Sentencia Contencioso de Supreme Court (Panama), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 24 de Abril de 2007

PonenteAdán Arnulfo Arjona L.
Fecha de Resolución24 de Abril de 2007
EmisorTercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral

VISTOS:

El señor C. General de la República de Panamá, mediante apoderado judicial, ha solicitado a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia se pronuncie respecto a la validez de la Resolución Nº 035-06 de 26 de junio de 2006, dictada por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá.

I- OBJETO DE LA CONSULTA DE APRECIACIÓN DE VALIDEZ:

De acuerdo con el contenido de la consulta formulada

por el señor C. General de la República, se pide a la Sala que dictamine

sobre la legalidad o no del requerimiento que le ha remitido el Director de

Administración y Finanzas del Cuerpo de Bomberos de Panamá, consistente en que

suspenda el descuento de las aportaciones de jubilación especial de los

miembros del Cuerpo de Bomberos de Panamá, constituido por las cuotas que a

estos servidores públicos se le retienen para constituir el Fondo

Complementario de Prestaciones Sociales, equivalente al 2% de su salario.

En su opinión, el acto administrativo en cuestión desconoce que los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá al estar excluidos del Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (SIACAP), se rigen en base a un sistema especial de jubilación dispuesto en su ley orgánica, lo que implica que tienen que continuar aportando al Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, de allí que la petición de suspender el descuento del 2% de su salario en concepto de Fondo Complementario por parte de la entidad bomberil contraría el contenido del artículo 21 de al Ley Nº 8 de 6 de febrero de 1997.

Agrega el funcionario consultante que por las repercusiones que para el patrimonio del Estado implicaría la ejecución de la Resolución Nº 035-06 de 26 de junio de 2006, dictada por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá, -tales como la suspensión de los descuentos en referencia y la eventual devolución de las cantidades retenidas en concepto del 2% del Fondo Complementario,- las mismas supondrían un desembolso de millones de balboas de fondos y bienes públicos, sobre los cuales corresponde a esa entidad ejercer las funciones de fiscalización. Por tales motivos solicita al Tribunal Contencioso determine la legalidad o no del acto en cuestión

Indica además, el señor C. que el acto administrativo cuya legalidad consulta, al constituir un acto de carácter general, su eficacia está supeditada a que sea promulgado en la Gaceta Oficial, de conformidad con el contenido del artículo 46 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, por lo que al no existir constancia de su publicación en este medio oficial de comunicación del Estado, se ha infringido la disposición en referencia, no siendo por tanto factible que el acto emitido sea aplicado.

II- CONTESTACIÓN DE LA CONSULTA CONTENCIOSA:

El señor C.P.J. delC. de Bomberos de Panamá, mediante escrito presentado ante la Sala el 28 de agosto de 2006, dio contestación a la consulta contenciosa, tal y como se advierte a fojas 22-29, indicando básicamente lo siguiente:

1-Que de conformidad con el artículo 22 de la Ley Nº 8 de 1997, es al Estado, por vía de excepción, al que le corresponde sufragar el costo de jubilaciones especiales de los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos.

2-Que el artículo 31 de la Ley 15 de 1975, que establecía que los recursos para el financiamiento del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales se obtendrían de las cuotas de los servidores públicos, fue derogado por el artículo 23 de la mencionada Ley Nº 8 de 1997, por lo que al perder vigencia dicha norma y en su lugar disponer esta misma Ley que es el Estado el encargado de sufragar las referidas jubilaciones especiales, la obligación de continuar aportando al Fondo Complementario que tenían los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos, dejó de existir.

3-Que la devolución de los cuotas pertenecientes al

Cuerpo de Bomberos de Panamá, no debería repercutir en el patrimonio del Estado

como señala el Contralor, ya que el Fondo Complementario se creó con las cuotas

que fueron descontadas de los salarios de cada uno de los miembros permanentes

de esta entidad bomberil, por lo que mal puede afectar a fondos y bienes

públicos.

II- CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN:

El señor Procurador de la Administración mediante la Vista Nº894 de 18 de diciembre de 2006, solicitó a la Sala se sirva declarar que el acto administrativo consultado no es ilegal, por lo siguiente:

1-Que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 8 de 6 de febrero de 1997, "Por la cual se crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Prestaciones Sociales de los Servidores Públicos..", el Fondo Complementario dejó de existir, en razón de que el artículo 23 de la citada Ley 8 de 1997, expresamente derogó el artículo 31 de la Ley 15 de 1975, que establecía el referido fondo.

2-Que este mismo instrumento legal en su artículo 21 es claro en disponer que los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá se encuentran excluidos del Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones, quedando sujetos en materia de jubilaciones a lo dispuesto en su Ley Orgánica.

3-En adición a lo anterior el artículo 22 del instrumento legal en referencia dispuso que a partir de su entrada en vigencia, el Estado no sufragaría el costo de ningún régimen especial de jubilación, estableciendo algunas excepciones, dentro de las que se cuales se incluyó, el caso de los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá, por lo que claramente se infiere que es al Estado al que le compete sufragar el costo de este régimen especial de jubilación.

4-Finalmente con relación a la supuesta infracción del artículo 46 de la Ley 38 de 2000, esgrime el Procurador que la supuesta violación no se ha producido, en razón de que en su opinión, el acto consultado no constituye un acto general que deba ser publicado en la Gaceta Oficial para que pueda ser aplicado, sino que se trata de un acto particular que afecta exclusivamente los intereses de aquellos servidores públicos pertenecientes al Cuerpo de Bomberos de Panamá, a quienes se les está realizando el cobro del 2% del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales.

DECISIÓN DEL TRIBUNAL:

Cumplidos los trámites de rigor, el expediente se encuentra en estado de decisión, tarea que, pasa a desarrollar la Sala seguidamente.

El señor C. de la República consulta a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia a efecto de que determine si es legal o no la Resolución Nº 035-06 de 26 de junio de 2006, expedida por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá, en la que se decidió suspender el cobro del 2% del salario de los funcionarios de esa institución, que en concepto de Fondo Complementario se le descontaba.

En esta tarea resulta obligante que el análisis de la materia discutida tome en consideración, a título de referencia, el origen del Fondo Complementario y los cambios que con relación a esta figura se han producido, en el caso de los miembros permanentes el Cuerpo de Bomberos de Panamá.

  1. En primer termino, debe indicarse que el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales se creó mediante Ley Nº 15 de 31 de marzo de 1975, reglamentada por la Ley Nº 16 de 31 de marzo de ese mismo año.

    El artículo 31 de la Ley 15 de 1975, con relación a este Fondo estableció, fundamentalmente, lo siguiente:

    a.Que el Fondo Complementario se creó de manera obligatoria y exclusiva para todos los servidores públicos, con el propósito de mejorar las pensiones que recibían, al establecerse que se les proporcionarían prestaciones complementarias por las contingencias de la vejez o invalidez, de manera que la cantidad que recibieran en concepto de pensiones de vejez o invalidez más las concedidas por la Caja de Seguro Social fueran equivalentes al 100% del salario promedio de los mejores cinco (5) años de labores en los últimos 15 años de trabajo.

    b-Los recursos para el financiamiento del Fondo Complementario se obtuvieron de un descuento obligatorio correspondiente al dos por ciento (2.0% ) mensual sobre el salario bruto de cada servidor público.

    1. Quedó establecido además, que todas las jubilaciones

    especiales concedidas a partir de la vigencia de esta Ley serían pagadas con

    cargo al Fondo Complementario.

  2. Con la entrada en vigencia de la Ley No. 8 del 6 de febrero de 1997, "Por la cual se crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos y se Adoptan otras Medidas, el Fondo dejó de existir, pues el artículo 23 de este instrumento legal expresamente derogó el artículo 31 de la Ley 15 de 1975 que creó el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, y la Ley 16 de 1975 que la desarrolla, al disponer expresamente lo siguiente:

    "Artículo 23. Esta Ley deroga el artículo 31 de la Ley 15 de 1975, la Ley 16 de 1975, así como toda disposición que le sea contraria;...".

    Este nuevo Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (SIACAP) -que se crea con un sentido parecido al Fondo Complementario, al otorgar beneficios adicionales a las pensiones de invalidez permanente, incapacidad permanente absoluta por riesgo profesional y de vejez, que se concedan a los servidores públicos de acuerdo a la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social-, es un régimen de aplicación general para los funcionarios, no obstante, se encuentran excluidos del mismo, entre otros, los Miembros Permanentes del Cuerpo Bomberos. Así, el artículo 21 de la Ley 8 del 6 de febrero de 1997 dispuso lo siguiente:

    "Artículo 21. El SIACAP constituye un programa único de ahorro y capitalización de pensiones, de aplicación general para los servidores públicos, incluidos los que, hasta la promulgación de la presente Ley, se rijan por el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, con exclusión de los miembros de la Fuerza Pública, quienes se regirán por lo que, al respecto, disponga su ley orgánica, y los casos contemplados por el artículo 22 de esta Ley.

    Igualmente, se excluye a los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá, quienes, tendrán un régimen de jubilación igual al de la Fuerza Pública."

    De acuerdo con el texto legal transcrito, al no estar afiliados los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos del Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (SIACAP), los beneficios de las prestaciones relacionadas con las contingencias de la vejez o invalidez, se regirán por un sistema de jubilación igual al de la Fuerza Pública, que no es más que, la aplicación de lo que se disponga al respecto, la Ley Orgánica de la entidad bomberil.

    Sobre el particular la Ley Orgánica del Cuerpo de Bomberos de Panamá establece que los miembros permanentes de este ente tendrán derecho a jubilarse con el sueldo integro que devengaban. El texto expreso del artículo 34 de la Ley Nº 48 de 31 de enero de 1963, "Sobre Instituciones Bomberiles, Oficinas de Seguridad y Sistemas de Alarmas" es del siguiente tenor:

    "Artículo 34. Los miembros de la Guardia Permanente de la Institución de Bomberos de la República, Sistema de Alarmas, Oficinas de Seguridad, Bomberos de Aeronáutica Civil y Bomberos portuarios, que hayan prestado servicio activo durante veinticinco (25) años, así como los que tengan que retirarse por enfermedad adquirida o por lesiones sufridas en el servicio, que los incapacite permanentemente, tendrán derecho a ser jubilados con el sueldo integro que devengaban en la institución al adquirir el derecho." (Conforme fue reformado por el artículo 12 de la Ley 21 de 18 de octubre de 1982).

    En concordancia con lo dispuesto en la disposición transcrita el artículo 22 de la Ley No. 8 del 6 de febrero de 1997, establece de manera excepcional la obligación del Estado de sufragar el costo de régimen especial de jubilación de los Miembros Permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá. El artículo en referencia dice así:

    "Artículo 22. A partir de la vigencia de la presente Ley, el Estado no sufragará el costo de ningún régimen de jubilación especial, salvo lo establecido en el artículo 1 de la misma y el régimen de jubilación de los miembros de la Fuerza Pública y de los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá...".

    En conclusión, una apreciación serena de la cuestión sometida al examen de la Sala hace surgir el criterio de que al quedar derogada la disposición que creó el Fondo Complementario que establecía un descuento obligatorio del 2% mensual del salario bruto de todo servidor público, al mismo tiempo que se dispuso la no aplicación a los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá del régimen establecido por el SIACAP -que establece una contribución especial voluntaria por el monto del 2% de su salario mensual-, y al atribuir al Estado la carga del financiamiento de las jubilaciones especiales de esta categoría de funcionarios, desaparece la obligación de estos servidores públicos de continuar aportando al Fondo Complementario de Prestaciones Sociales.

    Por lo anterior la Resolución Nº 035-06 de 26 de junio de 2006, dictada por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá, en modo alguno contraría el contenido del artículo 21 de al Ley Nº 8 de 6 de febrero de 1997.

    Finalmente, con relación a la violación del artículo 46 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000 que estima el señor C. ha incurrido la Resolución Nº 035-06 de 26 de junio de 2006, dictada por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá, al no haberse publicado en la Gaceta Oficial, por tratarse de un acto general que requiere de su publicación en este medio oficial de comunicación del Estado, la Sala comparte la posición plantada por el Procurador de la Administración toda vez que el acto sometido a consulta será aplicable a una categoría especial de servidores públicos, como lo son los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá a quienes se les está descontando el 2% de su salario en concepto de Fondo Complementario, lo que indica que no constituyen un número indeterminados de destinatarios, que es el aspecto diferenciador entre los actos generales y los particulares, y que obliga a que aquellos (los actos generales) sean promulgados en la Gaceta Oficial para que comiencen a surtir efectos.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA prejudicialmente que el contenido de la Resolución Nº 035-06 de 26 de junio de 2006, dictada por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá, es conforme con lo dispuesto en el artículo 21 de al Ley Nº 8 de 6 de febrero de 1997 y por tanto, el Contralor General de la República de Panamá, deberá aplicar dicha resolución mientras se mantenga vigente.

    N..

    ADÁN ARNULFO ARJONA L.

    VICTOR L. BENAVIDES P. -- WINSTON SPADAFORA FRANCO

    JANINA SMALL (Secretaria)