Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 3 de Marzo de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución: 3 de Marzo de 2015
Emisor:Pleno

VISTOS: En grado de apelación conoce esta Máxima Corporación de Justicia, de la Acción de A. de Garantías Constitucionales propuesta por F.G.C. y M.L.P. de G., mediante apoderado especial, contra la Resolución No.21 de 10 de marzo de 2014, dictada por la Gobernación de la Provincia de Veraguas. I. LA RESOLUCIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Resolución de 21 abril de 2014, el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial como Tribunal Constitucional, decidió NO CONCEDER el A. de Garantías Constitucionales impetrado por F.G.C. y M.L.P. de G., contra la Resolución No.21 de 10 de marzo de 2014, dictada por la Gobernación de la Provincia de Veraguas. En la parte medular de esta resolución judicial, el Tribunal Superior indicó lo siguiente: "Lo anterior evidencia que la denuncia se le dio el trámite correspondiente a un Juicio Civil de Policía, cuya tramitación se encuentra regulada en el artículo 1721 al 1730 del Código Administrativo. Este mismo cuerpo normativo, en su Libro III, establece las disposiciones a seguir por las autoridades de Policía en general, indicándose que su principal objetivo es hacer efectiva la ejecución de las leyes y demás normas encaminadas a preservar la tranquilidad social, la moral, las buenas costumbres, y además proteger a los asociados y sus intereses, sean éstos individuales o colectivos, para lo cual los jefes de Policía (Corregidores, Alcaldes y Gobernadores) se encuentran investidos para ejercer la justicia administrativa en cada división del territorio de la República, correspondiendo a los Corregidores y Alcaldes, a prevención el conocimiento de los asuntos de policía en primera instancia y a sus superiores en segunda instancia, según lo establece el artículo 871 del Código Administrativo. ..... Ahora bien, la competencia para conocer de los conflictos de servidumbre es de la jurisdicción civil, por disposición de los artículos 531 y 533 del Código Civil; en tanto según los artículos 1557 al 1565 del Código Administrativo, su competencia corresponde a las autoridades de policía. Ello significa, que ambas autoridades tanto judiciales, como administrativas, pueden conocer la materia de servidumbres, ya sean públicas o privadas, con la salvedad que las decisiones dictadas por las autoridades administrativas son transitorias, pues si alguna de las partes no se encuentra conforme con ella, tiene la posibilidad de acudir a los Tribunales ordinarios de justicia, quienes resolverán definitivamente el conflicto, tal como establece el artículo 1741 del Código Judicial". Con relación al valor de las mejoras, cuya cuantía a criterio del amparista escapa de la competencia de las autoridades administrativas, el Tribunal de A. de Garantías Constitucionales, en primera instancia, estimó que no se logró explicar si ese valor corresponde realmente al tramo de la cerca de ciclón en construcción, que la autoridad administrativa está mandando a reubicar. Agrega el Aquo en la Resolución apelada ante esta instancia, que "en efecto, contrario a lo indicado por el amparista, somos del criterio que el proceso que genera la presente acción constitucional corresponde a un conflicto de servidumbre, cuya competencia atañe a las autoridades administrativas de policía, en atención a la competencia privativa arriba explicada, por lo que no se configura la infracción al debido proceso, por falta de competencia del Juzgador". Respecto a la violación del debido proceso en atención a infracción a trámites del procedimiento administrativo, específicamente de los artículos 196 y 199 de la Ley 38 de 2000, el Tribunal de A. A quo hizo una diferenciación entre la revisión administrativa que conocen los Gobernadores la cual se encuentra sometida a un trámite sumario distinto al regulado en la Ley 38 de 2000, que regula el procedimiento administrativo general. II. ARGUMENTOS DEL APELANTE Dentro del término de ejecutoria de la Resolución de 21 de abril de 2014, mediante la cual el Tribunal de A. de Garantías Constitucionales, en primera instancia, no concedió la acción de tutela constitucional, los señores F.G.C. y M.P. de G., presentaron recurso de apelación. En el escrito de sustentación del recurso de apelación el recurrente sostiene en síntesis, que la Resolución No.21 de 10 de marzo de 2014 infringe los artículos 17 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, toda vez que van concatenadas con el procedimientos establecido en los artículos 175, 1001, 1022, 1027, 1345 y 1356 del Código Judicial; artículo 1728 del Código Administrativo; y artículos 196 y 199 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que establece el Procedimiento Administrativo General. De acuerdo con el amparista, el Gobernador de la Provincia de Veraguas, desconoció el contenido de las normas del Código Judicial, al atribuirle competencia a la autoridad de policía, cuando ésta no se competente por razón de la cuantía y de la naturaleza del proceso, ya que se trata de un proceso de servidumbre y la suma a indemnizar alcanza los B/.20,000.00, cuya competencia corresponde a los Tribunales de Circuito Civil. Señala, que el artículo 1728 del Código Administrativo fue vulnerado por la Gobernación de la Provincia de Veraguas, al notificar todas las resoluciones mediante edicto de veinticuatro horas, infringiéndose el contenido del artículo 1001 del Código Judicial. En cuanto a la violación del artículo 196 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000 expresa el amparista, que estas normas fueron infringidas porque la Gobernación emitió la providencia No.46 de 26 de diciembre de 2013, que dispone recibir el recurso de revisión administrativa y correrlo en traslado, sin señalar a quien y por cuantos días y la notifica, contrario a derecho, mediante Edicto No.74 fijado el mismo 26 de diciembre y desfijado al día siguiente, 27 de diciembre de 2013; sin embargo, el edicto debió fijarse por cinco días hábiles, lo cual señala, ha colocado al amparista en estado de indefensión, constituyéndose la violación a la norma constitucional del debido proceso. El artículo 199 de la Ley 38 de 2000, según en amparista también fue violado con la emisión del acto atacado vía A. de Garantías Constitucionales, toda vez que la Gobernación de la Provincia de Veraguas no corrió traslado del recurso de revisión a la Procuraduría de la Administración para que ésta emitiera su concepto. El amparista finaliza manifestando, que la máxima Autoridad Administrativa violó la garantía constitucional del debido proceso, al infringir disposiciones legales que establecen la competencia y los trámites legales aplicables al conflicto por demanda de obra nueva y ampliación de vereda pluvial y peatonal en finca privada, cuya competencia corresponde a los Jueces de Circuito por la naturaleza del asunto y la cuantía de la suma a indemnizar. Corresponde entonces al Pleno de esta Alta Corporación de Justicia decidir el presente Proceso Constitucional de A. de Garantías conforme a lo expuesto, y examinar la actuación surtida por el Tribunal de A. en primera instancia a fin de determinar si la decisión respecto a la acción constitucional impetrada por F.G.C. y M.L.P. de G., contra la Resolución No.21 de 10 de marzo de 2014, fue cónsona con el proceso impetrado que tiene como fundamento la violación de los artículos 17 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, que hace referencia el amparista y si el trámite surtido ante la justicia de policía se ajusta al ordenamiento jurídico. No esta de más recordar, que la Acción de A. de Garantías Constitucionales es el instrumento que ha señalado el constituyente, dentro del Estado democrático y social de derecho, a fin de que cualquier persona pueda acudir ante la sede judicial y reclamar la tutela de su derecho infringido por una acción o acto, ya sea por acción u omisión, que siendo emitido por servidor público, contravenga los postulados esenciales, principios y valores en los que se sostiene el conjunto de deberes fundamentales reconocidos en el sistema constitucional panameño. Las violaciones constitucionales argüida por el amparista en su libelo de amparo, van dirigidas a la infracción del trámite legal aplicable al proceso de revisión administrativa surtido en la Gobernación de Veraguas, al cual, según su criterio, le aplican los artículos 1001, 1022, 1027, 1345 y 1356 del Código Judicial; y los artículos 196 y 199 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, como normas supletorias de las disposiciones que sobre la materia se encuentran contenidas en el Código Administrativo. Para determinar si ocurrieron o no dichas violaciones es necesario realizar un examen detallado de las normas legales aplicables a los recursos extraordinarios de Revisión Administrativa, cuyo conocimiento compete a los Gobernadores de Provincias. Como cuestión inicial resulta pertinente reiterar, que el criterio de la Corte Suprema de Justicia con respecto a los remedios que se pueden intentar dentro de la vía administrativa se encuentran condicionados por el tipo de función que la Administración desempeña en cada caso en particular. De allí que se hace la distinción en el sentido que, cuando la Autoridad Administrativa ejerce funciones jurisdiccionales, correccionales o de policía, el recurso extraordinario de revisión administrativa pertinente es el que describe el artículo 8 de la Ley 19 de 3 de agosto de 1992, norma especial cuya competencia se atribuye a los Gobernadores de las Provincias; mientras que, cuando la función guarda relación con las facultades estrictamente administrativas lo que procede es la aplicación del Recurso de Revisión Administrativa, contenido en la Ley 38 de 2000 sobre el Procedimiento Administrativo General, cuyo conocimiento corresponde a la máxima Autoridad de la dependencia en la que se emitió la resolución impugnada. El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, se ha pronunciado en innumerables fallos, en los siguientes términos: "En virtud de lo anterior, se colige que el recurso de revisión administrativa que consagra la Ley 38 de 2000 no es aplicable a los casos que se ventilan ante las autoridades administrativas de policía concernientes a la materia correccional o las controversias civiles de policía que regula el Libro III del Código Administrativo y la Ley 112 de 30 de diciembre de 1974, pues como se señaló en párrafos anteriores para estos casos es aplicable la Ley Nº19 de 1992 que es una ley especial creada expresamente para los gobernadores de provincias". (Recurso de Apelación dentro de la Acción de A. de Garantías Constitucionales presentada por el licenciado J.O. en representación de M.G.S., contra la Resolución 158 de 12 de noviembre de 2010 dictada por el Gobernador de la provincia de Veraguas. Ponente: H.J.M.D. de 25 de mayo de 2011). El artículo 8, de la Ley No. 19 de 1992, invocado por P.F. como fundamento legal para interponer el recurso extraordinario de revisión administrativa ante el Gobernador de la Provincia de Veraguas, establece lo siguiente: "ARTÍCULO 8. Se instituye el recurso extraordinario de revisión administrativa, del que conocerán los gobernadores de provincias para revocar decisiones expedidas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional o por razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo y la Ley Nº 112 de 30 de diciembre de 1974. El recurso extraordinario de revisión administrativa sólo procederá cuando: 1. .....". Por su parte el artículo 1728 del Código Administrativo el cual se encuentra inserto en el Capítulo II sobre Controversias Civiles de Policía en general, Título V sobre Procedimientos del Libro Tercero del Código Administrativo, establece que "respecto de notificaciones, traslados, avalúos, reconocimientos, registros, allanamientos y recusaciones, se procederá de conformidad con las disposiciones del Código Judicial". Se desprende de la norma citada que el Código Judicial aplica supletoriamente respecto de notificaciones y traslados, por lo que, en atención a que la demanda de tutela constitucional presentada por F.G.C. y M.L.P. de G., en uno de sus aspectos, va dirigida precisamente contra la actuación ejercida por el Gobernador de la Provincia de Veraguas al no correrle el traslado del recurso extraordinario de Revisión Administrativa de la forma prevista en la Ley, resultan aplicables los artículos 1214 y 1215 del Código Judicial, que establecen la materia de recurso de revisión, que en la parte pertinente indican lo siguiente: "Artículo 1214. La Corte declarará inadmisible el recurso si no se ha presentado dentro del trámite legal, si la resolución impugnada no está sujeta a revisión, si la impugnación no se funda en los hechos o motivos a que se refiere el artículo 1204 o si no se ha hecho el depósito requerido. Si el recurso es admisible, la Corte mandará citar a cuantos en él hubiesen figurado como partes en el otro proceso, para que, dentro del término de un mes, comparezcan a sostener lo que convenga a sus derechos. ......". "Artículo 1215. La citación se hará personalmente a todos los interesados cuya residencia se conozca y por medio de edicto a las demás personas. El edicto se fijará en lugar público de la Secretaría de la Corte por el término de un mes y se publicará copia de él en un diario local de gran circulación, por tres veces consecutivas. Dicho plazo de un mes comenzará a correr desde el día de la citación, si ésta ha sido personal, o desde el día de la última publicación por un periódico de circulación nacional. ....". En atención a la normativa citada se evidencia, que la decisión del Tribunal de A. en primera instancia no se ajusta a lo dispuesto en las normas aplicables en materia de recurso de revisión administrativa en razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo, como lo son los procesos de servidumbre de tránsito como el que nos ocupa, el cual en su artículo 1728 remite supletoriamente al Código Judicial con respecto a las notificaciones y traslados entre otros, por lo que no es aplicable la Ley 38 de 2000 a los casos que se ventilan ante las autoridades administrativas de policía concernientes a la materia correccional o controversias civiles de policía que regula el Libro III del Código Administrativo y la Ley 112 de 30 de diciembre de 1974, porque en éstos casos es aplicable, como se ha manifestado, la Ley 19 de 1992, pues es una Ley especial creada expresamente para la competencia de los Gobernadores de Provincia. En virtud de lo expuesto, la resolución venida en grado de apelación, mediante la cual el Tribunal de A. de Garantías Constitucionales en primera instancia, no concede la acción de A. de Garantías Constitucionales debe ser revocada, ya que la Resolución No.21 de 10 de marzo de 2014, emitida por el Gobernador de la Provincia de Veraguas infringe los artículos 17 y 32 de la Constitución Política que consagra el debido proceso. Este criterio lo apoyamos con un pronunciamiento jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia (Pleno) en sentencia de 25 de mayo de 2011 que señaló lo siguiente: "La resolución impugnada infringe el artículo 32 de la Constitución Nacional que consagra el principio del debido proceso, ya que la misma utilizó como fundamento para resolver el recurso extraordinario de revisión administrativa la ley 38 de 31 de julio de 2000 que regula el "Procedimiento Administrativo General", en vez de utilizar como sustento del mismo la Ley 19 de 3 de agosto de 1992 que, tal como expresó el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial, es una ley especial creada expresamente para los gobernadores de provincias y, por lo tanto, priva sobre la ley general, es decir, la ley 38 de 2000, cuyo recurso de revisión administrativa tiene como fin anular actuaciones administrativas a otras autoridades en general....". Recurso de apelación dentro de la Acción de A. de Garantías Constitucionales presentada por el Licenciado J.O. en representación de M.G.S., contra la Resolución 158 de 12 de noviembre de 2010 dictada por el Gobernador de la Provincia de Veraguas. Ponente: Magistrado H.J.M.D. de 25 de mayo de 2011. Ahora bien, el procedimiento contenido en el Código Judicial, en los artículo 1214 y 1215, en cuanto a los traslados y notificaciones como normas auxiliares, establece que si el recurso de revisión administrativa sí es admisible debe citarse a cuantos hubiesen figurado como partes en el otro proceso, refiriéndose al proceso administrativo de policía, en este caso, que es el proceso de servidumbre de tránsito instaurado por P.F. contra F.G.C. y M.P. de G., para que dentro del término de un mes, comparezcan a sostener lo que convenga a sus derechos. En este punto, se observa que el Gobernador dispuso correr en traslado el recurso de revisión mediante Providencia No.46 de 26 de diciembre de 2013 (f.37); sin embargo, no se señala a quién se corre el traslado ni por qué tiempo. De igual manera, se observa a foja 38 del cuaderno de amparo que la Gobernación de la Provincia de Veraguas notificó la referida providencia mediante Edicto No.74 fijado el día 26 de diciembre de 2013 y desfijado el 27 de diciembre de 2013; es decir, veinticuatro horas después de fijado, lo que contradice lo previsto en el artículo 1215 del Código Judicial, que como señalamos, constituye la norma supletoria aplicable en materia de traslados y notificaciones del recurso extraordinario de revisión administrativa, donde se establece que cuando la notificación se haga mediante edicto, éste deberá mantenerse fijado en lugar público, en este caso de la Secretaria de la Gobernación, por el término de un mes y se debe publicar copia de él en un diario local de gran circulación, por tres veces consecutivas, trámite que no fue atendido por la Gobernación de la Provincia de Veraguas. El amparista alega que además se obvió dar traslado del recurso de revisión al Procurador de la Administración; sin embargo, dicho trámite es propio de la sustanciación del recurso de revisión administrativa contemplado en la Ley 38 de 31 de julio de 2000, del que conoce la máxima Autoridad de la Entidad Administrativa de que se trate y que no es aplicable a los casos que se ventilan ante las autoridades administrativas de policía concernientes a la materia correccional o las controversias civiles de policía que regula el Libro III del Código Administrativo y la Ley 112 de 30 de diciembre de 1974, como ha expuesto nuestra máxima Corporación de Justicia en fallos como el visto en líneas anteriores. Es por la forma en que la Autoridad corrió el traslado a la contraparte del recurso de revisión administrativa, que esta Corporación declara, que en efecto, el acto objeto de amparo viola el derecho fundamental al debido proceso, de acuerdo con lo previsto en los artículos 17 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, puesto que al no notificarse la interposición del recurso de revisión administrativa en debida forma, impide a la contraparte del proceso administrativo, oponerse a la pretensión del recurrente y por tanto se violentó el debido proceso consagrado en el artículo 32 de la Constitución Política de Panamá y en la Convención Americana de Derechos Humanos. Con relación a la falta de competencia de las Autoridades de Policía para conocer de la causa administrativa que dio origen a esta Acción de A. de Garantías Constitucionales, debemos coincidir con el Tribunal de A. del Segundo Distrito Judicial como Tribunal de primera instancia, toda vez que se observa, que la demanda interpuesta por P.F. contra F.G.C. versa sobre la construcción de una cerca sobre una servidumbre de tránsito, conforme fue planteado en la denuncia que hace ante la Corregiduría de S.P. delE., del Distrito de Santiago, lo que evidentemente, corresponde a la competencia de estas autoridades de policía en virtud de que se trata de un juicio civil de policía cuya tramitación se encuentra regulada en el Código Administrativo, y conforme viene establecido en el artículo 871 de dicha excerta legal, corresponde a los Corregidores y Alcaldes, a prevención, el conocimiento de los asuntos de policía en primera instancia y a sus respectivos superiores en segunda instancia; de manera que la primera Autoridad de policía que aprenda el conocimiento del proceso impide a las demás conocer del mismo. Si bien es cierto, la materia de servidumbres de tránsito se encuentra contenida en las disposiciones del Código Administrativo del artículo 1557 al 1565 como materia de procesos de policía competencia de las autoridades administrativas; no obstante, de igual manera el Código Civil del artículo 513 en adelante, contiene normas relativas a las servidumbres. Ahora bien, resulta pertinente señalar, que conforme viene establecido en el artículo 1741 del Código Administrativo, las decisiones emitidas por las Autoridades de Policía no tienen un carácter definitivo a menos que las partes quieran dárselo, y permite la interposición de la misma demanda ante la justicia ordinaria. Sobre la dualidad de competencia el artículo 1741 del Código Administrativo señala lo siguiente: "Articulo 1741. Las resoluciones que dicte la Policía son transitorias y tienen por objeto, solamente, reponer las cosas al estado que tenían antes del hecho que haya dado motivo al juicio de Policía. Estas resoluciones, cuando sean aceptadas por todas las partes, tendrán el carácter de definitivas y permanentes. La resolución definitiva y permanente en materia de servidumbres rurales y urbanas y de juicios posesorios, corresponde al Poder Judicial, cuando las partes no se conformen con la de la policía; pero la de ésta se cumplirá en tanto que el Poder Judicial no la revoque." La disposición claramente establece el objeto de la actuación de las autoridades de policía administrativa en materia de juicios de policía, el cual es reponer las cosas al estado que tenían antes del hecho que haya dado motivo al juicio de policía, cuyas decisiones tendrá el carácter de definitivas si las partes las aceptan, reconociendo la posibilidad de acudir a la esfera jurisdiccional civil a fin de obtener una decisión definitiva y permanente de la controversia. En virtud de lo señalado no procede el cargo de violación del artículo 32 basado en la falta de competencia de las autoridades de policía administrativa para conocer de procesos relativos a servidumbres de tránsito, toda vez que es el Código Administrativo el que establece su competencia. No obstante, el acto demandado mediante la presente Acción de A. de Garantías Constitucionales viola el debido proceso establecido en nuestra Carta Magna, al obviarse el trámite legal correspondiente, al sustanciarse el recurso de revisión administrativa por parte del Gobernador de la Provincia de Veraguas, debiéndose revocar lo resuelto por el Tribunal de A. de Garantías Constitucionales, en primera instancia, y acceder a lo pretendido por quien accionó la instancia constitucional, en los términos expuestos en esta Resolución. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la Sentencia de 21 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial y en su lugar CONCEDE la Acción de A. de Garantías Constitucionales interpuesta por F.G.C. y M.L.P. de G., contra la Resolución de 10 de marzo de 2014, dictada por el Gobernador de la Provincia de Veraguas. FUNDAMENTO DE DERECHO: Artículos 32 y 54 de la Constitución Política de la República, Artículo 8 de la Ley 19 de 3 de agosto de 1992, Artículos 1728 y 1741 del Código Administrativo y Artículos 1214, 1215 y 1557 y siguientes del Código Judicial. N., MAGISTRADO O.O.D. JOSÉ E. AYÚ PRADO CANALS MAGISTRADO MAGISTRADO VÍCTOR L. BENAVIDES P. H.A. DE LEÓN BATISTA MAGISTRADO MAGISTRADO HARRY A. DÍAZ LUIS R. FÁBREGA S. J.M. E. HARLEY J. MITCHELL D. MAGISTRADO MAGISTRADO YANIXSA Y. YUEN SECRETARIA (fdo.) A.A.Z. (fdo.) O.O.D. (fdo.) J.E.A.P. C. (fdo.) V.L.B.P. (fdo.) H.A. DE LEÓN BATISTA (fdo.) H.A.D.G. (fdo.) L.R.F. S. (fdo.) J.M. E. (fdo.) HARLEY J. MITCHELL D. (fdo.) YANIXSA Y. YUEN C. Secretaria General