Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 25 de Abril de 1995

Ponente:EDGARDO MOLINO MOLA
Fecha de Resolución:25 de Abril de 1995
Emisor:Primera de lo Civil

VISTOS:

El licenciado M.A.B., actuando en su calidad de apoderado judicial del CUERPO DE BOMBEROS DE PANAMÁ, ha presentado solicitud ante esta Superioridad, para que se proceda a interpretar el sentido y alcance de las Resoluciones Nº FCFYC 2079-94 y 2374-94 de 23 de septiembre de 1994 y de 16 de noviembre de 1994, emitidas por el J. delF.C. y el Director General de la Caja de Seguro Social, respectivamente, mediante el cual la entidad de seguridad social notificó al Cuerpo de Bomberos de Panamá, que para el presupuesto de la vigencia fiscal del año 1995 debería incluirse la suma de B/.165,868.80 con el propósito de garantizar los pagos oportunos de las jubilaciones especiales de sus funcionarios, y que este procedimiento debía seguirse en los años sucesivos.

Los actos, cuya interpretación por parte de este Tribunal ha sido requerida, se fundamentan en el hecho de que la Caja de Seguro Social sólo actúa en calidad de fiduciaria del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales de los Servidores Públicos, y que corresponde a la entidad fideicomitente (Cuerpo de Bomberos) garantizar los recursos presupuestarios necesarios para atender los beneficios a que tengan derecho los servidores públicos.

En este orden de ideas, y según argumenta la Caja de Seguro Social, la Ley 16 de 31 de marzo de 1975 por la cual se reglamenta el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales Obligatorio para todos los Servidores Públicos, en su artículo 23 estableció la obligación del fideicomitente de pagar al fideicomiso un capital fundacional por los empleados respectivos de las diversas instituciones estatales, y que la obligación de pagar ese capital inicial nunca fue cumplida, afectándose ostensiblemente las finanzas del Fondo, y provocando su actual condición deficitaria, lo que explica el requerimiento de la entidad de seguridad social al Cuerpo de Bomberos para hacer efectivo el pago de las jubilaciones y pensiones cargadas al Fondo Complementario.

Sin embargo, la petición de interpretación prejudicial interpuesta por el licenciado BATISTA, ha sido expuesta ante la Sala en los siguientes términos:

En el párrafo primero de la nota FCFYC 2374-94 la Caja de Seguro Social manifiesta fundamentalmente, que la obligación del Cuerpo de Bomberos de Panamá de pagar la cantidad de B/.165,868.80 solicitada se deriva del hecho de que el artículo 34 de la Ley 21 de 1982, que es la que rige las jubilaciones especiales de los funcionarios de ésta institución surgió con posterioridad a la Ley 16 de 1975, ya que a criterio de la Caja de Seguro Social las prestaciones por pensiones de vejez que pueden ser cubiertas con cargo al Fondo Complementario son solamente aquellas que están amparadas por Leyes anteriores a la Ley 16 de 1976 y exclusivamente en la forma y condiciones que dichas leyes contemplaban al momento de promulgarse la Ley 16 de 1975.

En virtud de lo señalado en el hecho anterior, la Caja de Seguro Social está aplicando en forma ultraactiva lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley 48 de 31 de enero de 1963, tal como se encontraba antes de su subrogación por la Ley 21 de 18 de octubre de 1982, desconociendo el contenido de esta última.

De lo transcrito se desprende, que al entendimiento del peticionista, la motivación de la Caja de Seguro Social al momento de solicitarle la inclusión de la partida en referencia para garantizar el pago de jubilaciones especiales y pensiones, radica de manera exclusiva en que la Ley que concede estos beneficios a los miembros de la institución es posterior a la Ley 15 de 1975, y que el Fondo Complementario considera que sólo debe asumir las jubilaciones especiales vigentes al 31 de marzo de 1975.

De la petición de interpretación se corrió traslado a la señora Procuradora de la Administración, quien ha emitido concepto en relación a dicha solicitud en los términos que reproducimos a continuación:

En estos casos los miembros del Cuerpo de Bomberos, podrán ser jubilados con el salario íntegro o completo que devenguen en la Institución, en virtud de que es un derecho adquirido por Ley. Es importante anotar que este derecho no lo consagra ahora la Ley 21 de 18 de octubre de 1982, referente a las Instituciones de Bomberos; sino que es un beneficio concedido a los miembros de tal institución desde la promulgación de la Ley 48 de 31 de enero de 1963, modificada y adicionada por la Ley 70 de 22 de octubre de 1963; por el Decreto de Gabinete Nº 148 de 4 de junio de 1970 y, más reciente por la mencionada ley 21 de 18 de octubre de 1982.

Además, de lo anotado, cabe recordar que la Caja de Seguro Social es una entidad de Derecho Público, con la personería jurídica y patrimonio propio y con fondos separados e independientes de la Administración Pública, en la que se creó en el año de 1975, un Fondo Complementario de Prestaciones Sociales obligatorio para todos los servidores públicos mediante la Ley Nº 15 de 31 de marzo de 1975 ...

Debe entenderse por tanto que las instituciones de Bomberos ya estaban protegidas por la Ley de 1963, la que sufrió modificaciones, mediante la Ley 21 pero no eliminó el beneficio que ya había concedido, razón por la cual la Caja de Seguro Social no puede aducir que sea de otra manera.

Esta Corporación de Justicia debe indicar, como punto previo, que la solicitud de interpretación incoada cumple con los requisitos establecidos en el texto del artículo 98 numeral décimo primero del Código Judicial, dado que la consulta en referencia recae específicamente en la interpretación de actos administrativos tal como lo exige la ley; la misma fue elevada por parte de la autoridad administrativa que debe ejecutar el acto en cuestión y que no lo ha efectuado a la fecha; y se percibe que el objetivo o finalidad de la petición es obtener un pronunciamiento prejudicial sobre el alcance y sentido de los actos administrativos bajo análisis, en cuanto a si los mismos resultan conforme a lo preceptuado en las Leyes Nº 15 de 1975 y Nº 21 de 1982 en materia de las jubilaciones especiales de los funcionarios miembros del Cuerpo de Bomberos de Panamá, puesto que la Caja de Seguro Social le insta a cubrir con sus propios recursos al Cuerpo Bomberil, el monto correspondiente a las jubilaciones especiales y pensiones de sus miembros, que se encuentran en trámite hasta el 31 de agosto de 1994.

Como dejamos expuesto en párrafos anteriores, el peticionista indica que la razón fundamental aducida por la entidad de seguridad social para emitir los actos en estudio se centra en que la Ley 21 de 1982 que regula las instituciones Bomberiles (amparadas por el Estado a través del Ministerio de Gobierno y Justicia) es posterior a las Leyes 15 y 16 de 1975 que crean y regulan el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales para los funcionarios públicos, y que éste sólo se considera obligado a pagar las jubilaciones especiales concedidas antes de la vigencia de la Ley 15 de 1975.

Sin embargo, al recibir traslado de la petición de interpretación presentada, la Jefa del Departamento del Fondo Complementario de la Caja del Seguro Social ha señalado que el fundamento principal para solicitar a la entidad bomberil que se incluya en su presupuesto la partida destinada a cubrir las jubilaciones especiales, radica en que la Caja de Seguro Social sólo es administradora del Fondo Complementario en calidad de fiduciaria y que conforme a lo establecido en la Ley 16 de 31 de marzo de 1975 al fideicomitente le sobrevino la obligación inmediata de pagar al fideicomiso un capital fundacional por los empleados de sus entidades, obligación que según se expresa a folios 14-15 del expediente nunca fue cumplida, lo que ha afectado la situación financiera del Fondo y provocado su condición deficitaria.

INTERPRETACIÓN DE LA SALA TERCERA

Una vez examinados de manera acuciosa las circunstancias que rodean el negocio sub-júdice, quienes suscriben, en ejercicio de las facultades constitucionales que nos confiere el artículo 203 numeral 2º de la Constitución Nacional procedemos a pronunciarnos en relación a lo solicitado.

Debe el Tribunal aclarar que la interpretación requerida se circunscribe de manera exclusiva y objetiva a la determinación por parte de la Sala Tercera, de si las jubilaciones especiales del Cuerpo de Bomberos de Panamá deben ser cubiertas con cargo al Fondo Complementario, o si por tratarse de beneficios concedidos por una Ley Especial (Ley Nº 21 de 1982), posterior a la entrada en vigencia de la Ley 15 de 1975, el Cuerpo de Bomberos debe, efectivamente, cargar a su presupuesto la cantidad indicada por la Caja de Seguro Social para hacerle frente a las jubilaciones y pensiones tramitadas hasta el 31 de agosto de 1994, procedimiento que deberá seguir en lo sucesivo para estos mismos fines.

Posteriormente la Sala adelantará ciertos conceptos en relación al capital fundacional del Fondo Complementario y a la situación deficitaria del mismo.

En primer término, este Cuerpo Colegiado debe indicar que el artículo 25 de la Ley 15 de 1975, en su párrafo quinto, es determinante al preceptuar que las jubilaciones de los servidores públicos protegidos por leyes especiales que se concedan a partir de la vigencia de esa ley, serían pagadas con cargo al Fondo Complementario.

La inteligencia de la norma comentada es clara, y despeja de toda duda la circunstancia de que al Fondo Complementario le corresponde asumir tanto las jubilaciones especiales existentes al 31 de marzo de 1975, como cualquier otra prestación de esta naturaleza que haya sido creada con posterioridad a esta fecha.

El Pleno de la Corte Suprema, en sentencias de 18 de febrero de 1993 y de 2 de agosto de ese mismo año, se pronunció en relación al conflicto de entendimiento que existe en esta materia, siendo enfática al resaltar que la correcta interpretación del artículo 31 de la Ley 16 de 1975 sobre la responsabilidad del Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, se circunscribe a que a éste atañe tanto el pago de las jubilaciones especiales existentes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 15 de 1975, como las creadas por leyes especiales con posterioridad.

De lo anotado se desprende de manera inobjetable, que corresponde al Fondo Complementario de Prestaciones Sociales, a través de la Caja de Seguro Social (entidad administradora y fiduciaria), el pago de las jubilaciones especiales de los miembros del Cuerpo de Bomberos, una vez que estos cumplan con las condiciones establecidas en su Ley Especial, contenidas en el artículo 12 de la Ley 21 de 1982, que subrogó la Ley 48 de 1963, subrogada ésta a su vez por la Ley 70 de 1963 y por el Decreto de Gabinete Nº 148 de 1970. (Esta Ley fija medidas referentes de organización administrativa para el personal que labora en las instituciones bomberiles con el fin de otorgarles beneficios de conformidad a los años de servicios y el cargo desempeñado).

Este es el verdadero sentido y alcance legal que debe darse a las notas Nº 2079-94 y 2374-94, mas no puede la Sala pronunciarse en cuanto a la ilegalidad de las mismas como también pretende el peticionista, dado que en el contencioso de interpretación no existe un acto administrativo acusado de ilegal; el acto administrativo no es presentado ante la jurisdicción contencioso administrativa por ir contra el ordenamiento jurídico; es sometido ante esta jurisdicción para que se determine su correcto sentido y alcance, para que a través de dicho pronunciamiento se pueda obtener la finalidad que el acto persigue. En conclusión, el interés prioritario que se encuentra implícito en la interpretación prejudicial es el de proteger de manera preventiva el principio de legalidad en los actos administrativos.

EL FONDO COMPLEMENTARIO DE PRESTACIONES SOCIALES

PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS

Mediante las leyes Nº 15 y Nº 16 ambas de 31 de marzo de 1975, se crea el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales y se reglamenta el mismo, destinado a cumplir con dos objetivos básicos: cubrir las jubilaciones especiales de los servidores públicos protegidos por leyes especiales de jubilación; y por otro lado, el pago de la prestación complementaria por contingencia de vejez e invalidez a los servidores públicos que no se encuentren amparados por leyes especiales de jubilación.

Los recursos financieros para el pago de las prestaciones concedidas a los servidores públicos citados en el párrafo precedente, que se cargan al Fondo Complementario, se componen principalmente de la cuota del dos por ciento (2%) de los salarios de todos los servidores públicos, y de un aporte de todas las Entidades del sector público igual a cero punto tres por ciento (0.3%) de los salarios de los servidores públicos. (artículo 2º de la Ley 16 de 1975).

Estos recursos o aportes no deben confundirse con el capital fundacional que estableció el artículo 23 de la precitada excerta legal, como obligación para los entes estatales que al momento de promulgación de la Ley estuviesen sufragando jubilaciones especiales.

Hacemos esta aclaración puesto que la Caja de Seguro Social, en su calidad de Fiduciario y Administrador del Programa del Fondo Complementario, arguye que el capital fundacional en cuestión nunca ha sido aportado por los entes del Estado, y que ello ha contribuido en gran medida a la situación deficitaria (déficit de caja y actuarial) del Fondo Complementario, que inició sus labores sin el respaldo financiero correspondiente, circunstancia que ha venido siendo planteada por las recientes administraciones de la Caja de Seguro Social.

Esta Sala debe indicar que aunque los planteamientos vertidos en esta línea sean valederos y razonables, la entidad de seguridad social viene gestionando ante la Contraloría General de la República la entrega de fondos que cubran el llamado capital fundacional, tal como se colige de la Nota Nº D. G. 146-90 de 4 de julio de 1990, suscrita por el entonces Director General de la Caja de Seguro Social y dirigida al señor C. General de la República. Este es el canal idóneo para solucionar la situación planteada, dado que la falta de aporte de capital fundacional es, según lo expresa la propia Caja de Seguro Social, una omisión generalizada de los entes del Estado, y no exclusivamente del Cuerpo de Bomberos.

Nada indica en el expediente que el Cuerpo de Bomberos de Panamá (fideicomitente) haya incumplido con la remisión de la cuota o prima del 2% de los salarios de sus miembros, al fiduciario. Tal circunstancia sí hubiese creado un conflicto cuya responsabilidad era imputable al cuerpo bomberil, toda vez que conforme al artículo 25 de la Ley 16 de 1975 las Instituciones Fideicomitentes serán responsables de los perjuicios que sufriere el servidor público cuando el fiduciario no pudiese conceder las prestaciones a que tuvieren derecho, por causa del incumplimiento de su obligación. Tal obligación recae precisamente en el pago de la cuota del 2% que sí ha sido cumplida.

De consiguiente, y tal como el Pleno de la Corte manifestara en la sentencia de 18 de febrero de 1993 antes citada, la obligación del pago de las jubilaciones especiales y pensiones en estos casos, recae en el Fondo Complementario y no debe cargarse al Tesoro Público ni a las partidas del presupuesto de los entes estatales, aunque debe reconocerse que tal como bien planteara la Caja de Seguro Social, resulta de interés prioritario el advenir un acuerdo en vías de solucionar el problema del déficit que afronta el Fondo Complementario por razón del incumplimiento del aporte del capital fundacional.

Pese a ello, y dado que esta Sala debe limitarse a emitir un pronunciamiento conforme a lo solicitado por el peticionista, esto es, si el Fondo Complementario está obligado al pago de las jubilaciones especiales creadas por leyes posteriores al 31 de marzo de 1975, específicamente en el caso del Cuerpo de Bomberos de Panamá, regido actualmente por la Ley 21 de 1982, este Tribunal es del concepto de que efectivamente, corresponde al Fondo Complementario de Prestaciones Sociales para los servidores públicos, de la Caja de Seguro Social, el asumir el pago de toda jubilación especial o pensión contemplada en leyes especiales, sean éstas anteriores o posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 15 de 1975, conforme se desprende de la interpretación del artículo 31 de la Ley 15 de 1975.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, INTERPRETA prejudicialmente las Resoluciones Nº FCFYF 2079-94 y 2374-94 de 23 de septiembre y 16 de noviembre de 1994 respectivamente, y DECLARA que el Cuerpo de Bomberos de Panamá no está obligado a incluir en su partida presupuestaria la suma requerida por la Caja de Seguro Social para garantizar los pagos de las jubilaciones especiales de sus funcionarios con base a su ley especial, dado que tales pagos debe asumirlos el Fondo Complementario de Prestaciones Sociales de la Caja de Seguro Social, conforme a lo previsto en los artículos 25 de la Ley 15 de 1975 y 31 de la Ley 16 de 1975, por lo que ésta es la correcta interpretación, sentido y alcance que debe darse a los actos administrativos objeto de la solicitud de pronunciamiento.

N..

(fdo.) E.M.M.

(fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

(fdo.) A.H.

(fdo.) J.S.

Secretaria