Sentencia de Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial, 29 de Febrero de 1996
| Fecha de Resolución | 29 de Febrero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial |
VISTOS:
El licenciado G.E.G., actuando en las funciones de Presidente de la República, remitió al presidente de la Corte Suprema de Justicia, mediante nota, el proyecto de ley "Por la cual se dictan normas en materia de negociación y contratación de empréstitos y deuda pública", con el objeto de que el Pleno de esta Corporación "decida definitivamente la exequibilidad de dicho proyecto de Ley".
La nota remisoria hace un breve recuento de los antecedentes de esta causa constitucional, y entre los documentos que con ella se envían figuran copias de dos notas dirigidas por el presidente Endara al presidente de la Asamblea Legislativa, formulando objeciones a dos versiones del proyecto de ley en cuestión.
Tras haber sido acogida la demanda por iniciativa presidencial, fue corrida en traslado al Procurador de la Administración para que emitiera concepto, trámite que diera lugar a la Vista consultable de folios 39 a 52 del cuaderno.
LOS ANTECEDENTES DE LA CAUSA
El proyecto de ley que se objeta fue enviado por primera vez al Presidente de la República el 21 de junio de 1990, para su sanción y promulgación en la Gaceta Oficial (f. 12), quien lo devolvió a la Asamblea, sin su aprobación, "por varias razones", mediante nota de 30 de julio de 1990 (f. 13). El 27 de diciembre de 1990 el S. General de la Asamblea Legislativa se dirigió otra vez al Jefe del Órgano Ejecutivo, remitiéndole el proyecto de ley para su sanción y promulgación en la Gaceta Oficial por segunda vez, con nota en la que le comunica que las objeciones presidenciales "fueron reconsideradas en segundo debate el día 26 de noviembre de 1990 y aprobada (la ley) en tercer debate el día 26 de diciembre de 1990" (f. 17).
El 4 de febrero de 1991 el Presidente de la República vetó nuevamente el proyecto de ley, objetándolo en esta oportunidad "en su conjunto", por manifiestamente inconveniente y por inexequible.
LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES
En la primera de las dos oportunidades en que el Presidente de la República devolvió a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley sin sancionarlo (f. 17), dijo hacerlo "por varias razones", sin precisar si alguna de ellas tenía rango constitucional. Las "razones" esgrimidas para esta primera devolución fueron enunciadas de la siguiente manera:
"... El proyecto de Ley exigirá que todo empréstito reciba la opinión favorable del Procurador General de la Administración sobre su legalidad y efecto vinculante. Este requisito, que va más allá de las propias exigencias de las entidades financieras públicas y privadas, representa un trámite adicional previo a la firma del contrato de préstamo. No dudamos de la importancia de la opinión legal solicitada pero establecerla como un requisito previo a la suscripción del contrato y no, en todo caso, al desembolso de la suma prestada, puede dar al traste con la culminación oportuna del trámite de negociación de empréstitos. Esto es así porque, en la práctica, las entidades de financiamiento establecen fechas límites o términos dentro de los cuales deba finalizarse el proceso de negociación, ya sea para llevar un contrato de préstamo a consideración de sus organismos directivos (como sucede con el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional) o porque se venza el término de una oferta de financiamiento otorgada por un tiempo específico. Estas práctica, que son comunes y normales en este tipo de financiamiento, podrían determinar el fracaso de una negociación conveniente para el país en razón de que no se llene oportunamente el requisito previo de contar con una opinión legal favorable, que hoy día es un requisito por lo general a posteriori en los casos en que se exige.
Por otro lado, el límite establecido en el Artículo 15 del Proyecto de Ley, que requiere la aprobación de la Asamblea Legislativa para la contratación de empréstitos superiores a B/.5 millones, hace virtualmente inmanejable este tipo de empréstitos en la práctica. Ello es así porque se añaden pasos administrativos a un trámite ya, de por sí, considerablemente largo; esto puede llevar igualmente a la pérdida de oportunidades de financiamiento ventajosos, ofrecidos por un término dado, o a incumplir plazos requeridos por organismos internacionales.
...
En tercer lugar, debo confesar que me resulta incongruente el contenido del Artículo 12 del Proyecto de Ley pues no se compadece en su filosofía con el resto del articulado del Proyecto. En efecto, mientras el Proyecto de Ley tiende a establecer rígidos controles y trámites para la contratación de empréstitos --tantos, que los estimo inmanejables, como he mencionado-- el Artículo 12 excluye totalmente la contratación de empréstitos por el Banco de Desarrollo Agropecuario y el Banco Hipotecario Nacional. Sin embargo, ambos bancos obtienen sus fondos de las mismas fuentes de financiamiento que el resto del sector público y el endeudamiento de ambos bancos es también endeudamiento público que se suma a las obligaciones totales de la República. El hecho de ser endeudamiento del sector financiero no lo hace menos endeudamiento que el del sector no financiero del Estado. Por ello no me parece juicioso que el Banco Hipotecario Nacional o el Banco de Desarrollo Agropecuario, pueda legalmente endeudarse libremente, aun sin control del Ministerio de Planificación y Política Económica, en un monto igual o mayor que todo el resto del sector público sujeto a control. Esa posibilidad legal se la brinda el Artículo 12 del Proyecto de Ley, tal cual viene redactado, y no veo la diferencia conceptual que amerite la excepción ..." (Fs. 14-15).
El segundo veto recaído en el mismo proyecto, que diera lugar a su segunda devolución a la Asamblea Nacional, se formuló indicando que el Presidente de la República "objeta en su conjunto el Proyecto de Ley. Por otra parte, el veto se hace por dos razones fundamentales: la primera, porque es manifiestamente inconveniente; y la segunda, porque el proyecto es inexequible" (f. 18).
INEXEQUIBILIDAD
La objeción por inexequibilidad se presenta "analizando dos argumentos distintos":
"PRIMER ARGUMENTO: El Proyecto de Ley objetado no siguió el procedimiento constitucional para la formación de leyes, lo que se demuestra con las siguientes consideraciones:
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El Proyecto de Ley en referencia tuvo su origen en el (sic) Asamblea Legislativa como anteproyecto propuesto ante el Pleno de la Cámara por un Legislador, en la sesión del día 8 de marzo de 1990.
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La Legislatura comprendida entre el 1º de marzo y el 30 de junio de cada año está descrita como la segunda de las legislaturas ordinarias en el lapso de un año, de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 143 de la Constitución Política.
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Por su parte, el Artículo 169 de la Constitución Política establece taxativamente que "Los Proyectos de Ley que queden pendientes en un período de sesiones sólo podrán ser considerados como Proyectos nuevos".
El período de sesiones es el que comprende dos legislaturas de cuatro meses cada una en el lapso de un año; del 1º de septiembre al 31 de diciembre y del 1º de marzo al 30 de junio, según lo establece el precitado Artículo 143 de la Constitución Política.
Es lógico deducir, que el mencionado Proyecto de Ley objetado en julio, debió ser considerado como proyecto nuevo en la legislatura que se inició el 1º de septiembre, por ser esta parte del nuevo período, al tenor de lo preceptuado en el Artículo 169 en concordancia con el Artículo 143 de la Constitución Política.
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Por otra parte, dicho Proyecto de Ley, objetado en su conjunto, debía volver a la Asamblea Legislativa a tercer debate, tal como lo dispone el Artículo 164 de la Constitución, que a la letra dice:
"ARTÍCULO 164: El Proyecto de Ley objetado en su conjunto por el Ejecutivo, volverá a la Asamblea Legislativa, a tercer debate. Si lo fuere sólo en parte, volverá a segundo, con el único fin de considerar las objeciones formuladas.
Si consideradas por la Asamblea Legislativa las objeciones, el proyecto fuere aprobado por los dos tercios de los Legisladores que componen la Asamblea Legislativa, el Ejecutivo lo sancionará y hará promulgar sin poder presentar nuevas objeciones. Si no...
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