Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 15 de Noviembre de 1993
| Ponente | RODRIGO MOLINA A |
| Fecha de Resolución | 15 de Noviembre de 1993 |
| Emisor | Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral |
VISTOS:
El licenciado V.E.V.P., mediante poder especial otorgado por el doctor C.I.Z.G., Rector de la Universidad de Panamá, interpuso demanda de Amparo de Garantías Constitucionales en contra de la orden de hacer "configurada en la omisión de refrendar las planillas correspondientes al aumento bienal del personal docente de la Universidad de Panamá, aduciendo razones de orden económico expresada en la nota No. DC.1859-93 de agosto de 1993", emanada del señor C. General de la República.
Por admitida la demanda de Amparo propuesta se requirió del Contralor General el envió de la actuación, si la hay o en su defecto un informe acerca de los hechos materia de la acción extraordinaria constitucional, cumpliendo el alto funcionario demandado con ambos requerimientos.
El aludido proceso de amparo constitucional se encuentra, por tanto, en estado de decidir y a ello se procede previas las consideraciones que a constitución se expresan:
HECHOS QUE FUNDAMENTAN LA DEMANDA
La demanda interpuesta por el Rector de la Universidad de Panamá se fundamenta en ocho hechos en los cuales alega lo siguiente:
Que el Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá, mediante acuerdo 8-93 de 6 de abril de 1993, en ejercicio de sus facultades legales y debidamente sustentado, decretó aumento bienal del cinco por ciento (5%) sobre el salario base a todo el personal docente de la Universidad de Panamá.
Que el precitado aumento figura en la partida del Presupuesto General del Estado para la vigencia Fiscal de 1993 y estaba supuesto a pagarse a partir de la primera quincena del mes de mayo de 1993, inclusive.
Que la Universidad de Panamá, a través del Rector representante legal de la Institución, desde la primera quincena de mayo de 1993 ha presentado las planillas que contiene la orden de pago del aumento bienal del cinco por ciento (5%) del salario base a todo su personal docente.
Que el contralor General de la República funda la improbación del pago en argumento expresado en su Nota. D.C. 1859-93 de 16 de agosto de 1993, en la que expresa:'...
Que el Rector sometió ante el Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá, el hecho de que se habían refrendado las planillas presentadas desde el mes de mayo de 1993, para que éste decidiera si se debe insistir en cumplir o no la emisión del acto o cumplimiento de la orden.
Que el Consejo Administrativo expidió la Resolución No. 32-93 de 11 de agosto de 1993, cuya parte resolutiva se expresa así: '...'.
Que la decisión del Consejo Administrativo citada, que es la máxima corporación de Órgano de Gobierno, que conforme al artículo 14 de la Ley 11 de 1981 'es la autoridad superior universitaria en asuntos administrativos, económicos, financieros y patrimoniales de la Universidad'; impone a la Controlaría el deber de refrendar las planillas que implican el pago de la misma, ya que dicho órgano de gobierno asume la responsabilidad a que se deriva de dicho acto, en los términos expresados en el segundo párrafo del artículo 77 de la Ley 32 de 1984.
Finalmente, sostiene que las decisiones del Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá fueron comunicadas al Contralor General de la República y reiteradas en la Nota No.1337-93 de 20 de agosto de 1993 que le remitió el señor Rector de la Universidad de Panamá, comunicaciones de las que ha hecho caso omiso el Contralor General de la República.
De esa manera el accionante acusa la orden de no hacer expedida por el Contralor General de violar directamente las garantías y derechos fundamentales que consagran los artículos 17 y 99 de la Constitución Política porque a su juicio, en lo que respecta a la violación de la primera de las normas constitucionales citadas, el Contralor General de la República, "... con su orden de no hacer consistente en la negativa de refrendar las planillas del pago del aumento bienal al personal docente de la Universidad, o sea, la improbación de la orden de pago ha violado directamente la norma constitucional transcrita, porque con dicha orden en vez de asegurar, contraviene los derechos y deberes individuales y sociales de los profesores de la Universidad de Panamá al impedirles percibir una remuneración justa, y al mismo tiempo, incumple lo dispuesto por el Consejo Administrativo de la Universidad de Panamá en su Acuerdo 8-93 de 6 de abril de 1993".
Además agrega que igualmente incurre en violación directa de dicha norma porque en vez de cumplir con lo ordenado en la ley, ha omitido tal cumplimiento al no proceder al refrendo inmediato, tal como lo ordena el párrafo pertinente del artículo 77 de la Ley 32 de 1984, Orgánica de la Controlaría General de la República. el cual señala lo que puede hacer el funcionario u organismo que emitió el acto, esto es, de someterlo a la corporación administrativa que ejerce la máxima autoridad administrativa de la Institución, que en el caso de la Universidad de Panamá, lo es el Consejo Administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 11 de 1981 y fundado en esa atribución, dicho órgano emitió la Resolución 32-93 de 11 de agosto de 1993, insistiendo en la emisión del acto o en el cumplimiento de la orden, caso en el que la Controlaría debe refrendar las orden de pago para que se cumpla. Esa omisión según el proponente de la acción de amparo conlleva la violación directa del artículo 17 de la Constitución Nacional.
Por otra parte el amparista sostiene que el Contralor General de la República con su omisión incumple el artículo 1080 del Código Fiscal y el artículo 45 de la Ley 32 de 1984 que le imponen el deber de refrendar las planillas, particularmente cuando éstas cumplen las exigencia del artículo 1076 del Código Fiscal.
En cuanto a la violación del artículo 99 de la Constitución Nacional, también invocado como infringidos en la demanda de amparo en estudio, se arguye que la autonomía de la Universidad de Panamá constituye un derecho fundamental consagrado en la Constitución, pues, entre otras cosas dicho derecho, autoriza a la Universidad a administrar su patrimonio autónomamente; lo que implica que, cumplidos los trámites legales correspondientes, ninguna autoridad puede impedirle que utilice los recursos presupuestarios, como sus órganos internos dispongan.
Además se alega que el ámbito de protección del mencionado derecho fundamental comprende la facultad de decretar aumentos a sus personal; pues hay que tener cuenta que la Universidad de Panamá es la institución constitucionalmente designada para impartir la educación superior, como parte del servicio público organizado por el Estado.
Finalmente, también se alega que el derecho fundamental a la autonomía universitaria de la Universidad de Panamá, al estar consagrada en el capitulo V, Educación, del Titulo III de los derechos y deberes individuales y sociales, indica que la finalidad de ésta consiste en asegurar las condiciones, tanto humanas como materiales, para la debida prestación del servicio. Este derecho contenido en el artículo 99 de la Carta Política, a juicio de la amparista, ha sido violado directamente por el Contralor General de la República al desconocer el aumento bienal decretado por las autoridades competentes de la misma, con la omisión de refrendar las planillas que implican una orden de no hacer.
SÍNTESIS DE LA POSICIÓN DEL CONTRALOR GENERAL DE LA DE LA REPÚBLICA
El señor Contralor General de la República, por su parte, al rendir el informe requerido por el Pleno de la Corte alude en primer lugar a los "informes" que también rindiera al "Dr. E.M.M., mediante Nota No.1930-C-93, de 23 de agosto de 1993, con ocasión del amparo de garantía constitucionales propuesto por los Lcdos. R.A.S. y A.A.B. en representación del Dr. L.G.C.A., como Director de la Lotería Nacional de Beneficencia, y en contra de la orden de no hacer proferida por mí como Contralor General de la República, y que consiste en negar el refrendo, autorización o firma de la planilla de salarios de un grupo de funcionarios que fue nombrado en la Lotería Nacional de Beneficencia". Y también a la Nota No.1868-D.C- de 17 de agosto de 1993, "... que le remitiera a la Dra. Aura Emérita Guerra de V., conteniendo el informe que le rendí a propósito del amparo de garantías constitucionales propuesto por el Lcdo. A.L.B., como apoderado judicial de los señores M.V. de P., P.A.P., F.V. y M.A.M., en contra de la orden de no hacer proferida por mí como Contralor General de la República, relacionada al pago de ajustes y ascensos, que se debió pagar, según se afirma en la acción impetrada, desde el mes de diciembre de 1992 y el mes de enero de 1993".
Por otra parte, el titular de la Contraloría General en el extenso y detallado informe rendido a la Corporación aborda diferentes temas y aspectos como son: "II.Observaciones a la vía utilizada";" III.Razones en que pude fundarse la Contraloría General para...
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