Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 3 de Septiembre de 1993
| Ponente | EDGARDO MOLINO MOLA |
| Fecha de Resolución | 3 de Septiembre de 1993 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
VISTOS:
El licenciado R.A.S., presentó acción de Amparo de Garantías Constitucionales en nombre del Director General de la Lotería Nacional y en contra del Contralor General de la República, por una orden de no hacer de este funcionario, que niega el refrendo, autorización o firma de la planilla de salarios relacionadas con el nombramiento de un grupo de funcionarios que trabajan en las oficinas de la Lotería Nacional de Beneficencia.
Acogido el amparo se le solicitó un informe al funcionario demandado, quien lo contestó en un largo escrito sobre las finanzas públicas y otras consideraciones tipo fiscal, pero la parte relevante para los efectos de las disposiciones consideradas como violadas, las contestó así:
"XIV. Observaciones a las garantías constitucionales que se invocan como violadas en la acción de amparo propuesta.
Pese a ello, corresponde examinar ahora el contenido de las disposiciones constitucionales que consagran las garantías constitucionales que se invocan como violadas en el amparo propuesto por la Lotería Nacional de Beneficencia. En dicho amparo, se invocan los artículos 17, 18, 40, 60, 61, 281 y 297 de la Constitución.
Respecto de los artículos 17 y 18 de la Constitución, me limitaré a repetir lo expresado en la sentencia de 22 de enero de 1992, dictada por el propio Pleno de la Corte Suprema de Justicia, ya citada en este informe, al decidir la acción de amparo de garantías constitucionales propuesta por el Dr. G.C.C., en contra de la orden de hacer contenida en la Circular NºD.C. 037-91, de 27 de septiembre de 1991, proferida por el Contralor General de la República, ya citada en este informe. En esa sentencia esa Superioridad expuso que:
'El artículo 17 es un precepto de carácter doctrinario y preambular que prescribe la finalidad de las autoridades públicas. Se trata, pues, de una disposición que no confiere en sí ningún derecho subjetivo. De ahí que la Corte Suprema reiteradamente la haya calificado de precepto programático que por sí sólo, como se invoca en el presente caso, no puede servir de fundamento a una demanda de amparo ni de otras instituciones de garantía constitucional.
El artículo 18 de la Constitución es el que distingue entre la responsabilidad jurídica de los particulares y la de los funcionarios. Su carácter preambular y programático es igual al del artículo 17. Y así lo ha considerado la Corte Suprema de manera también reiterada'.
Se invoca también el artículo 40 de la Constitución. Esta norma consagra la libertad del ejercicio de las profesiones y los oficios. Esta disposición nada, absolutamente nada, tiene que ver con la controversia planteada. Por ello me veo impedido de hacer mayores comentarios al respecto.
Se invoca de otro lado el derecho al trabajo, consagrado como garantía por el artículo 60 de la Constitución, cuyo texto es el siguiente:
'El trabajo es un derecho y un deber del individuo, y por tanto es una obligación del Estado elaborar políticas económicas encaminadas a promover el pleno empleo y asegurar a todo trabajador las condiciones necesarias a una existencia decorosa'.
La norma transcrita está muy lejos de querer decir que para solucionar el problema del desempleo, sea el Estado o sus instituciones descentralizadas, las que deban darle trabajo a quienes carezcan de él. De ser esto así, no ya sólo a los nombrados por la Lotería Nacional de Beneficencia y a cuyos nombramientos accede el amparo propuesto, sino que todos los desempleados del país, tendrían que ser incluidos en las planillas del Estado o de sus entidades descentralizadas.
Así pues, los desempleados panameños, que según las cifras preliminares de la Sección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República, ascendían al 31 de diciembre de 1992, a ciento veinticinco mil cuatrocientos veintisiete (125,427) desempleados (y que representan el 13.6% de la población económicamente activa del país), tendrían que ser nombrados como asalariados del Estado panameño o de sus entidades descentralizadas. Habría que duplicar el volumen de las planillas del sector público.
Los únicos sistemas que garantizaban el pleno empleo de ese modo, eran precisamente los regímenes comunistas, cuyo derrumbe económico, aparatoso, total y absoluto, le tocó presenciar al mundo entero, apenas recién comenzada la presente década.
Es precisamente la empleomanía estatal, usado este término en su correcta acepción de práctica nociva, la que constituye, entre otras cosas, una de las cargas y otro de los obstáculos, tal como se ha visto a lo largo del presente informe, que impide el desarrollo, por parte del Estado, de las políticas económicas adecuadas que promuevan el pleno empleo al que se aspira y del cual trata la garantía constitucional que se invoca como violada.
En el amparo también se invoca como violado, el artículo 61 de la Constitución. Este artículo dispone que:
'A todo trabajador al servicio del Estado o de empresas públicas o privadas o de individuos particulares, se le garantiza su salario o sueldo mínimo. Los trabajadores de las empresas que la Ley determine participarán en las utilidades de la mismas, de acuerdo con las condiciones económicas del país'.
En el caso que se ventila, se está en presencia de nombramientos hechos por la Lotería Nacional de Beneficencia, por encima de su realidad económica y de la situación financiera en general del sector público.
El salario mínimo que garantiza la norma constitucional, transcrita nada tiene que ver con esto. Lo que ha improbado la Contraloría General de la República, fundada para ello en razones de orden económico, se refiere en primer lugar, a la propia capacidad económica de la Lotería Nacional de Beneficencia, para hacer efectivo nombramiento que afectan su patrimonio y en los gastos que tendría que incurrir para cubrir los salarios adicionales que tendría que afrontar, por razón de tales nombramientos.
Tales nombramientos, por razón del pago de los salarios inherentes a los mismos, disminuirían aún más las posibilidades financieras de la institución. Sin siquiera tomar en cuenta esa disminución, ya la Lotería Nacional de Beneficencia ha dejado de ingresar al Tesoro Nacional, los aportes que le corresponde hacer, de conformidad con la Ley y el Presupuesto General del Estado, adoptado para la presente vigencia, de acuerdo con los términos establecidos por la propia Constitución y la misma Ley.
En segundo lugar, la improbación de la Contraloría General de la República, también se funda en razones de orden económico, que consultan la realidad económica de todo el sector público. La situación general de las finanzas públicas exige bajar el monto total de la planilla de ese sector. De otro modo, tanto el Estado como sus instituciones descentralizadas, quedarían imposibilitadas para hacerle frente a las enormes obligaciones que aún gravitan y por mucho tiempo gravitarán, sobre el erario público.
La consiguiente, falta de recursos, de los cuales de otro modo habría podido disponer en alguna...
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