Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Pleno), Pleno, 10 de Mayo de 2017

Ponente:Abel Augusto Zamorano
Fecha de Resolución:10 de Mayo de 2017
Emisor:Pleno

VISTOS:

Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia del Amparo de Garantías Constitucionales, en grado de apelación, interpuesto por la firma forense MORGAN & MORGAN, actuando en nombre y representación de la sociedad HIDROELÉCTRICA BARRILES, S.A. contra la Nota ARACH-2121-10-15 de 6 de octubre de 2015, proferida por la Dirección Regional de Chiriquí del Ministerio de Ambiente.

Mediante el acto atacado en A., la funcionaria demandada comunicó lo siguiente:

"Por medio de la presente le comunicamos que en base la revisión del expediente y a la inspección realizada por parte del personal técnico de la Dirección Regional de Chiriquí, el día 13 de mayo del 2015; se solicitó a la Dirección de Protección de la Calidad Ambiental, verificar el estatus de la Vigencia de la Resolución IA-315-2010 de 11 de mayo de 2010, por la cual fue aprobado el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Mini Hidroeléctrica Barriles.

En respuesta, la Dirección de Protección de la Calidad Ambiental, mediante MEMORANDO DIPROCA-DCCA-503-2015, con fecha del 01 de octubre de 2015, comunica que el Proyecto Mini Hidroeléctrica Barriles se encuentra no vigente.

Adjunto copia del MEMORANDO DIPROCA-DCCA-503-2015."

Las normas cuya vulneración se denuncia son los artículos 17 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, que establecen la tutela judicial efectiva y el debido proceso, respectivamente, los cuales a criterio del amparista, fueron infringidos de manera directa por omisión, puesto que "al haberse dejado de aplicar al caso concreto que nos ocupa, normas que de haberse aplicado hubiese llevado a la funcionaria demandada a la indefectible conclusión de que el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto "MINIHIDROELECTRICA BARRILES" aprobado mediante Resolución IA-315-2010 de 11 de mayo de 2010, se encuentra VIGENTE."

  1. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

    El Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial de Panamá, como Tribunal de A. en primera instancia, mediante la Resolución de 27 de junio de 2016, venida a esta instancia jurisdiccional en virtud del recurso de apelación, denegó la Acción Amparo de Garantías Constitucionales propuesta.

    En la motivación de su decisión, el Tribunal Constitucional A quo señaló lo siguiente:

    "Ahora bien, debe manifestar el Tribunal en Sede constitucional, que por principios que abogan por la efectividad de la "Tutela Judicial Efectiva", se procedió en su momento con la admisión de la acción de amparo impetrada; sin embargo, tal hecho no reporta que no deban observarse requisitos formales esenciales y que dan razón de ser al remedio fijado como una de las instituciones de garantías señaladas en la ley."

    Sobre la disposición legal citada, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Panamá ha sido profusa, al enfatizar de manera reiterada, que el A. no está instituido para recurrirse contra Oficios o Notas expedidas por cualquiera Autoridad: debido a que no tienen el carácter de una orden de hacer, sino que simplemente resultan actos de comunicación. (ver fallos de 9 de junio de 2000, 29 de noviembre de 2002, 27 de agosto de 2004, 2 de octubre de 2008, entre otros)

    El cuestionamiento formulado por el amparista va dirigido precisamente contra el contenido de una nota expedida por una funcionaria con mando en la provincia de Chiriquí y encargada de la Unidad Regional del Ministerio de Ambiente, cuya misiva es fechada 6 de noviembre de 2015 y dirigida al Representante Legal de "hidroeléctrica Barriles".

    Una lectura atenta a lo arriba transcrito, permite colegir que si bien estamos frente a un documento con características similares a un "oficio", mal puede atribuírsele, tal como ha querido hacer ver el amparista, que aquel se haya constituido en un mandato imperativo dirigido al amparista; así como tampoco se puede apreciar que dentro de su contenido, se haya alterado o restringido algún derecho fundamental.

    Lo único cierto es, a juicio del Tribunal, que la Dirección Regional del Ministerio de Ambiente de Chiriquí, ponía en conocimiento del accionante el contenido del "MEMORANDO DIPROCA-DCCA-503-2015, con fecha de 01 de octubre de 2015"; del cual se deduce que es el que verdaderamente señala que el proyecto "Mini Hidroeléctrica Barriles" se encuentra "no vigente". (lo resaltado es del Pleno)

    Por lo tanto, la acción emprendida por el amparista ha venido precedida de un defecto de carácter formal, que impide al Tribunal emitir algún tipo de pronunciamiento a su favor; requisito esencial para que opere el recurso extraordinario de Amparo de Garantías constitucionales."

  2. POSICIÓN DEL RECURRENTE

    Consta de fojas 1017 a 1048 del cuadernillo de A., que la firma forense MORGAN & MORGAN, apoderados judiciales de la sociedad HIDROELÉCTRICA BARRILES, S.A., anunció y sustentó en tiempo oportuno Recurso de Apelación contra la referida Resolución de 27 de junio de 2016, dictada por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, el cual fue concedido en el efecto suspensivo, mediante Providencia de 13 de julio de 2016. (fs.1050)

    El apelante manifiesta su desacuerdo con la decisión del Tribunal A-quo, ya que considera que la Sentencia se basó en que la Nota ARACH-2121-10-15 de 6 de octubre de 2015, emitida por la Dirección Regional de Chiriquí del Ministerio de Ambiente, no reviste la calidad de una orden de hacer o no hacer, bajo el planteamiento que el acto administrativo no constituye un mandato imperativo y de cuyo contenido no se aprecia que se hubiese alterado o restringido algún derecho fundamental, cuando a su parecer efectivamente, mediante la Nota antes descrita es que "la DIRECCIÓN REGIONAL DE CHIRIQUÍ DEL MINISTERIO DE AMBIENTE se pronuncia advirtiendo que la Resolución IA-315-2010 de 11 de mayo de 2010, por la cual fue aprobado el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto "Minihidroeléctrica Barriles "no está vigente", pues es esa Nota, la que contiene un mandato dirigido a su representada, afectando sus derechos fundamentales del debido proceso y la tutela judicial efectiva, pues es ella la que resuelve el estatus legal de la Resolución IA-315-2010 de 11 de mayo de 2010, por la cual fue aprobado el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto "Minihidroeléctrica Barriles", haciendo una referencia a jurisprudencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, respecto a los preceptos de los actos atacados.

    De igual forma expone el actor constitucional que, lo señalado por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, en cuanto a que el Memorándum DIPROCA-DCCA-503-2015 de 01 de octubre de 2015, es el acto que contiene el mandato respecto de la vigencia de la Resolución que aprueba el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto Minihidroeléctrica Barriles se aleja de la realidad, pues dicho memorándum es un documento interno remitido por la Dirección de Protección de la Calidad Ambiental del Ministerio de Ambiente (DIPROCA), que da respuesta a un requerimiento de la Dirección Regional de Chiriquí del Ministerio de Ambiente, como trámite interno de sus gestiones propias.

    Asimismo, señaló el amparista que cumple con los principios de gravedad e inminencia del Acto, a través de la Acción de Amparo, por lo que, se hace necesaria su revocación inmediata ante el daño que se le causa a su representada, la cual es desapegada al debido proceso.

    Finalmente, solicita que se revoque la Sentencia apelada, concediendo el Amparo de Garantías Constitucionales.

  3. CONSIDERACIONES DEL PLENO

    Luego de revisadas las constancias procesales, y determinada la competencia que nos otorga el artículo 2625 del Código Judicial, que señala que cuando se presente apelación contra un fallo dictado en materia de Amparo de Garantías Constitucionales, se enviará el expediente al Superior para que decida la alzada, por lo que compete al Pleno de la Corte Suprema de Justicia, como Superior jerárquico del aludido Tribunal Superior, conocer de la apelación de Amparo que nos ocupa.

    Por tanto, corresponde en esta etapa determinar si la decisión emitida por el Tribunal de Amparo en primera instancia, con relación a la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales incoada se ajusta a lo previsto en nuestro ordenamiento jurídico vigente, así como a los hechos y constancias que reposan en el expediente constitucional.

    No está de más recordar, que la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales es el instrumento que ha señalado el constituyente, dentro del Estado Democrático Constitucional de Derecho, a fin de que cualquier persona pueda acudir ante la sede judicial y reclamar la tutela de su derecho o garantía fundamental infringido por una acción o acto, ya sea por acción u omisión, que siendo emitido por servidor público, contravenga las normas fundamentales reconocidas en el sistema constitucional panameño.

    Las violaciones constitucionales argüidas por el amparista en su libelo de A., van dirigidas a la infracción de los artículos 17 y 32 de la Constitución Política de la República de Panamá, que consagran la tutela judicial efectiva y el debido proceso.

    Ahora bien, en relación a la garantía del debido proceso, la jurisprudencia patria, los Tratados y Convenios Internacionales en materia de derechos humanos aprobados por Panamá, han reconocido que como parte del derecho al debido proceso, las partes gozan de una serie de garantías procesales como lo son: la oportunidad de acceder válidamente a los tribunales de justicia y obtener una decisión o resolución judicial en base a lo pedido; ser juzgados en un proceso previamente determinado por la ley, y por motivos o hechos definidos con anterioridad; ser escuchado en el proceso, la posibilidad de aportar pruebas lícitas y contradecir las de la contraparte; derecho a obtener resoluciones debidamente motivadas y hacer uso de los medios de impugnación que otorga la ley, de tal manera que puedan hacer valer sus derechos o ejercer los mecanismos de defensa legalmente establecidos.

    Asimismo, es importante hacer mención al jurista panameño J.F., que en su obra "Instituciones de Derecho Procesal Civil", manifiesta que la jurisprudencia ha llenado de contenido la garantía del debido proceso, integrado por los derechos que se indican a continuación:

    1. Derecho a la jurisdicción, que consiste en el derecho a la tutela constitucional;

    2. Derecho al Juez natural;

    3. Derecho a ser oído;

    4. Tribunal competente, predeterminado en la ley, independiente e imparcial;

    5. Derecho a aportar pruebas lícitas, relacionadas con el objeto del proceso, y de contradecir las aportadas por la otra parte o por el juez.

    6. Facultad de hacer uso de los medios de impugnación previstos en la ley contra resoluciones judiciales motivadas; y

    7. Respeto a la cosa juzgada."

    Como consta en autos, el punto a debatir con esta Acción de A., lo es el hecho de que si la Nota ARACH-2121-10-15 de 6 de octubre de 2015, es aquel acto administrativo mediante el cual se notifica al amparista la no vigencia del Estudio de Impacto Ambiental, aprobado a la sociedad HIDROELÉCTRICA BARRILES, S.A., y si es susceptible de revisión por esta vía constitucional, pues estima el A-quo, que dicho documento no tiene mérito para un pronunciamiento en sede de Amparo.

    Si bien es cierto, el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, denegó el Amparo por razones de que contra los Oficios no cabe este mecanismo de control de garantías, mediante jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, este Pleno ha señalado que son demandables por esta vía constitucional, cualquier acto susceptible de lesionar un derecho fundamental, y en atención a ello, ha expuesto que hay ciertos "Oficios, Notas o Comunicaciones", los cuales puedan conllevar una actuación que implicitamente produzca una violación a los derechos fundamentales de los ciudadanos, en cuyo caso procede la admisión de la acción.

    En este punto es de lugar hacer mención, antes de proceder a analizar las razones de su disconformidad con la decisión esgrimida por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, que esta Alta Magistratura considera que el juzgador A quo, incurrió en una especie de denegación de justicia, pues al momento de emitir su decisión, los aspectos que tomó en cuenta para no conceder el A., son propios de una primera etapa que ya había sido superada, toda vez que la Acción fue admitida a través de la Resolución de 17 de junio de 2016 (foja 989 y reverso), con lo cual se entiende aplicado en esa fase del negocio jurídico, aplicados los conceptos jurisprudenciales actuales.

    Por tanto, en la etapa subsiguiente, el Tribunal tenía la obligación de ponderar el acto atacado a la luz de las normas constitucionales, para determinar si había implícito en el acto recurrido, algún aspecto que violara o no los derechos fundamentales del amparista a quien fue dirigido dicho acto, sin entrar en consideraciones en torno a si el documento era meramente informativo o si existía un defecto de carácter formal que impidiera el análisis de fondo, pues tales aspectos, como ha sido señalado en párrafos anteriores, debieron ser atendidos previamente en la fase de admisibilidad, respecto de la cual se limitan a señalar que admitieron el A. por cumplir con el principio de tutela judicial efectiva, dando una justificación del por qué aceptaron dar curso a la demanda.

    Pues bien, precisamente sobre la base de dicho principio de tutela judicial efectiva, y en atención a que existe un principio de lealtad y buena fe en el que deben afincarse todas las actuaciones de los Jueces, Magistrados y de las partes en un proceso judicial, es por lo que, consideramos que el Tribunal A quo no debió utilizar como argumentos de denegación del A. este tipo de motivaciones, que no superan la barrera de la mera formalidad, y justificar en esta etapa la no concesión del A. basados en el incumplimiento de requisitos formales.

    Al respecto, es necesario señalar que ha sido una posición asumida por este Pleno en los últimos años, el deber de pronunciarse sobre el fondo de los casos en el que, luego de la admisión de la Acción, se advierta la concurrencia de defectos que la hubieren hecho inadmisibiles, posición que es cónsona con los principios de buena fe, transparencia en las actuaciones judiciales y de tutela judicial efectiva, que implican no sólo el derecho de la parte a acceder al sistema de justicia, sino también el derecho de recibir una respuesta oportuna y congruente luego que se le de curso a su actuar. (Cfr. Sentencia de 15 de septiembre de 2010)

    De manera puntual nos referimos que, el derecho a la tutela judicial efectiva, involucra no sólo el derecho de acceso a los Tribunales y Jueces mediante recursos sencillos y un debido trámite legal, sino además el derecho a obtener una respuesta oportuna y congruente con lo pretendido; lo que no significa que siempre se le otorgará la razón al petente, pero sí que se le explicarán de forma clara y razonada los motivos de la decisión, para que pueda entender el por qué se le deniega el recurso o la acción ensayada, como en este caso por ejemplo, pero atendiendo a argumentos de fondo y no de forma.

    Para ilustrar mejor, citamos el concepto del derecho a la tutela judicial, que nos da el D.K.N., de Nicaragua: "La noción de "derecho a la tutela judicial" importa el reconocimiento de un derecho prestacional que consigue del Estado la protección jurídica debida, en el igual ejercicio de los derechos ante la justicia, proscribiendo la autotuela, garantizando una respuesta a lapretensión de derechos e intereses legítimos con autoridad de cosa juzgada y con la eficacia coactiva que demanda la satisfacción de derecho fundamentales." (NAVARRO, K.. "La Tutela judicial efectiva y el debido proceso en la jurisdicción contencioso administrativa de Nicaragua". Contenciosos Administrativos en Iberoamérica. Tomo I. FIDA 2015. S.J.P.R.. Página 487)

    Habiendo dejado plasmada la posición del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, y en aras del cumplimiento del derecho a la tutela judicial efectiva, que como se ha señalado, entre otras cosas involucra obtener una decisión de fondo, en virtud del recurso invocado, es que procedemos a analizar el mismo.

    Se advierte que el acto atacado, es decir, la Nota ARACH-2121-10-15 de 6 de octubre de 2015, proferida por la Dirección Regional de Chiriquí del Ministerio de Ambiente, está dirigida al amparista, y le expone en la mismo que la Dirección de Protección de la Calidad Ambiental, a través del M. D.-DCCA-503-2015, le informa a la funcionaria demandada, L.Y.A., Administradora Regional de Chiriquí, que el Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto MiniHidroeléctrica Barriles se encuentra no vigente. Si bien es cierto, el Memorando DIPROCA-DCCA-503-2015, es un documento oficial y de manejo interno de la Institución, que sólo cobra relevancia en la medida que se expide la Nota ARACH-2121-10-15 de 6 de octubre de 2015, dirigida al afectado; lo que obligaba a revisar si este documento, y no aquél, genera o no consecuencias jurídicas capaces de afectar derechos fundamentales en perjuicio del administrado.Incluso, en otros casos, la Corte ha ensayado la posibilidad de analizar una Acción de Amparo interpuesto contra dos actos que, por ser complementarios, no pueden disgregarse en dos acciones, o no puede subsistir el uno sin el otro.

    Siendo así las cosas, es importante destacar, que las Administraciones Regionales del Ministerio de Ambiente (antes ANAM), en virtud del Decreto Ejecutivo 123 de 14 de agosto de 2009, que aprueba el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, específicamente en el literal "d" del artículo 9, le otorga diversas atribuciones legales a estos entes públicos, entre los que se encuentra fiscalizar, inspeccionar y controlar, conjuntamente con las Autoridades sectoriales competentes, el cumplimiento de los Estudios de Impacto Ambiental.

    En base a lo señalado, y haciendo una revisión de los documentos que obran en el expediente, se observa que la Licenciada A., Administradora Regional del Ministerio de Ambiente, solicita a la Dirección de Protección de la Calidad Ambiente que le indique el estatus de la vigencia del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto "Mini Hidroeléctrica y ésta a su vez, una vez ejecutada la revisión del expediente y la inspección en sitio, emite el Memorando DIPROCA-DCCA-503-2015, donde se le comunica, a la administradora regional, el estado de la vigencia del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto "Mini Hidroeléctrica Barriles", y posteriormente, la regente provincial, L.A., emite la Nota ARACH-2121-10-15, que le comunica al R.L. de Hidroeléctrica Barriles, S.A., el resultado del análisis llevado a cabo por la Dirección de Protección de la Calidad Ambiental.

    De lo anterior, concluye el Pleno que el actor se enfoca en recurrir por vía constitucional dicho acto de comunicación, que al llevar a cabo la confrontación de las normas constitucionales que alega el amparista como violadas y el ordenamiento jurídico vigente, estima esta M. que a todas luces, la entidad demandada, poseía el poder de fiscalización, inspección y control de los estudios de impacto ambiental, adecuándose a lo preceptuado en los artículos 17 y 32 de la Constitución Política, que se invocan como infringidas por el amparista. De allí entonces, que con la sola comunicación realizada por la funcionaria demandada, a través de la Nota ARACH-2121-10-15 de 6 de octubre de 2015, bajo ninguna circunstancia se confirma que, esa Nota o actuación lesione o vulnere los derechos fundamentales de la sociedad Hidroeléctrica Barriles, S.A., por consiguiente, no existe una infracción a la norma constitucional, con la comunicación que ejecuta la entidad al Representante Legal del Proyecto Hidroeléctrica Barriles, S.A., a través del acto impugnado.

    Vale la pena indicar, que mediante la Nota ARACH-2121-10-15, objeto de examen en el presente proceso, emitida el 6 de octubre de 2015 (foja 16), por la Administradora Regional de la Provincia de Chiriquí del Ministerio de Ambiente, sólo se le comunica a la sociedad Hidroeléctrica Barriles, S.A., el estatus de la vigencia del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Minihidroeléctrica Barriles, evidenciándose además en el expediente, que contra dicha actuación el actor no requería una tutela inmediata ante la gravedad o inminencia de un daño, toda vez que no es hasta el 14 de junio de 2016 (8 meses después) que dicha sociedad acude por vía de Amparo contra este acto; pese a que en la vía administrativa, ejerció los mecanismos de impugnación contra los actos administrativos que realmente contenían las decisiones productoras de efectos jurídicos susceptibles de afectar algún derecho o condición.

    Siendo así, este Tribunal Constitucional procede a confirmar la Resolución venida en grado de apelación, pero por razones distintas a las anotadas por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial.

    En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia - PLENO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la Sentencia de 27 de junio de 2016, dictada por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, que DENIEGA el Amparo de Garantías Constitucionales interpuesto por la firma forense MORGAN & MORGAN, actuando en nombre y representación de la sociedad HIDROELÉCTRICA BARRILES, S.A. contra la Nota ARACH-2121-10-15 de 6 de octubre de 2015, proferida por la Dirección Regional de Chiriquí del Ministerio de Ambiente.

    N.,

    ABEL AUGUSTO ZAMORANO

    JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- CECILIO A. CEDALISE RIQUELME -- HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA -- HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ -- LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- JERÓNIMO MEJÍA E. -- OYDÉN ORTEGA DURÁN -- ANGELA RUSSO DE CEDEÑO

    YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)