Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 19 de Enero de 2015

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:19 de Enero de 2015
Emisor:Pleno
 
CONTENIDO

VISTOS: En grado de apelación ha ingresado al Pleno de la Corte Suprema de Justicia la Acción constitucional de Amparo de Garantías Constitucionales propuesta por el señor M.T.C., a través de apoderado judicial, dirigida contra la Resolución No. 111 de 10 de septiembre de 2007, expedida por el Gobernador de la Provincia de Chiriquí. I. ACTO OBJETO DEL AMPARO Mediante el acto impugnado por la vía de Amparo de Garantías Constitucionales, la autoridad demandada revocó, como resultado de un recurso extraordinario de revisión administrativa, la Resolución No. 146-2006 de 26 de septiembre de 2006, proferida por el Alcalde Municipal del Distrito de Boquete, que a su vez, revocó en apelación la Resolución No. 07 de 6 de abril de 2006, emitida por el Corregidor de A.B., dentro del proceso de lanzamiento por intruso, promovido por FAUSTO CABALLERO CABALLERO contra J.D.P. Y OTROS. La Resolución No. 07 de 6 de abril de 2006, expedida por el Corregidor de A.B. quien había ordenado al señor P. "retirar su cerca recién construida al punto donde originalmente la tenía en un término de 15 días hábiles", mientras que a "los hermanos T.C." se les ordenó "sacar el ganado que pastorea en la Finca No. 5006, hasta que se haga la repartición de dicha finca y cada uno tome posesión de su cuota parte". Cabe destacar que la frase "los hermanos T.C." fue utilizada por el Corregidor para designar, además del amparista, a los señores M.T.C., E.T.C., L.D.C.C., E.T.C. y J.C.T.. Mediante Auto No. 1530 de 1 de noviembre de 2002, proferido por la Juez Séptima del Circuito de Chiriquí, Ramo Civil, todos ellos, al igual que M.T.C. y FAUSTO CABALLERO CABALLERO, habían sido declarados herederos pro indiviso en el proceso de sucesión intestada de C. CABALLERO DE TOLEDO, propietaria original de la Finca No. 5006, en su calidad de hijos de la causante. La Resolución No. 07 de 6 de abril de 2006 del Corregidor fue apelada por M.T.C. y, mediante la Resolución No. 146-2006 de 26 de septiembre de 2006, el Alcalde del Distrito de Boquete revocó dicha resolución, con base en la certificación del Registro Público donde se hace constar que el señor FAUSTO CABALLERO CABALLERO no es el único copropietario de la Finca No. 5006, y que, al no haberse realizado la partición judicial, de la misma, es imposible determinar si el señor J.D.P. está ocupando predios del demandante; y en lo referente a la construcción de la cerca, dicho aspecto no fue planteado en la demanda. Posteriormente, FAUSTO CABALLERO CABALLERO, mediante apoderado especial, interpuso Recurso Extraordinario de Revisión Administrativa ante el Gobernador de la Provincia de Chiriquí, con fundamento en el numeral 2 del artículo 8 de la Ley No. 19 de 3 de agosto de 1992, "Por la cual se derogan los Decretos de Guerra emitidos por el Gobierno Provisional que funcionó desde el 1º de septiembre hasta el 20 de diciembre de 1989, y se toman otras medidas" (G.O. 22,094 de 6 de agosto de 1992), que establece la competencia de los Gobernadores de Provincia para conocer del Recurso de Revisión Administrativa de las decisiones emitidas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional o por razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo y la Ley No.112 de 30 de diciembre de 1974, que R. el Ejercicio de la Justicia Administrativa y Policial en los Distritos de Panamá, S.M. y C. y se dictan otras disposiciones. El Gobernador de la Provincia de Chiriquí resolvió este recurso extraordinario de revisión administrativa a través del acto impugnado ahora en amparo, revocando la decisión del Alcalde de Boquete, con fundamento en el hecho de que, en la copia autenticada de la certificación emitida por el Registro Público, en el que consta que FAUSTO CABALLERO CABALLERO es uno de los copropietarios de la Finca No.5006, y que debe distinguirse entre el lanzamiento por intruso y el desalojo, ya que, en el primer caso, se ocupa un inmueble sin autorización de su propietario o administrador, mientras que el segundo caso se refiere a la permanencia ilegal en un inmueble, cuando previamente hubo autorización o contrato con el propietario o administrador del mismo. Se agrega en el acto, que las declaraciones de los señores M.T. y E.T., y la copia simple del documento suscrito por la señora C. CABALLERO viuda DE TOLEDO el 15 de septiembre de 1993, no son títulos explicativos ni justificativos de su ocupación, pues por todos es sabido que la propiedad sobre un bien inmueble debe aparecer inscrita en el Registro Público para que la misma sea oponible a terceros, de conformidad con los artículos 1278 y 1131, numeral 1 del Código Civil. II. GARANTÍAS FUNDAMENTALES QUE SE ESTIMAN INFRINGIDAS El amparista estima violado el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 32 de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 1215 del Código Judicial, aplicable al recurso de revisión, debido a que su representado no fue notificado por el Gobernador de la Provincia de Chiriquí, sobre la instauración del proceso de revisión administrativa. Además, el amparista argumentó la falta de competencia del Gobernador para decidir sobre procesos de deslinde y amojonamiento o de edificaciones en terrenos ajenos. III. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN Mediante Sentencia de 6 de diciembre de 2007, el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial no accedió al amparo de garantías propuesto por el amparista M.T.C., por considerar que el Gobernador de la Provincia de Chiriquí actuó conforme a Derecho, con base en las siguientes consideraciones: "El artículo 196 de la ley (sic) No. 38 de 31 de julio de 2000, dispone que corresponderá a la autoridad ante quien se interpuso el recurso, dar traslado a la contraparte del recurrente que figuró como tal en el proceso administrativo. (El subrayado es del tribunal). Vale aclarar, entre otras cosas, que el amparista M.T.C. no actuó como contraparte del recurrente en revisión, pues es imperante destacar que dentro del juicio de lanzamiento por intruso al cual accede la causa constitucional examinada, aquel no figuró como parte demandada, y es que mal podría haber actuado como demandado dentro de un juicio de lanzamiento por intruso, teniendo en cuenta que en los antecedentes se ha hecho alusión a la condición de copropietario que ostenta respecto a la finca No. 5006, y sobre la cual recayó el objeto de la controversia administrativa. Para esta sede colegiada, es un hecho indiscutible que el amparista, como parte interesada, pueda sentirse afectado por los efectos jurídicos que produce la decisión que se acusa por esta vía constitucional; sin embargo, es insoslayable que la condición de tercero interesado resulta procesalmente insuficiente para considerarlo como sujeto procesal en la contienda administrativa al tenor de lo dispuesto por el artículo 196 de la citada ley. Precisamente por ello, es que no puede atacarse por esta vía extraordinaria la posible infracción del principio constitucional del debido proceso por falta de notificación del recurso de revisión, tomando en consideración que la normativa aplicada al caso, en nada le es extensiva al amparista M.T.C., pues como ya hemos enfatizado, aquel no fue parte litigante dentro del proceso aludido. Es por ello, que se concluye que, en cuanto a ese extremo alegado, no se ha producido infracción alguna del debido proceso que deba ser enmendada a través de esta iniciativa constitucional. En lo atinente al segundo reclamo constitucional que ensayó el amparista, de que la actuación administrativa que se impugna por vía de amparo, accede a un proceso de deslinde y amojonamiento del cual tanto el Corregidor como el Gobernador carecen de competencia, advierte la Colegiatura que basta una lectura del libelo de demanda promovido por F.C. para colegir, sin temor a equívocos, que se le atribuye a J.D.P., la ocupación ilegal y sin título justificativo de dominio de parte de la finca No. 5006, de la cual el primero es copropietario. Así entonces, se ha constatado con certeza de que la controversia que se surtió ante la esfera administrativa, colocaba al demandado J.D.P. en la posibilidad de demostrar el título idóneo o los elementos de convicción que justificaran con qué derecho ocupa la propiedad de otro; ello sin lugar a dudas disipa la tesis que ensaya el amparista de que la actuación surtida ante la instancia administrativa se encuentra viciada de nulidad por falta de competencia." En su escrito de apelación, el amparista reitera su tesis de que el acto impugnado infringió el debido proceso, ya que él también fue parte en el proceso de lanzamiento por intruso, y por ello debió ser citado por el Gobernador de la Provincia a comparecer en el proceso extraordinario de revisión. También reitera que "el juzgador de primera instancia no tiene competencia para mover cercas, esta es competencia de los señores jueces de circuito", y alega además que "el letrado representante legal del señor F.C. utilizó a la Gobernación como una tercera instancia en un proceso que en dos instancias debe quedar dilucidado". Por último, el amparista advierte que "es claro que la prueba sine qua non, en el lanzamiento por intruso, es el certificado de propiedad del Registro Público actualizado... el cual debe estar a nombre del señor F.C.", mismo que no figura en el expediente. IV. DECISIÓN DEL PLENO Corresponde entonces al Pleno de esta Alta Corporación de Justicia decidir el presente Proceso Constitucional de Amparo de Garantías conforme a lo expuesto, y examinar la actuación surtida por el Tribunal de Amparo en primera instancia a fin de determinar si la decisión respecto a la acción constitucional impetrada por M.T. CABALLERO contra la Resolución No.111 de 10 de septiembre de 2007, fue cónsona con el proceso impetrado que tiene como fundamento la violación al artículo 32 de la Constitución Política de Panamá, que hace referencia el amparista y si el trámite surtido ante la justicia de policía se ajusta al ordenamiento jurídico. Primeramente, el Pleno de esta Alta Corporación de Justicia estima oportuno indicar a los Honorables Magistrados que integran el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, que cuando ellos actúan como Tribunal Constitucional, en virtud del control difuso que en materia de Amparo de Garantías Constitucionales, con competencia para conocer de los actos que procedan de servidores públicos con mando y jurisdicción en una provincia, de conformidad con el artículo 2616 del Código Judicial, como en el caso que ocupa nuestra atención, donde el acto atacado fue dispuesto por el Gobernador de la Provincia de Chiriquí, el Tribunal Superior Civil actúa como Tribunal Constitucional y las sentencias que se dicten en los procesos de amparo son de carácter constitucional y reiteradamente dicho Tribunal ha señalado que se trata de sentencias civiles, por lo que debe ser corregida esta formalidad hacia el futuro. No esta de más indicar o recordar, que la Acción de Amparo de Garantías es el instrumento que ha señalado el constituyente, dentro del Estado democrático y social de derecho, a fin de que cualquier persona pueda acudir ante la sede judicial y reclamar la tutela de su derecho infringido por una acción o acto, ya sea por acción u omisión, que siendo emitido por servidor público, contravenga los postulados esenciales, principios y valores en los que se sostiene el conjunto de deberes fundamentales reconocidos en el sistema constitucional panameño. La violación constitucional argüida por el amparista en su libelo de amparo, va dirigido a la infracción del trámite legal aplicable al proceso de revisión administrativa surtido en la Gobernación de Chiriquí, al cual le aplica el artículo 1215 del Código Judicial, contenido en el Capítulo VII (Revisión) del Título XI (Medios de Impugnación y Consulta) del Libro Segundo (Procedimiento Civil), como norma supletoria de las disposiciones que sobre la materia se encuentran contenidas en el Código Administrativo. Para determinar si ocurrió o no dicha violación es necesario realizar un examen detallado de las normas legales aplicables a los recursos extraordinarios de Revisión Administrativa cuyo conocimiento compete a los Gobernadores de Provincias. Como cuestión inicial resulta pertinente reiterar, que el criterio de la Corte Suprema de Justicia con respecto a los remedios que se pueden intentar dentro de la vía administrativa se encuentran condicionados por el tipo de función que la Administración desempeña en cada caso en particular. De allí que se hace la distinción en el sentido que, cuando la Autoridad Administrativa ejerce funciones jurisdiccionales, correccionales o de policía, el recurso extraordinario de revisión administrativa pertinente es el que describe el artículo 8 de la Ley 19 de 3 de agosto de 1992, norma especial cuya competencia se atribuye a los Gobernadores de las Provincias; mientras que, cuando la función guarda relación con las facultades estrictamente administrativas lo que procede es la aplicación del Recurso de Revisión Administrativa, contenido en la Ley 38 de 2000, cuyo conocimiento corresponde a la máxima Autoridad de la dependencia en la que se emitió la resolución impugnada. El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, se ha pronunciado en innumerables fallos, en los siguientes términos: "En virtud de lo anterior, se colige que el recurso de revisión administrativa que consagra la Ley 38 de 2000 no es aplicable a los casos que se ventilan ante las autoridades administrativas de policía concernientes a la materia correccional o las controversias civiles de policía que regula el Libro III del Código Administrativo y la Ley 112 de 30 de diciembre de 1974, pues como se señaló en párrafos anteriores para estos casos es aplicable la Ley Nº19 de 1992 que es una ley especial creada expresamente para los gobernadores de provincias". (Recurso de Apelación dentro de la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales presentada por el licenciado J.O. en representación de M.G.S., contra la Resolución 158 de 12 de noviembre de 2010 dictada por el Gobernador de la provincia de Veraguas. Ponente: H.J.M.D. de 25 de mayo de 2011). El artículo 8, numeral 2 de la Ley No. 19 de 1992, invocado por el señor FAUSTO CABALLERO CABALLERO como fundamento legal para interponer el recurso extraordinario de revisión administrativa ante el Gobernador, establece lo siguiente: "ARTÍCULO 8. Se instituye el recurso extraordinario de revisión administrativa, del que conocerán los gobernadores de provincias para revocar decisiones expedidas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional o por razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo y la Ley Nº 112 de 30 de diciembre de 1974. El recurso extraordinario de revisión administrativa sólo procederá cuando: 1. .....". Por su parte el artículo 1728 del Código Administrativo el cual se encuentra inserto en el Capítulo II sobre Controversias Civiles de Policía en general, Título V sobre Procedimientos del Libro Tercero del Código Administrativo, establece que "respecto de notificaciones, traslados, avalúos, reconocimientos, registros, allanamientos y recusaciones, se procederá de conformidad con las disposiciones del Código Judicial". Se desprende de la norma citada que el Código Judicial aplica supletoriamente respecto de notificaciones y traslados, por lo que, en atención a que la demanda de tutela constitucional presentada por M.T. CABALLERO va dirigida precisamente contra la actuación ejercida por el Gobernador de la Provincia de Chiriquí al no citarlo ante la presentación del recurso extraordinario de Revisión Administrativa, resultan aplicables los artículos 1214 y 1215 del Código Judicial, que establecen la materia de recurso de revisión, en la parte pertinente indican lo siguiente: "Artículo 1214. La Corte declarará inadmisible el recurso si no se ha presentado dentro del trámite legal, si la resolución impugnada no está sujeta a revisión, si la impugnación no se funda en los hechos o motivos a que se refiere el artículo 1204 o si no se ha hecho el depósito requerido. Si el recurso es admisible, la Corte mandará citar a cuantos en él hubiesen figurado como partes en el otro proceso, para que, dentro del término de un mes, comparezcan a sostener lo que convenga a sus derechos. ......". "Artículo 1215. La citación se hará personalmente a todos los interesados cuya residencia se conozca y por medio de edicto a las demás personas. El edicto se fijará en lugar público de la Secretaría de la Corte por el término de un mes y se publicará copia de él en un diario local de gran circulación, por tres veces consecutivas. Dicho plazo de un mes comenzará a correr desde el día de la citación, si ésta ha sido personal, o desde el día de la última publicación por un periódico de circulación nacional. ....". En atención a la normativa citada se evidencia que la decisión del Tribunal de Amparo en primera instancia no se ajusta a lo dispuesto en las normas aplicables en materia de recurso de revisión administrativa en razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo, los cuales remiten supletoriamente al Código Judicial con respecto a las notificaciones y traslados entre otros, por lo que no es aplicable la Ley 38 de 2000 a los casos que se ventilan ante las autoridades administrativas de policía concernientes a la materia correccional o controversias civiles de policía que regula el Libro III del Código Administrativo y la Ley 112 de 30 de diciembre de 1974, porque en éstos casos es aplicable, como se ha manifestado, la Ley 19 de 1992 pues es una Ley especial creada expresamente para la competencia de los Gobernadores de Provincia. En virtud de lo expuesto, la resolución venida en grado de apelación, mediante la cual el Tribunal de Amparo no concede la acción de Amparo de Garantías Constitucionales debe ser revocada, ya que la Resolución No.111 de 10 de septiembre de 2007, emitida por el Gobernador de la Provincia de Chiriquí infringe el artículo 32 de la Constitución Política que consagra el debido proceso. Este criterio lo apoyamos con un pronunciamiento jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia (Pleno) en sentencia de 10 de octubre de 2002 que señaló lo siguiente: "La resolución impugnada infringe el artículo 32 de la Constitución Nacional que consagra el principio del debido proceso, ya que la misma utilizó como fundamento para resolver el recurso extraordinario de revisión administrativa la ley 38 de 31 de julio de 2000 que regula el "Procedimiento Administrativo General", en vez de utilizar como sustento del mismo la Ley 19 de 3 de agosto de 1992 que, tal como expresó el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial, es una ley especial creada expresamente para los gobernadores de provincias y, por lo tanto, priva sobre la ley general, es decir, la ley 38 de 2000, cuyo recurso de revisión administrativa tiene como fin anular actuaciones administrativas a otras autoridades en general....". Ahora bien, el procedimiento contenido en el Código Judicial, en los artículo 1214 y 1215, en cuanto a las notificaciones normas auxiliares, establece que si el recurso de revisión administrativa sí es admisible debe citarse a cuantos hubiesen figurado como partes en el otro proceso, refiriéndose al proceso administrativo de policía, en este caso, que es el proceso de lanzamiento por intruso instaurado por F.C. contra J.D.P., para que dentro del término de un mes, comparezcan a sostener lo que convenga a sus derechos. En este punto, se observa que el Gobernador dispuso correr en traslado el recurso al señor J.D.P., mas no así a "los hermanos T.C.". Los hermanos C.T., si bien no han actuado como parte demandante, si se constituyen en parte de la demanda, por motivo de que son los dueños del ganado que se ordena desalojar en la Resolución No.07 de 6 de abril de 2006, emitida por el Corregidor de A.B.. Esto es evidente en la parte resolutiva de la resolución, en donde se señala expresamente: "y se le notifica a los hermanos T.C. sacar el ganado que pastorea en la finca No.5006 hasta que se haga la repartición de dicha finca y cada uno tome pocesión (sic.) de su cuota parte". Lo anterior aunado a que la propia demanda que interpusiera FAUSTO CABALLERO CABALLERO, mediante apoderado especial, en su encabezado, se refiere como demandados a J.D.P. Y OTROS (foja 5 de cuadernillo) y añade, entre los hecho que: "... han sido introducidas en la Cuota Parte de la finca, Ganado (sic.) a pastar ocasionando perjuicios serios al pasto y bienes de esta heredad..." (foja 6 del cuadernillo). Es decir, que el desalojo del ganado fue parte de su pretensión, desde la presentación de la demanda, ante la Corregiduría de Alto de Boquete. También se observa que a foja 68 del antecedente, se hace intentos por notificar tanto al señor J.D.P. y M.T., de la resolución de la Corregiduría de A.B., a través de edicto en puerta. A foja 72 y siguientes del antecedente, se observa el recurso de apelación interpuesto por el señor M.T.C., mediante su apoderado especial. En consecuencia, resulta evidente, que el señor M.T.C., así como sus hermanos, son parte del proceso, en calidad de demandados, los mismos que han ejercido la actividad que corresponde a su condición de parte, siendo obligante, la notificación personal del traslado del recurso extraordinario de revisión. Es por esta omisión en el traslado de la contraparte, que esta Corporación declara que, en efecto, el acto objeto de amparo viola el derecho fundamental al debido proceso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Constitución Política de la República, puesto que al no darle la oportunidad a esa parte que recurre en amparo, para oponerse, en el proceso administrativo a la pretensión del recurrente, se violentó el debido proceso consagrado en el artículo 32 de la Constitución Política de Panamá y en la Convención Americana de Derechos Humanos. Con relación a la falta de competencia de la Corregiduría de A.B. y de la Gobernación de la Provincia de Chiriquí, para conocer del proceso administrativo de policía que antecede a esta acción de tutela constitucional, debemos coincidir con el Tribunal de Amparo del Tercer Distrito Judicial como Tribunal de primera instancia, toda vez que se observa que la demanda interpuesta por FAUSTO CABALLERO contra J.D.P., en todo momento fue orientada como lanzamiento por intruso, lo que evidentemente, corresponde a la competencia de estas autoridades de policía. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la Sentencia de 6 de diciembre de 2007, proferida por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, y en su lugar CONCEDE la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales interpuesta por M.T. CABALLERO contra la Resolución No.111 de 10 de septiembre de 2007, dictada por el Gobernador de la Provincia de Chiriquí. FUNDAMENTO DE DERECHO: Artículos 32 y 54 de la Constitución Política de la República, Artículo 8 de la Ley 19 de 3 de agosto de 1992, Artículo 1728 del Código Administrativo y Artículos 1214 y 1215 del Código Judicial. N., ABEL AUGUSTO ZAMORANO OYDÉN ORTEGA DURÁN -- JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- VICTOR L. BENAVIDES P. -- SECUNDINO MENDIETA -- WILFREDO SAENZ FERNANDEZ -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- JERÓNIMO MEJÍA E. -- HARLEY J. MITCHELL D. YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)