Sentencia Pleno de Corte Suprema de Justicia (Panama), 16 de Mayo de 2007

PonenteRoberto González R.
Fecha de Resolución16 de Mayo de 2007
EmisorCorte Suprema de Justicia (Panama)

VISTOS:

En grado de apelación conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de la Sentencia Civil fechada 3 de octubre de 2006, emitida por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, a través de la cual se DENIEGA la acción de amparo de garantías constitucionales propuesta por LOS ROSAS, S.A., en contra del Gobernador de la Provincia de Chiriquí.

ANTECEDENTES

La sociedad denominada LOS ROSAS, S.A., demandó ante la Corregiduría del Corregimiento Cabecera del Distrito de Tolé, el desalojo del señor T.S. y la remoción de una cerca levantada ilegalmente por éste.

Mediante Resolución No. 169-05 de 20 de mayo de 2005, el Municipio de Tolé, Corregimiento Cabecera, ordenó el desalojo y remoción de la cerca levantada por el señor T.S., luego de comprobarse el derecho de propiedad de la sociedad LOS ROSAS, S.A. (fs.28-31). Medida que fue apelada por la licenciada M.P.V., apoderada judicial de T.S. (f. 33).

A través de la Resolución No. 035 de 13 de junio de 2005, la Alcaldía Municipal del Distrito de Tolé, resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución No. 169-05 de 20 de mayo de 2005, por medio de la cual el Corregidor del Corregimiento Cabecera de Tolé, resolvió ordenar el desalojo y la remoción de la cerca levantada por el señor T.S., perteneciente a la sociedad Los Rosas, S.A. (fs.46-47).

Contra la decisión de segunda instancia se presentó recurso extraordinario de revisión administrativa, el cual culminó con la Resolución No. 087 de 24 de agosto de 2006, a través de la cual se revocó en todas sus partes la Resolución No. 169-05 de 20 de mayo de 2005 expedida por la Corregiduría de Policía de Tolé, dentro del proceso de desalojo y remoción de cerca seguido por LOS ROSAS, S.A., contra T.S.. Contra dicha decisión se presentó acción de amparo de garantías constitucionales, la cual fue denegada a través de la resolución de 3 de octubre de 2006, emitida por el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, decisión que ha sido apelada.

POSICIÓN DEL TRIBUNAL DE AMPARO

Mediante Sentencia de 3 de octubre de 2006, el Tribunal Superior del Tercer Distrito Judicial, denegó la acción de amparo de garantías constitucionales, luego de comprobar que el proceso que dio origen a la presente acción, es decir el de lanzamiento por intruso, es un procedimiento autónomo o controversia civil de policía al cual le son aplicables las normas del Código Administrativo, y las leyes que particularmente regulan el procedimiento administrativo.

En tal sentido, al establecerse el recurso de revisión administrativa del que conocen los gobernadores de provincia, para revocar decisiones expedidas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional, o por razón de los juicios de policía que trata el Libro II del Código Administrativo, el funcionario demandado es el competente para tramitarla. Lo anterior con absoluta independencia que el prenombrado S., promoviera un proceso de sumario de prescripción adquisitiva; el cual según las constancias en autos se presentó después de iniciado el procedimiento administrativo de desalojo, además de ser de naturaleza de fines distintos.

Con relación a la extemporaneidad del recurso de revisión administrativa, lo que parece derivarse de la fecha de recibido del recurso ante la Gobernación de la provincia de Chiriquí, la cual indica el día 26 de julio de 2006(fs. 1-5); acepta el tribunal que ello fue un error de la funcionaria responsable de recibir el escrito, por lo que no es correcto afirmar que el funcionario demandado aprehendió el conocimiento del recurso antes de la fecha de recibirlo en su despacho.

Otra situación irregular que alude el amparista, guarda relación con la causal que sirvió de fundamento para admitir el recurso de revisión administrativa, pues según su parecer no es la contemplada en el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 19 de 1992, ya que la recurrente citó como fundamento la causal contenida en el numeral 4 de la Ley No. 19 de 1992, sin embargo, a pesar que la reproducción que hiciera de ese numeral no corresponde a su texto no menos cierto es que el recurso se admitió, tramitó y decidió conforme al contenido del artículo 8 de la Ley No. 19 de 1992; lo expuesto no constituye una violación al debido proceso como se afirma en el memorial de amparo.

POSICIÓN DEL RECURRENTE

De fojas 122 a 130 la Firma Rosas y R., manifiesta su desacuerdo con la sentencia recurrida, por las siguientes razones:

  1. En el libelo de demanda invocaron como normas constitucionales violadas los artículos 17 y 47 de la Carta Magna. No obstante, el tribunal recurrido a pesar que hace referencia a este hecho no analiza estas violaciones, haciendo abstracción completa de las razones por las cuales el Tribunal estima que tal violación no ocurrió. Esta omisión reviste gravedad, dado que conforme al artículo 990 del Código Judicial, el Tribunal al emitir sentencia debe analizar todos los hechos y los argumentos que ha expuesto o planteado el recurrente, puesto que ello es parte de la garantía del debido proceso consagrada en el artículo 32 de la Constitución Política, que le otorga el derecho a ser oído en el mismo, lo que incluye el derecho a que el Tribunal evalué y se pronuncie sobre los argumentos que ha expuesto.

  2. Con relación al argumento externado por el Tribunal A-quo sobre aspectos relacionados con la violación a la garantía del debido proceso, expone lo siguiente:

    1. No es correcto que se asevere que no se violó el debido proceso cuando el señor Gobernador de la provincia de Chiriquí admitió, tramitó y decidió el recurso de revisión interpuesto por el señor S., a pesar que con anterioridad el mismo había acudido ante los Tribunales comunes a través de la instauración de un proceso sumario de prescripción adquisitiva de dominio, porque se trata de dos proceso diferentes, siendo el procesos civil autónomo. Olvidándose así de lo dispuesto en el artículo 1741 del Código Administrativo que establece, la intervención de las autoridades de policía exclusivamente a evitar las vías de hecho y a reponer las cosas al estado que tenían antes del hecho que dio origen al proceso de policía respectivo, en el caso que nos ocupa restituir a LOS ROSAS, S.A. la posesión material de aquella parte de su finca que había sido invadida por el señor Santos y a derrumbar o eliminar la ceca que éste había construido sobre dicha finca. En autos ha quedado evidenciado que las medidas adoptadas tanto por el señor Corregidor del Corregimiento de Cabecera de Tolé, como el señor Alcalde Municipal de esa circunscripción municipal. Si el señor S. era conciente que carecía de título o derecho para ocupar la finca de LOS ROSAS, S.A, instauró el citado proceso sumario de prescripción adquisitiva de dominio ante los juzgados civiles, ello excluía de inmediato la intervención de las autoridades de policía.

    2. Aclara el apelante que le resulta curioso que el Tribunal de Amparo asevere que el hecho que la Gobernación de la Provincia de Chiriqui haya realizado actuaciones en el caso que nos ocupa durante los meses de febrero, marzo y mayo del año que transcurre, no obstante que el recurso de revisión fue interpuesto el 26 de julio de 2006 (fs. 1-5), constituye un simple error de la funcionaria responsable de recibir el escrito respectivo, pero que ello no significa que "aprehendió el conocimiento del recurso antes de la fecha de recibirlo en su despacho", llegando a la conclusión que tal conducta tampoco viola la garantía del debido proceso o del debido trámite.

    3. Continua señalando que no le asiste razón al Tribunal A-quo cuando asevera que el hecho que el señor G. de la provincia de Chiriquí haya admitido, tramitado y decidido un recurso de revisión administrativa con base en la causal contemplada en el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 19 de 1992, no corresponde a la que reprodujo el recurrente en su escrito, no constituye una violación al debido proceso. Estima prudente destacar que el recurso de revisión es un recurso extraordinario regido por normas de derecho público y de orden público, cuyas causas se instituyen en forma taxativa y cuya interpretación y aplicación es restrictiva, por lo que queda descartada la aplicación analógica de normas legales sobre esta materia específica. Por lo que sí el recurrente invocó como fundamento de derecho la causal contemplada en el numeral 4 del artículo 8 de la Ley 19 de 1992, el señor Gobernador debió verificar si efectivamente esa causal se había o no producido.

    4. Finalmente sostiene que la Resolución No. 087 de 24 de agosto de 2006, emitida por dicha Gobernación, no se identifica con ninguna de las seis causales que pueden fundamentar el recurso de revisión administrativo en los procesos de policía y menos para revocar la decisión de la Corregiduría del Corregimiento Cabecera de Tolé, provincia de Chiriquí .

    En virtud de las consideraciones expuestas, solicita se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se conceda el amparo de garantía constitucional presentado, y en consecuencia se revoquen las órdenes de no hacer emitida por el señor Gobernador de la Provincia de Chiriquí (fs. 122-130).

    CONSIDERACIÓN Y DECISIÓN DEL PLENO

    Analizado el escrito de apelación presentado por la Firma Rosas y R. en nombre y representación de la Sociedad Los Rosas, S.A., constata el Pleno que el interés del recurrente es que se admita el amparo de garantía constitucional y en consecuencia se revoque la Resolución No. 087 de 24 de agosto de 2006, expedida por el señor V.V., Gobernador de la provincia de Chiriquí, por medio de la cual se decidió revocar la Resolución No. 035 de la Alcadía de Tolé, que confirmó la Resolución No. 169-05 de 20 de mayo de 2005, proferida por el Corregidor del Corregimiento Cabecera del Distrito de Tolé, provincia de Chiriquí.

    Con relación a la disconformidad planteada por el recurrente en el sentido que el Tribunal A-quo omitió el análisis de la supuesta trangresión artículo 17 de la Constitución Nacional al momento de emitirse la Resolución NO.087 de 24 de agosto de 2006, observa esta Superioridad que en la resolución recurrida sí se hace un análisis en conjunto de los artículos 17 y 32 de la Constitución Nacional, lo que queda en evidencia en la primera página de la resolución impugnada (ver foja 115 del cuadernillo de amparo de garantía constitucional). A pesar que al momento de presentarse el libelo el demandante no la invocó en conjunto con el artículo 32 de la Constitución Nacional, pues lo que se observa es que se hizo un análisis individual de la norma constitucional la cual se relacionó con normas legales lo que no es permitido en la acción de amparo de garantía constitucional.

    En tal orientación el Pleno de esta Colegiatura Judicial ha sostenido que el artículo 17 de la Constitución Política se refiere a los fines para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas. Se trata, de una disposición que no consagra ninguna garantía constitucional ni confiere en sí ningún derecho subjetivo. De ahí que la Corte Suprema reiteradamente haya calificado al referido artículo constitucional de precepto programático, tal y como lo indica el Tribunal Superior de Justicia del Cuarto Distrito Judicial en la resolución impugnada y como lo reconoce el propio apoderado judicial de la demandante en el escrito de sustentación de la apelación, el cual debe ser invocado conjuntamente con otra norma que consagre una garantía constitucional violada (Sentencias de 23 de febrero de 1995).

    En lo que atañe a la violación del artículo 32 de la Constitución Nacional, donde se consagra la garantía constitucional del debido proceso, es decir: el derecho a ser juzgado por la autoridad competente; a que ese juzgamiento se lleve a cabo de conformidad con los trámites establecidos en la ley para el tipo de proceso de que se trate; y el derecho a no ser juzgado más de una vez por la misma causa penal, policiva o disciplinaria en el sentido de que la acción de amparo no es una instancia más del proceso, ni una instancia revisora, ni es el medio impugnativo idóneo para considerar si la valoración de las pruebas hechas por el juez de la causa para tomar la decisión, ha sido correcta o no.

    Esta Superioridad debe limitarse a establecer si el funcionario demandado es competente para emitir la orden atacada y si la orden se expidió cumpliendo el trámite legal.

    Debemos indicar que la ley 19 de 3 de agosto de 1992, instituye el recurso de extraordinario de revisión administrativa que nos ocupa, en su artículo 8 dispone:

    "Artículo 8: Se instituye el recurso extraordinario de revisión administrativa, del que conocerán los gobernadores de provincia para revocar decisiones expedidas en segunda instancia por autoridades municipales en materia correccional o por razón de los juicios de policía de que trata el Libro III del Código Administrativo y la Ley 112 de 30 de diciembre de 1974.

    El recurso extraordinario de revisión administrativa procederá cuando:

    1 La decisión recurrida hubiese sido dictada por órgano o autoridad sin competencia para ello;

  3. La decisión recurrida se fundamente en declaraciones falsas o en pruebas insuficientes;

  4. No se hubiesen cumplido los trámites esenciales del procedimiento establecido por la ley aplicable;

  5. Así se disponga en una ley especial;

  6. Al dictarse la decisión se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho, que resulte de los documentos incorporados al expediente y que haya afectado en forma directa la decisión recurrida;

  7. La decisión se hubiere dictado como consecuencia de los hechos tipificados en los Capítulos II y III del Título X del Libro II del Código Penal, sin perjuicio de la responsabilidad penal correspondiente."

    Frente a la norma transcrita queda claro que se creó una regulación legal especial del recurso extraordinario de revisión administrativa de competencia de los Gobernadores de Provincia, bajo supuestos específicos. Tal como se colige, este recurso extraordinario de revisión administrativa, tiene las siguientes características particulares:a) Solamente son competentes para conocer de él, los Gobernadores de Provincia, porque no se refiere a otras autoridades;b) Sirve para revocar decisiones expedidas en segunda instancia por autoridades municipales, lo que circunscribe a casos que se originan normalmente en las Corregidurías o Juzgados Nocturnos (artículo 9 numeral 23 de la citada Ley).c) Debe tratarse además de materia Correccional o de los Juicios de Policía de que trata el Libro III del Código Administrativo y la Ley 112 de 30 de diciembre de 1974 (entendiéndose esto extensivo al Artículo 175 del Código Judicial porque es la última norma legal sobre competencia de las autoridades de policía en materia penal y civil (Policía Moral); d) Procede este Recurso Extraordinario de Revisión Administrativa cuando se invoca una de las seis (6) causales contenidas en el Artículo 8 de la Ley 19 de 1992.

    En este orden de idea, el Gobernador de la Provincia de Chiriquí admitió el recurso extraordinario de revisión administrativa, por considerar que el mismo cumplió con los requisitos formales mínimos para su admisión, por lo tanto, la amparista recibió traslado y contestó oportunamente, tal como consta de fojas 63 a 75 del los antecedentes; cumplida con la fase de traslado procedió el Gobernador a resolver el recurso de revisión administrativa, y en atención a lo dispuesto en el artículo 963 del Código Administrativo, procedió a decidir únicamente para impedir la vía de hecho dejando en manos de la autoridades ordinarias pronunciarse en cuanto a quien es el legítimo propietario del bien inmueble, por lo que, la orden atacada a través de esta acción constitucional no es violatoria del artículo 32 de la Constitución de la República de Panamá.

    Así pues el proceso administrativo cumplió con una serie de elementos dirigidos a asegurar la efectiva o adecuada defensa de las partes en el mismo. A estos elementos procesales se refiere el D.A.H. en su obra sobre el debido proceso al indicar que "si se viola alguno de dichos elementos de tal manera que se afecte la posibilidad de las personas de defender efectivamente sus derechos (ya sea por violación del derecho a ser oído; por falta de la debida notificación, ausencia de bilateralidad, o contradicción del derecho a aportar pruebas; de la posibilidad de hacer uso de medio de impugnación contra resoluciones judiciales; falta total de motivación de éstas; tramitación de procesos no regulados mediante ley; pretermisión de una instancia; seguirse un trámite distinto al previsto en la ley -proceso monitorio en vez de uno ordinario; ejecución de sentencia en vez de proceso ejecutivo; notificación por edicto cuando debe ser personal; sentencia arbitraria que, por ejemplo, desconozca la cosa juzgada material-) ante tribunal competente, la sanción correspondiente será la nulidad constitucional" (HOYOS, A.. El debido proceso. Editorial Temis, S. A. Santa Fe de Bogotá. 1995. P.. 89-90).

    Es importante agregar, que, en reiterados precedentes, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que la violación del debido proceso únicamente ocurre cuando se desconocen o pretermiten trámites esenciales del proceso que, efectivamente, traigan consigo a la indefensión de los derechos de cualquiera de las partes (Sentencias de 13 de septiembre de 1996 y 22 de mayo de 2002).

    Finalmente, con relación a la supuesta transgresión al artículo 47 de la Constitución Política de la República de Panamá, a través del cual se garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a la ley por personas naturales o jurídicas, debemos indicar que con la orden de hacer emitida por el Gobernador de la Provincia de Chiriquí, no se está desconociendo el derecho de la amparista, simplemente se procura cumplir con la ley administrativa, y se esta dejando en manos de la autoridades ordinaria la desavenencia planteada entre las partes.

    Ante las consideraciones expuestas, debemos indicar que la resolución No. 087 de 24 de agosto de 2006 no es violatoria de las garantías constitucionales del debido proceso ni de la propiedad privada y, consecuentemente, la decisión del Tribunal Superior debe ser confirmada.

    PARTE RESOLUTIVA

    Por lo que antecede, la Corte Suprema-Pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la Sentencia Civil de 3 de octubre de 2006, a través de la cual se DENIEGA la acción de amparo de garantías constitucionales propuesta por LOS ROSAS, S.A. en contra del Gobernador de la provincia de Chiriquí

    Notifíquese.

    ROBERTO GONZÁLEZ R.

    HARLEY J. MITCHELL D. -- ANÍBAL SALAS CÉSPEDES -- WINSTON SPADAFORA FRANCO -- JOSÉ A. TROYANO -- ADÁN ARNULFO ARJONA L. (Con Salvamento de Voto) -- ESMERALDA AROSEMENA DE TROITIÑO -- VICTOR L. BENAVIDES P. -- VIRGILIO TRUJILLO L.

    CARLOS H. CUESTA G. (Secretario General)

    SALVAMENTO DE VOTO DE

    A.A.A. L.

    SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

    A.A.A. L.

    Con el mayor respeto debo manifestar mi desacuerdo con el fallo de mayoría por las razones que a continuación se precisan:

    "Al cotejar el texto constitucional con las resoluciones emanadas de las autoridades del subsistema de justicia administrativa acusadas, se advierte que ante el proceso de lanzamiento por intruso, tramitado por la vía del presupuesto de la existencia de un contrato de arrendamiento, fue excepcionada por la parte demandada en el contradictorio por los derechos de prescripción adquisitiva adjuntando pruebas testimoniales y constancia de residencia en el lugar otorgada por la Junta Comunal, excepción ésta que obligaba a la Corregiduría a llevar y enderezar el caso por el camino correcto, ante la justicia ordinaria civil, que era la competente para conocer del asunto.

    Al omitir el procedimiento legal que corresponde a los juicios posesorios, no cabe duda, a juicio de la Corte, que se infringe la garantía del debido proceso y conjuntamente el de la competencia de la autoridad que asumió la decisión de un asunto, ignorando así los derechos posesorios de la demandada mantenidos durante más de treinta años, las mejoras incorporadas y hasta una vivienda producto del esfuerzo y trabajo de la poseedora del bien inmueble. El lanzamiento por intruso es viable en los supuestos del artículo 1399 del Código Judicial, pero no puede extenderse como el mecanismo legal de saneamiento de una propiedad en la que existen sembradíos, construcciones y mejoras producto de derechos reales, logrados por una posesión pacífica e interrumpida de más de treinta años, que constituyen el título explicativo de la posesión a que se refiere esta norma. Como se puede apreciar este no es el caso de los intrusos o invasores de inmuebles ajenos" (El destacado es propio)

  8. La situación que describe el precedente transcrito coincide, en esencia, con el caso sub-lite, por lo que al configurarse una violación manifiesta a la garantía del debido proceso, debió otorgarse la protección reclamada en el A..

    En atención a que no comparto las apreciaciones que expone la mayoría respetuosamente dejo consignado que, SALVO EL VOTO.

    Fecha ut supra.

    ADAN ARNULFO ARJONA L.

    YANIXSA YUEN (Secretaria General)

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