Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 27 de Agosto de 2020

Ponente:Carlos Alberto Vásquez Reyes.
Fecha de Resolución:27 de Agosto de 2020
Emisor:Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

S.: Tercera de lo Contencioso Administrativo

Ponente: C.A.V.R..

Fecha: 27 de agosto de 2020

Materia: Acción contenciosa administrativa

Apelación contra la Junta de Relaciones Laborales - ACP

Expediente: 843-19

VISTOS:

El Licenciado F.R.N., quien actúa en nombre y representación de PANAMA AREA METAL TRADES COUNCIL (PAMTC), ha promovido Recurso de Apelación en contra de la Decisión N° 24/2019 de 19 de agosto de 2019, emitida por la Junta de Relaciones Laborales de la Autoridad del Canal de Panamá, dentro del Caso No.PDL-37/17.

En dicho acto, según se lee a fojas 321 y 322 del expediente administrativo, la Junta de Relaciones Laborales, resolvió concretamente lo siguiente:

PRIMERO: DECLARAR que la Autoridad del Canal de Panamá no ha incurrido en las causales de prácticas laborales desleales en los numerales 1 y 8 del artículo 108 de la Ley Orgánica de la ACP, denunciadas en su contra por el Panama Metal Trades Council en el proceso PLD-37/17.

SEGUNDO: NEGAR las declaraciones y los remedios solicitados.

TERCERO: ORDENAR el Archivo del expediente

  1. PETICIÓN DEL SINDICATO APELANTE

    El recurrente solicitó a la S. Tercera de lo Contencioso Administrativo concretamente lo siguiente:

    Honorables Magistrados, en virtud de lo antes expuesto, solicitamos que se revoque lo resuelto por la Junta de Relaciones Laborales la DECISIÓN No. 24/2019 de 19 de agosto de 2019 por ser contrario a la Ley Orgánica tal como ha sido explicado a través de los preceptos legales que consideramos han sido vulnerados, y que se concedan al denunciante, todas las pretensiones en este proceso.

    Además solicitamos se le ordene a la ACP pagar al sindicato los honorarios profesionales del suscrito, toda vez que dicho colectivo de trabajadores se vio en la necesidad de contratar estos servicios para hacer valer un derecho que legalmente le correspondía.

    En atención a esa solicitud, nos remitimos a la petición hecha en la Denuncia por Práctica Laboral Desleal, legible a foja 7 del expediente administrativo, donde se peticionó en lo medular:

    "...que le ordene a la ACP pagarle a los trabajadores que estuvieran presente el día 20 de junio de 2017 en la jornada que inició a las 1600 horas según la tarifa establecida para las horas extraordinarias hasta las 24:00 horas de dicho día, es decir, 8 horas completas incluyendo los intereses legales establecidos en el Reglamento de Relaciones Laborales.

    También solicitamos que la JRL le ordene a la administración de la Autoridad del Canal de Panamá desistir de ese tipo de prácticas las cuales van en detrimento de los derechos de los trabajadores, los derechos del RE e (sic) afecten de forma adversa las condiciones de empleo y de trabajo de los trabajadores no profesionales que conforman las cuadrillas de operaciones de las Esclusas de Miraflores.

    Finalmente, de darse una decisión favorable al sindicato, solicitamos a la JRL que le ordene a la ACP publicar la misma por todos los medios físicos, informáticos y electrónicos que posee para su conocimiento de todos los trabajadores de la Unidad Negociadora."

  2. ANTECEDENTES DEL CASO.

    La resolución objeto de impugnación, tiene su origen en una Denuncia por Práctica Laboral Desleal presentada por el Secretario de Defensa de PANAMA AREA METAL TRADES COUNCIL (PAMTC), alegando las causales contenidas en los numerales 1 y 8 del artículo 108 de la Ley 19 de 11 de junio de 1997, que contienen las distintas prácticas desleales por parte de la Autoridad.

    El Sindicado en la denuncia señaló que la Autoridad afectó las condiciones de trabajo, a los trabajadores de la cuadrilla K de las Esclusas de Miraflores, porque, el mismo día que se presentaron a laborar en una asignación de trabajo de horas extraordinarias que habían sido programadas, se les informa que se podían retirar.

    Al respecto, se explicó que dichos trabajadores, se reportaron a laborar el 20 de junio de 2017, a la 19:00 horas, en atención a la asignación programada dentro del horario de la semana básica de trabajo, que inició del 18 al 24 de junio de 2017; sin embargo, el mismo día que se presentaron, y sin ningún aviso previó, se les informó que dicha jornada de trabajo culminaba a las 24:00, y que podían retirarse.

    El denunciante solicitó a la Junta de Relaciones Laborales, que le ordenara a la Autoridad del Canal de Panamá, pagara a los trabajadores que se encontraban presente el día 20 de junio de 2017, en la jornada que inicio a las 16:00 horas, según las tarifas extraordinarias hasta las 24:00 horas de dicho día.

  3. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

    La apelante, PANAMA AREA METAL TRADES COUNCIL (PAMTC), luego de haber expuesto cada uno de los hechos que originaron el recurso en análisis, manifestó que con fundamento en el artículo 114 de la Ley 19 de 11 de junio de 1997, presentó el recurso objeto de este estudio, considerando que la decisión recurrida, violó el artículo 94 de la Ley 19 de 11 de junio de 1997 que señala: "Las relaciones laborales de la Autoridad se regirán por lo dispuesto en la presente Ley, en los reglamentos y en las convenciones colectivas. Las disposiciones de la presente sección deben interpretarse considerando la necesidad de la Autoridad, como Administradora del servicio, sea eficaz y eficiente."

    De igual manera, se sustenta por el hecho que la Junta de Relaciones Laborales reconoció dentro del proceso que había quedado establecido que a la cuadrilla K de las Esclusas de Miraflores, se les había programado y anunciado alrededor de dos (2) semanas antes al 20 de junio de 2017, que a las 16:00 horas debían laborar horas extraordinarias, en el turno cinco (5) correspondiente a un horario de 16:00 a 24:00 horas para completar la cuadrilla L; no obstante, cuando se presentaron ese día y hora fueron relevados, por trabajadores de otra cuadrilla.

    Expresado lo anterior, añade que la Autoridad del Canal de Panamá, actuó de forma contraria a lo previsto en las secciones 13.01 y 15.02 de la Convención Colectiva, restringiendo e infringiendo el ejercicio del derecho negociado que tiene los trabajadores a que sus jornadas de trabajo se programen de acuerdo al Manual de Personal de la Autoridad del Canal de Panamá. En el caso de la cuadrilla k, su asignación laboral se programó para el 20 de junio de 2017, con dos (2) semanas de antelación, para laborar horas extraordinarias, y cambió esa fecha, sin la remuneración de las horas extraordinarias que le correspondía a los trabajadores.

    La parte apelante también estimó como norma infringida el artículo 102 de la Ley 19 de 1997, que enuncia aquellos asuntos que pueden negociar la Autoridad del Canal de Panamá y cualquier representante exclusivo. Cabe señalar, que solo se aludió al numeral 2 de ese artículo, según el cual: "Los procedimientos que se utilicen para implementar decisiones de la administración de la Autoridad, a los que se refiere el artículo 100 de esta Ley, así como las medidas adecuadas que se apliquen al trabajador afectado adversamente por tales decisiones solo tenga efecto de poca importancia."

    Al respecto se manifestó, que de acuerdo a ese numeral, son negociables los procedimientos que se utilizan para implementar las decisiones de la Administración de la Autoridad, a las que se refiere el artículo 100 de la Ley 19 de 1997, como también las medidas adecuadas que se apliquen al trabajador afectado adversamente por las decisiones, al menos que tengan de poca relevancia en las condiciones laborales, y en el caso que origina el recurso en estudio, la Autoridad adoptó una decisión que afectó adversamente a los trabajadores de la cuadrilla K de las esclusas de Miraflores.

  4. OPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN

    La Licenciada E.R.M.L., en calidad de apoderada judicial de la Autoridad del Canal de Panamá, presentó memorial legible de fojas 21 a 29 del expediente, en el cual se opone a la supuesta infracción alegada del artículo 94 de la Ley 19 de 1997, sosteniendo que la parte recurrente no señaló de forma clara en que consistió la violación de esa norma, por parte de la Junta de Relaciones Laborales, por la cual no debe pagarse horas extraordinarias no laboradas, siendo el caso de la cuadrilla K de operadores de locomotora. Añadió, que las normas que sustentaron el criterio de la Administración se encuentran a nivel de Convención Colectiva, el Reglamento de Administración de Personal y el Manual de Personal; y la normativa aplicable no permite que se paguen horas extraordinarias no laboradas.

    En cuanto a la segunda infracción alegada, es decir, el artículo 102 de la Ley 19 de 1997, la apoderada judicial de la Autoridad del Canal de Panamá, manifestó que como quiera que el caso que dio origen al recurso en estudio, fue por una práctica laboral desleal, las negociaciones intermedias no guardan relación con el proceso analizado.

    DECISIÓN DE LA SALA TERCERA.

    Vistos y analizados los argumentos expuestos por las partes y la decisión proferida por la Junta de Relaciones Laborales, esta Superioridad pasa a resolver el presente recurso, previas las siguientes consideraciones:

    En primer lugar hemos de señalar, que la Constitución Política de la República de Panamá, en el Título XIV denominado "El Canal de Panamá" establece en el artículo 316 que, la Autoridad del Canal de Panamá es una persona jurídica autónoma de Derecho Público, que posee un régimen especial el cual abarca funciones que le son privativas para la operación, administración y funcionamiento del Canal.

    De acuerdo con el artículo 323 de la Constitución el régimen que se describe en ese Título: "...solo podrá ser desarrollado por Leyes que establezcan normas generales. La Autoridad del Canal de Panamá podrá reglamentar estas materias y enviará copia de todos los reglamentos que expida en el ejercicio de esta facultad al Órgano Legislativo, en un término no mayor de quince días calendario."

    Al respecto, resulta oportuno citar un extracto de la Sentencia de 27 de noviembre de 2009, en virtud de una Demanda de Inconstitucionalidad presentada por la Unidad Sindical Independiente (CONUSI), en la cual se manifestó:

    "...

    La intención del Legislador, en funciones de constituyentes, con la creación del título XIV de la Constitución Nacional era investir a la Autoridad del Canal de Panamá de una autonomía que le permitiera, entre otras cosas, administrar su propio patrimonio, asumir la defensa de su derecho en juicio, como demandante o como demandada, lo que le permitirá el cumplimiento de la misión para la cual fue creada y para darle al transporte y al comercio marítimo internacional la garantía de que el Canal sería manejado con igual o mayor eficiencia por parte del gobierno panameño.

    El artículo 315 de la Constitución Política implanta un orden de jerarquía normativa distinto al resto de las distintas entidades públicas con el objeto de que el Canal, obra de gran importancia para la nación panameña por su significado y valor estratégico para nuestro país y la comunidad internacional, no fuera alterado. Dicho artículo preceptúa que el uso del Canal de Panamá estará sujeto a los requisitos y condiciones que establezcan la Constitución, la Ley y su Administración.

    Por su parte, el artículo 322 de la Constitución Política establece expresamente que la Autoridad del Canal de Panamá estará sujeta a un régimen laboral especial basado en un sistema de méritos y adoptará un Plan General de empleo que mantendrá como mínimo, las condiciones y derechos laborales similares a los existentes al 31 de diciembre de 1999. Vale destacar que este artículo es acorde a lo dispuesto en numeral 7 del artículo 10 del Tratado del Canal de Panamá que establece que 'La República de Panamá garantizará, en la medida de lo posible, que los términos y condiciones de empleo aplicables al personal empleado en las actividades cuya responsabilidad asuma no serán menos favorables que los vigentes inmediatamente antes de la entrada en vigor de este tratado.'

    Este Plan General de Empleo que tiene como principio la contratación de trabajadores permanentes y de aquellos jubilados en el año 1999 en la Comisión del Canal de Panamá bajo el sistema federal estadounidense en condiciones similares a los que existían a esa fecha y la autorización para contratar con ciertas limitaciones a trabajadores extranjeros, tiene como propósito asegurar la disponibilidad del recurso humano idóneo, altamente calificado y competente que garantice que el servicio público internacional que presta la Autoridad del Canal de Panamá sea continuo, eficiente, seguro y rentable.

    De igual forma, el artículo 322 en referencia, hace una mención muy importante al señalar que: 'En consideración al servicio público internacional esencial que presta el Canal, su funcionamiento no podrá interrumpirse por causa alguna.'

    ..."

    Bajo ese marco, importa resaltar que el artículo 322 de la Constitución señala: "Los conflictos laborales entre los trabajadores del Canal de Panamá y su Administración serán resueltos entre los trabajadores o los sindicatos y la Administración, siguiendo los mecanismos de dirimencia que se establezcan en la Ley."

    En ese orden, tenemos la Ley No. 19 de 11 de junio de 1997, Orgánica de la Autoridad, que en su preámbulo dispone, específicamente en el segundo párrafo que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución Política, las normas que ahí se dictan son de carácter general y servirán de marco para los reglamentos que al respecto se expidan, de manera que el Canal brinde siempre un servicio continuo, eficiente y seguro.

    La competencia de la S. Tercera para conocer de acciones como las que nos ocupa, fue conferida mediante la Ley No. 19 de 11 de junio de 1997, "Por la que se organiza la Autoridad del Canal de Panamá", en su artículo 114, el cual expresa lo siguiente:

    Artículo 114. La Junta de Relaciones Laborales tramitará, con prontitud, toda asunto de su competencia que se le presente y, de conformidad con sus reglamentaciones, tendrá la facultad discrecional de recomendar a las partes los procedimientos para la resolución del asunto, o de resolverlo por los medios y procedimientos que considere convenientes.

    Las decisiones de la Junta de Relaciones Laborales serán inapelables, salvo que sean contrarias a esta Ley, en cuyo caso la apelación se surtirá ante la S. de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, cuya decisión será definitiva y obligatoria.

    Sobre esa base, el examen que le corresponde a este Tribunal hacer dentro de un Recurso de Apelación, contra las decisiones de la Junta de Relaciones Laborales, es determinar si en efecto la decisión de ésta, es contraria o no a la Ley 19 de 1997, lo que conlleva a confrontar la decisión de la Junta de Relaciones Laborales, con las normas de esa ley, alegadas como infringidas.

    La decisión proferida por la Junta de Relaciones Laborales, objeto de examen tuvo su origen en una Denuncia por Práctica Laboral Desleal contra La Autoridad, con sustento en que como se programó dos (2) semanas antes a la cuadrilla K de Las Esclusas de Miraflores, para trabajar horas extraordinarias, y el mismo día que debían ejercer sus labores, se les avisó que no era necesario, en virtud de que otra cuadrilla en horario regular, culminó el trabajo correspondiente, considerándose que ello, afecta las condiciones laborales, lo cual a juicio del Sindicato da derecho a los trabajadores al pago de las horas programadas como horas extraordinarias.

    Observamos que los cargos de ilegalidad planteados por quien promueve el recurso de alzada, corresponden a los artículos 94 y 102 (numeral 2), considerando que la Autoridad del Canal de Panamá, actúo de forma contraria a las Secciones 13.01 y 15.02 de la Convención Colectiva aplicable, sobre jornadas y aviso de trabajo en horas extraordinarias; y además, que en las decisiones que afecten condiciones de los empleados, la Autoridad tiene obligación de negociar con el R.E..

    En cuanto al artículo 94 de la Ley 19 del 11 de junio de 1997, precisa señalar que esta S. en reiteradas ocasiones ha señalado que si bien se encuentra dentro de la Sección Segunda, sobre Relaciones Laborales, para efecto de incurrir en una Práctica Laboral Desleal, dicha norma reviste de un carácter programático, por cuanto que se limita a describir las fuentes ordinarias del régimen laboral especial de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), cuya interpretación debe tomar en consideración la eficiencia y eficacia que la Autoridad, como administradora del servicio, necesite. De manera que, de alegarse dicha norma dentro de las infringidas por la Junta de Relaciones Laborales, debe hacerse en relación con aquella norma que conceda derechos y obligaciones.

    El apelante estima que la ACP incurrió en Prácticas Laborales Desleales, porque no le dio cumplimiento al Manual de Personal, específicamente las atinentes a la jornada y aviso en horas extraordinarias, contemplado en las Secciones 13.01 y 15.02 de la Convención Colectiva, con respecto a la cancelación de trabajos en horas extraordinarias a la cuadrilla K de la Esclusas de Miraflores.

    Ahora bien, esas normas convencionales son del siguiente contenido:

    SECCIÓN 13.01. GENERALIDADES. Las asignaciones de los trabajadores de la unidad negociadora a jornadas de trabajo se harán de acuerdo con la Ley Orgánica, el Reglamento de Administración de Personal y el Manual de Personal, lo cual no impide que se mantengan las prácticas establecidas en las distintas áreas de trabajo siempre que permitan satisfacer las necesidades de la operación.

    ...

    SECCIÓN 15.02. AVISO DE TRABAJO EN HORAS EXTRAORDINARIAS. El Empleador notificará a los trabajadores sobre las asignaciones de trabajo en horas extraordinarias con tanta anticipación como le sea práctico. (En este sentido, no es la intención de las partes alterar las prácticas actuales en detrimento de los trabajadores de la unidad negociadora). En los casos de trabajo en horas extraordinarias no programado, se reconoce que no se podrá dar mucho aviso anticipado. El Empleador se esforzará por asegurar que el trabajo en horas extraordinarias se anote rápida y adecuadamente para que sea pagado con puntualidad.

    Las cláusulas indicadas, establecen el procedimiento de las asignaciones a jornada de trabajo de la unidad negociadora, que deberá regirse por la Ley Orgánica, el Reglamento de la Administración de Personal y el Manual de Personal, pero, permite que se mantengan las prácticas establecidas en las distintas áreas de labores siempre que permitan satisfacer las necesidades de la operación, y no establece como derecho del empleado el pago de horas extraordinarias no laboradas, en virtud del aviso de horas programadas.

    Frente a ese escenario, a criterio de la S., el recurrente no ha logrado demostrar de qué forma el contenido de la Decisión No 24/2019 de 19 de agosto de 2019, que declaró que la Autoridad del Canal de Panamá no incurrió en las causales de prácticas laborales desleales, conculca el artículo 94 Ley 19 de 11 de junio de 1997 (Orgánica de la ACP), atendiendo lo dispuesto en el artículo 114 de dicha ley, pues no vemos en este caso que el Sindicato logre acreditar el derecho contenido en dicha ley que es vulnerado, sino que se limita a señalar que no se atendió lo previsto en normas convencionales, las cuales refieren a un procedimiento con respecto a las asignaciones a jornada de trabajo de la Unidad Negociadora y del aviso de horas extraordinarias. Se debe hacer la salvedad, que dicha normativa le permite que se mantengan las prácticas establecidas en las distintas áreas de trabajo siempre que logren satisfacer las necesidades de la operación; y, en tal sentido, no se expresa derecho al reconocimiento de pago de horas extraordinarias no laboradas, como lo pretende el recurrente en este caso.

    Por su parte, en cuanto a la infracción relacionada al numeral 2 del artículo 102 de la Ley 19 de 1997, que señala que son negociables entre la Administración de la Autoridad y cualquier R.E., los asuntos que afecten condiciones de empleo de los trabajadores de una Unidad Negociadora, siempre que no entren en conflicto con dicha Ley y los reglamentos, consideramos que no puede prosperar, frente al hecho de que no ha quedado probada la afectación a las condiciones de trabajo, y por otro lado, que el asunto sometido a consideración de la Junta de Relaciones Laborales, fue por causales de práctica laborales desleales, y no sobre un asunto inherente a negociaciones.

    Sobre la base de lo anterior, este Tribunal debe concluir que no existen elementos suficientes para acceder a las pretensiones del sindicato apelante, lo que lleva a descartar los cargos de ilegalidad planteados por éste, y lo procedente es confirmar la decisión original.

    En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la Decisión No. 24/2019 de 19 de agosto de 2019, emitida por la Junta de Relaciones Laborales de la Autoridad del Canal de Panamá, dentro del CASO PDL-37/17 que presentó PANAMA AREA METAL TRADES COUNCIL (PAMTC), y en consecuencia, NIEGA las demás pretensiones.

    N.,

    CARLOS ALBERTO VÁSQUEZ REYES

    CECILIO CEDALISE RIQUELME -- LUIS RAMÓN FÁBREGA S.

    KATIA ROSAS Secretaria