa por omisión, norma que establece la obligación que tienen las autoridades de proteger la vida, honra y bienes de las personas, de asegurar la efectividad de los derechos individuales y sociales y cumplir la Constitución y las leyes.

En ese mismo orden, sostiene que ha sido infringido el artículo 19 de la Constitución Política de la República de Panamá, en forma directa por omisión, el cual en concordancia con el artículo 43 de la Ley 42 de 1999, responden al principio de no discriminación.

De igual manera, indicó que ha sido infringido el artículo 109 de la Constitución Política, en forma directa por omisión, norma que contiene la garantía constitucional del derecho a la salud.

Señaló que el Estado Panameño, mediante la Ley 25 de 2007, aprobó la Convención sobre los Derechos de las personas con discapacidad, por lo que está obligado a mantener una conducta enmarcada en el reconocimiento de esos derechos y principios a favor de las personas con discapacidad.

  1. INFORME DE LA AUTORIDAD DEMANDADA

    Admitida la Acción de A., se solicitó el respectivo informe de rigor a la autoridad demandada.

    El Director General del Instituto de Mercadeo Agropecuario mediante nota DG-MJAR-g-767 a-2020, de 30 de octubre de 2020, señaló que en esa oficina no consta la documentación respectiva, en relación con R.N. De León, ya que el expediente fue remitido al Comité Ejecutivo del Instituto de Mercadeo Agropecuario, para resolver el recurso de apelación interpuesto. Y presentó un informe acerca de los hechos materia de la acción presentada.

    · Mediante Resuelto de Personal N°01-142 de 20 de abril de 2015, R.N. De León fue nombrada en el cargo de analista de mercadeo, y fue asignada como Jefa del Departamento de Proveeduría a partir del 20 de mayo de 2015, a través de la Resolución Interna N°56 de 20 de mayo de 2015.

    · Se dejó sin efecto el nombramiento de R.N. De León, mediante Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, el cual le fue notificado el 21 de abril de 2020.

    · El 28 de abril de 2020, R.N. De León presentó recurso de reconsideración en contra del Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, el cual fue resuelto a través de la Resolución DG-DAL-106-2020 de 15 de mayo de 2020. Dicho recurso fue negado y mantuvo la decisión contenida en el Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, la cual fue notificada a la interesada el 19 de mayo de 2020, quien interpuso recurso de apelación el 26 de mayo de 2020.

    · El 5 de junio de 2020, fue remitido el expediente al Comité Ejecutivo del Instituto de Mercadeo Agropecuario, presidido por el Ministro de Desarrollo Agropecuario, para resolver el recurso de apelación.

  2. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN DEL PLENO

    Conocido el escrito contentivo del amparo de garantías fundamentales y la respuesta de la autoridad demandada, procede el Pleno a resolver el fondo de esta acción constitucional presentada.

    El caso que nos ocupa, trae a discusión el tema de la tutela efectiva del derecho de los servidores públicos con discapacidad que gozan de un régimen de estabilidad laboral, derivado de las normas de protección especial establecidas a favor de las personas que se encuentran en esta situación de vulnerabilidad a causa de una discapacidad.

    En efecto, la reclamación de la amparista se centra en la pretensión de conservar su fuente de trabajo en el Instituto de Mercadeo Agropecuario, institución en la que laboraba desde el año 2015, y fue removida mediante Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, y confirmado a través de la Resolución N°DG-DAL-106-2020 de 15 de mayo de 2020, que resolvió el recurso de reconsideración.

    La accionante considera que la orden impugnada lesiona sus derechos fundamentales, pues la misma se dictó sin causa justificada, con fundamento en la potestad discrecional de la autoridad nominadora, sin tomar en cuenta que padece de una discapacidad, de la cual se tenía conocimiento, desatendiendo las normas legales vigentes aplicables al caso.

    En el informe presentado por la autoridad demandada, se señaló solamente que se dejó sin efecto el nombramiento de R.N. De León.

    Del examen de la documentación aportada por la amparista, consta copia debidamente autenticada del Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, en el cual señala que R.N. De León no había sido incorporada a la C.A., ni poseía otra condición legal que le asegurara su puesto en el cargo, y que, adicionalmente, ocupaba el cargo de Supervisora, asignado en base a la confianza. Asimismo, se indica en la referida resolución, que la funcionaria carecía de inamovilidad o estabilidad reconocida por ley al haber sido designada como Supervisora, con base en la facultad ejercida por la autoridad nominadora y por la confianza que ostentaba en el período en que fue designada, condición que indica la entidad fue perdida.

    La autoridad demandada invoca como sustento legal, el artículo 300 de la Constitución Política de la República de Panamá, el artículo 2 del Texto Único de la Ley 9 de 1994, modificada por la Ley 23 de 2017, el artículo 35 de la Ley 38 de 2000, y la Resolución N°038 de 9 de julio de 2019 emitida por la Dirección General de C.A. del Ministerio de la Presidencia.

    No obstante, a pesar que dicha entidad tenía conocimiento de la condición de discapacidad de R.N. De León, lo cual está acreditado en autos, no aplicó la normativa especial para trabajadores que presentan algún tipo de discapacidad, tal como lo son la Ley 42 de 1999, modificada por la Ley 15 de 2016, que establece la equiparación de oportunidades para personas con discapacidad, y la Ley 25 de 2007, por la cual el Estado Panameño aprueba la Convención sobre los Derechos de las personas con discapacidad.

    Lo anterior es así, ya que en el escrito de sustentación del recurso de reconsideración, la amparista hizo alusión a su condición especial de discapacidad, desde el año 2012, es decir, anterior a su nombramiento en el Instituto de Mercadeo Agropecuario, lo que no fue tomado en cuenta al momento de resolver el referido recurso, según se observa en la copia autenticada de la Resolución DG-DAL-106-2020 de 15 de mayo de 2020.

    Al resolver el recurso, entre las consideraciones plasmadas por la autoridad demandada, se señala que R.N. De León cometió una falta de máxima gravedad administrativa que ocasionó la pérdida de confianza, indicando el incumplimiento de las disposiciones establecidas en el artículo 99 del Reglamento Interno de la institución, tipificada en el numeral 12 del artículo 152 de la Ley 9 de 20 de junio de 1994, cuyo texto cita: "No guardar rigurosa reserva de la información o documentación que conozca por razón del desempeño de sus funciones, y que no esté destinada al conocimiento general". Adicional a la norma transcrita, fue citado el literal (h) del artículo 9 de la Ley 70 de 15 de diciembre de 1975, que crea el Instituto de Mercadeo Agropecuario, que dispone: "Nombrar, promover, sancionar y destituir el personal del Instituto según la reglamentación que apruebe el Ministro de Desarrollo Agropecuario; y...". De igual forma, se aprecia como fundamento de derecho utilizado, la Ley 70 de 1975, la Ley 38 de 2000, Texto Único de la Ley 9 de 1994, que establece la C.A., modificada por la Ley 24 de 2007 y la Ley 23 de 2017.

    Para que una persona sea "destituida", bajo una causal de máxima gravedad, en primer lugar, se debe cumplir con un procedimiento que inicia con una resolución de cargos, de la cual se debe notificar al servidor público, para que en un tiempo determinado presente sus descargos, se practiquen pruebas de ser necesario y se concluya con una decisión final, es decir, no basta con indicar que la servidora pública cometió una falta, si no que la misma debe ser acreditada, en cumplimiento del debido proceso, otorgando las oportunidades procesales para un ejercicio efectivo de la defensa. Así lo ha sostenido la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Veamos:

    "En cuanto a la parte motiva del acto administrativo impugnado, es puntual indicar que este adquiere vital importancia cuando se trate de la desvinculación de un servidor de la función pública, por medio de la acción de personal de destitución. La destitución es la medida disciplinaria que se aplica cuando el funcionario ha incurrido o es reincidente en una falta administrativa, previamente contemplada en la Ley o en el reglamento interno de la institución, durante el desempeño de sus labores.

    Esta Sala Tercera en varios pronunciamientos ha señalado las diferencias entre los conceptos de insubsistencia, remoción y destitución del cargo. Los dos primeros conceptos guardan relación con la potestad discrecional de la autoridad nominadora para nombrar y destituir al personal, mientras que la destitución se emplea cuando se ha dado un proceso disciplinario y se ha comprobado la incursión de una falta administrativa.

    ...

    La destitución del cargo de un servidor público no puede sustentarse únicamente en la potestad discrecional de la autoridad nominadora, pues al tratarse de una sanción disciplinaria, este acto administrativo debe contener las motivaciones de hecho y el fundamento de derecho que justifiquen esta acción de personal, previo cumplimiento del debido proceso legal". (Sentencia de 31 de agosto de 2018). (Resaltado es del Pleno).

    Dicho esto, la Ley Nº 42 de 1999, modificada por la Ley 15 de 2016, define la discapacidad en su artículo 3, numeral 9, en los siguientes términos:

    "Artículo 3. Para los efectos de la presente Ley, los términos siguientes se entenderán:

    ...

    9. Discapacidad. Condición en la que una persona presenta deficiencia física, mental, intelectual y sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social..."

    El Decreto Ejecutivo Nº 88 de 12 de noviembre de 2002, "Por medio del cual se reglamenta la Ley Nº 42 de 27 de agosto de 1999, por la cual se establece la Equiparación de Oportunidades para las personas con discapacidad", para que esa efectiva equiparación de oportunidades ocurra "...todos los sistemas del Estado y la sociedad deben ajustarse a los derechos, necesidades y aspiraciones de las personas con discapacidad."

    En este orden de ideas, las instituciones del Estado son responsables de garantizar dentro de sus competencias "...el pleno goce de los derechos a las personas con discapacidad....", como lo dispone el artículo 8 de la Ley Nº 42 de 1999, lo cual es consecuente con el contenido del artículo 17 de la Constitución Política que establece la obligación que tienen las autoridades de la República de proteger la vida, honra y bienes de las personas; de asegurar los derechos y deberes individuales y sociales y cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, lo cual no ocurrió en este caso.

    En ese sentido, la certificación extendida por el Hospital Santo Tomás, de 3 de marzo de 2015, fue presentada ante la entidad demandada, la cual comunicaba la condición de R.N. De León, y que la ubican entre las personas amparadas por la Ley 42 de 1999, desde el momento en que es nombrada. Por ello, la potestad discrecional de la autoridad nominadora para remover de su cargo a los servidores públicos (sin que medie causa disciplinaria alguna) por el hecho de haber sido nombrado con la condición de "libre nombramiento y remoción", no era aplicable en el caso que nos ocupa, pues, N. De León se encontraba amparada por el régimen especial de estabilidad, que dispone el artículo 43 de la Ley 42 de 1999, por su condición de discapacitada.

    Con base a lo antes expuesto, es a todas luces evidente la violación al debido proceso consagrado en el artículo 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, por parte de la autoridad demandada, al negarle la oportunidad a la amparista de tener un proceso justo en relación con supuestos hechos cometidos en el ejercicio de sus funciones, y que justificaran su destitución, en atención al Reglamento de la institución y demás normas que regulan el trabajo de los servidores públicos, entre ellos, lo que establece el artículo 156 de la Ley 9 de 1994, modificada por la Ley 23 de 2017.

    Respecto a este tema, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia se pronunciado en múltiples ocasiones, indicando lo siguiente:

    "Las disposiciones enunciadas en el acto demandado así como en la Resolución de 26 de diciembre de 2014, por medio de (sic) cual se decidió mantener en todas sus partes la Resolución No. 891 de 16 de diciembre de 2014, indican que al momento de decidirse sobre la desvinculación del señor M.R., la autoridad procedió basado en cargos disciplinarios.

    En ese sentido, es importante dejar señalado que aun cuando el funcionario sea de libre nombramiento y remoción, si la decisión administrativa se funda en alguna causal disciplinaria, inmediatamente el acto pasa a concretarse a través de un acto sancionador, y como tal, debe estar precedido de las formalidades del proceso disciplinario.

    En la doctrina de esta Corte Suprema de Justicia se ha señalado que el proceso disciplinario es una modalidad de la potestad sancionadora del Estado, básicamente, porque se trata de una facultad "derivada del "ius puniendi" [que] se ha extendido al ámbito administrativo a efecto de fiscalizar los comportamientos de los administrados y de los funcionarios de la administración adscritos a este ente, así como para la imposición de medidas restrictivas de derechos ante la inobservancia de las reglas que este régimen prescribe" (Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Tercera, Sentencia de 27 de noviembre de 2008).

    En esos términos, el acto sancionador ha de ser el resultado del cumplimiento de las distintas formalidades y garantías de un procedimiento a través del cual el órgano administrativo compruebe la vinculación del actor con el ilícito administrativo, al mismo tiempo que asegura las condiciones para que el funcionario ejerza los derechos que le asisten en virtud de la garantía del debido proceso legal.

    Así pues, el proceso disciplinario tiene como fundamento supremo lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política, el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticas; normativa a partir de la cual se entiende que los denominados procesos sancionadores o disciplinarios, deben estar precedidos del debido trámite, y por ende de ciertas garantías procesales, en procura del derecho de defensa". (Sentencia de 22 de septiembre de 2015).

    De allí que, de un proceso que conduzca a la existencia de una causa legal que justifique la destitución de R.N. De León como servidora pública del Instituto de Mercadeo Agropecuario, el Pleno es del criterio que la autoridad demandada, al desconocerle a la amparista la diferenciación de trato establecida por el artículo 43 de la Ley 42 de 1999, por su condición de discapacitada, afectó sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, quedando la misma sin la fuente de sustento para ella y su familia. En ese sentido, se ha pronunciado el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Veamos:

    "Con esta medida, se desconoció la diferenciación de trato establecida por el artículo 43 de la Ley 42 de 1999, que obliga a las autoridades a proteger a las personas que padecen de alguna discapacidad comprobada conforme a la Ley, y que permite colocar el régimen especial de estabilidad, contenido en el artículo 43 de la mencionada Ley 42 de 1999, tanto a los discapacitados como a sus padres, tutores o curadores, de tal suerte que no pueden ser destituidos de su cargo sin justa causa, en cuyo caso, la destitución debe dictarse en estricto cumplimiento del debido proceso, a través de una resolución debidamente motivada. (Cfr. Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de 10 de octubre de 2010, 24 de enero de 2011 y 12 de diciembre de 2013; y de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de 5 de junio de 2009 y 10 de junio de 2011)". (Sentencia de 16 de noviembre de 2018).

    Tenemos que, habiéndose acreditado la violación de los derechos fundamentales de la amparista, contempladas en los artículos 17, 19 y 32, se hace necesario tomar las medidas pertinentes para asegurarle el restablecimiento de los mismos, por lo que esta Máxima Corporación de Justicia concede la acción de amparo presentada, y, en consecuencia, se ordena el reintegro de la funcionaria.

    En relación con la solicitud de pago de salarios caídos, hecha por el amparista, con fundamento en la Ley Nº 151 de 24 de abril de 2020, que adicionó el artículo 4-A a la Ley 59 de 2005, el Pleno considera que el derecho a salarios dejados de percibir, no le asiste a la amparista. Ello por cuanto, se acreditó en el presente expediente que R.N. De León, mantiene una discapacidad, de conformidad con lo que establece la Ley 42 de 1999, sin embargo, no ha quedado comprobado, que la discapacidad de la funcionaria sea producto de enfermedades crónicas, involutivas y/o degenerativas, condiciones que están protegidas por la Ley 59 de 2005, por lo tanto, el reconocimiento de dicho derecho no se le hace extensivo a la amparista.

    PARTE RESOLUTIVA

    En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONCEDE la Acción de A. de Garantías Constitucionales presentada por el licenciado J.J.G., en representación de R.N. De León, y, en consecuencia, REVOCA el Resuelto de Personal N°01-32 de 20 de abril de 2020, y el acto confirmatorio contenido en la Resolución DG-DAL-106-2020 de 15 de mayo de 2020, emitidos por el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IMA); y se ORDENA el reintegro de R.N. De León, en el mismo cargo que ostentaba, salvo que acepte otro análogo en jerarquía, funciones y remuneración.

FUNDAMENTO DE DERECHO

Artículos 17, 19, 32 de la Constitución Política de la República de Panamá; Ley 42 de 1999, modificada por la Ley 15 de 2016; Ley 25 de 2007; Ley 38 de 2000; Ley 9 de 1994, modificada por la Ley 23 de 2017.

N. y Cúmplase,

MARIBEL CORNEJO BATISTA

HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA ----LUIS R. FÁBREGA S. ---MARÍA EUGENIA LÓPEZ ARIAS ----ANGELA RUSSO DE CEDEÑO ----CARLOS ALBERTO VÁSQUEZ REYES (VOTO RAZONADO)OLMEDO ARROCHA OSORIO ----JOSÉ E. AYÚ PRADO CANALS ----CECILIO CEDALISE RIQUELME

YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)

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