Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 28 de Enero de 2002

PonenteADÁN ARNULFO ARJONA L
Fecha de Resolución28 de Enero de 2002
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

El licenciado L.A.P. en representación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, ha presentado solicitud especial para que la Sala se pronuncie sobre la viabilidad y valor legal del pago de jubilaciones especiales más allá de B/.1,500.00 mensuales que otorga la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP) y que contiene la planilla de jubilados de 13 de noviembre de 2000.

FUNDAMENTO DE LA SOLICITUD PRESENTADA

Señala la parte actora que mediante Nota No.141-00 D.C. de 31 de agosto de 2000 suscrita por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA y dirigida al Ingeniero HECTOR MONTEMAYOR, Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP), se objetó el pago de las jubilaciones especiales otorgadas al 31 de diciembre de 1999, por la UTP y que rebasan el monto de B/.1,500.00 mensuales; a la par que se solicitó el ajuste de dichas jubilaciones especiales al tope de B/.1,500.00 mensuales establecido por el Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990, para cada uno de los beneficiarios de las citadas jubilaciones especiales.

Entre las jubilaciones especiales objetadas figuran las concedidas a favor de E.V., por B/.783.00 quincenales; R.S., por B/.783.00 quincenales; R.B., por B/.2,044.00 quincenales; V.M.C.P., por B/.1,533.00 quincenales; R.C., por B/.2,044.00 quincenales; A.M., por B/.894.25 quincenales; A.P., por B/.783.00 quincenales; E.R., por B/.1,498.40 quincenales; EDUARDO PRAVIA por B/.1,294.00 quincenales, E.B. por B/.1,533.00 quincenales y A.H. por B/.2,044.00 quincenales; contenidas en las Planilla de Jubilados de 13 de noviembre de 2000.

Sigue manifestando la parte actora, que mediante Nota No. RUTP-N-1199-2000 de 8 de septiembre de 2000, el Rector de la Universidad Tecnológica de Panamá, insistió que se aprobara la planilla correspondiente al pago de la primera quincena de septiembre de 2000, a los jubilados de la UTP, con montos mensuales superiores a los B/.1,500.00, por lo que en base a lo establecido en el artículo 77 de la Ley 32 de 1984, Orgánica de la Contraloría General, se solicita la viabilidad jurídica de dicho pago.

El criterio utilizado por el recurrente para negar el refrendo del acto administrativo fue el siguiente:

"El límite de pago de las jubilaciones especiales está regulado por el Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990. El mismo es de aplicación general y no es contrario a la Ley 17 de 8 de octubre de 1984, Orgánica de la Universidad Tecnológica de Panamá, ni a la Ley No.8 de 6 de febrero de 1997, por lo que está vigente, y hace referencia al reconocimiento del derecho a las jubilaciones especiales, hasta un límite de B/.1,500.00; ...

El pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, calendado 10 de mayo de 2000, tiene como materia sustantiva el reconocimiento del derecho de jubilación especial a los funcionarios de la UTP que cumplan con los requisitos hasta el 31 de diciembre de 1999; aún cuando, por insuficiencias de partidas presupuestarias de la institución no se les haya resuelto en la fecha que les corresponde.

El Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990, es la norma que regula el tope de las jubilaciones y que reconocido como tal por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, al declarar que el mismo no es inconstitucional ante un recurso de inconstitucionalidad propuesto por la Asociación Nacional de Enfermeras de Panamá y otros, el 24 de mayo de 1991".

CONTESTACIÓN DE LA UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PANAMA

La licenciada ANHERYS FRANCO en representación de la UTP, se opuso a la objeción de pago de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA con respecto a las planillas de jubilados de ésta universidad.

Manifestó que hasta el recibo de la Nota No.141-00 D.C. de 31 de agosto de 2000 del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, dicha dependencia había refrendado las jubilaciones y los montos reconocidos.

Explica que el pago de las jubilaciones especiales tomando como base el sueldo último y total o el promedio del sueldo de los diez (10) últimos años, se fundamenta en el artículo 79 de la Ley No.17 de 1984 y que las mismas han sido reconocidas "de por vida y por una suma igual al sueldo último y total".

En apoyo a lo manifestado, indica que esta práctica la ha venido realizando la UTP desde el año de 1987, fecha en que al Profesor MARCO JULIO DE OBALDIA se le reconoció en concepto de jubilación, la suma de DOS MIL DOSCIENTOS CUARENTA BALBOAS CON 00/100 (B/.2,240.00) y que correspondía al último salario devengado. Igual situación se presenta en los casos de los P.B.S. y V.L.S., quienes en 1989 y 1995, se les reconoció la suma de B/.2,240.00 y B/.2,700.00 respectivamente.

También considera que las erogaciones que con base a dichas jubilaciones se han causado a la UTP, se han efectuado en estricto apego al artículo 1076 del Código Fiscal, que señala:

"Artículo 1076: Ninguna erogación del Tesoro es válida si no concurren los siguientes requisitos:

  1. Que en el Presupuesto haya sido apropiada la partida correspondiente, o que se haya abierto el correspondiente crédito adicional;

  2. Que el funcionario respectivo haya hecho el reconocimiento del crédito a cargo del Tesoro;

  3. Que el Ordenador haya expedido la orden de pago correspondiente y que la Contraloría General de la República haya fiscalizado y refrendado dicha orden; y,

  4. Que se haya verificado el pago con arreglo a la orden respectiva."

Al respecto argumenta que la partida correspondiente al pago de las erogaciones causadas con ocasión de las jubilaciones especiales existe en el Presupuesto General del Estado aprobado por la Asamblea Legislativa para la UTP, desde el año de 1987.

En cuanto a la Ley No.8 de 6 de febrero de 1997, argumenta que la misma puso fecha límite a los funcionarios de esta Alta Casa de Estudios Superiores Tecnológicos (31 de diciembre de 1999) para optar por acogerse al derecho a jubilarse con base en su Ley Especial.

Con relación a lo expuesto, a juicio de la apoderada judicial el Fallo de la Sala Tercera de 10 de mayo de 2000, se dilucida el fondo de la petición de viabilidad jurídica presentada por el señor CONTRALOR DE LA REPÚBLICA.

Ante lo cual agrega, que el derecho invocado por la CONTRALORÍA para que la Corte se pronuncie en contra de la viabilidad del pago a los jubilados de la UTP, se encuentra derogado por la Ley 8 de 1997, en su artículo 23 el cual dispuso derogar toda norma que le fuese contraria.

Por tanto, concluye que poner límite de B/.1,500.00 a las jubilaciones de los funcionarios de la Universidad, le quitaría lo especial que la misma reviste y que se encuentra claramente desarrollado en su Ley Orgánica. Que en dichas jubilaciones la Caja de Seguro Social reconoce hasta un límite de B/.1,500.00 y la diferencia es pagada con fondos de la UTP.

OPINIÓN DE LA PROCURADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

Dando curso a los trámites procesales pertinentes, se procedió a surtir traslado a la señora Procuradora de la Administración, la cual mediante V.F. No.452 de 7 de septiembre de 2001, conceptúo que le asiste el derecho al representante de la entidad fiscalizadora a nivel nacional, habida cuenta que el Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990 es de orden público y de interés social; por tanto, complementa lo establecido en la Ley Orgánica de la UTP.

En cuanto a la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República, expresa que el artículo 48 de la Ley No.32 de 1984 establece que: "la Contraloría refrendará todos los contratos que celebren las entidades públicas y que impliquen erogación de fondos de sus patrimonios." Aunado a ello, la representante del Ministerio Público señala que la Sala Tercera se pronunció sobre el tema en la Sentencia de 8 de abril de 1982.

INTERVENCIÓN DE TERCEROS AFECTADOS

Los señores R.S.; R.B.; V.M.C.; R.C.; A.M.; A.P.; E.R.; EDUARDO PRAVIA; E.B. y A.H., en calidad de profesores universitarios de la UTP, comparecieron al proceso con el fin de impugnar la solicitud presentada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

El apoderado judicial de los profesores universitarios indicó que el Decreto de Gabinete 43 de 1990 no derogó las leyes de jubilaciones especiales sino que modificó el monto máximo que excediera de B/.1,500.00 a partir de la vigencia del mismo. Desde ese momento, afirma, sólo se pagó B/.1,500.00 como monto máximo con fondos de la Caja de Seguro Social.

Sostiene que la entrada en vigencia de la Ley 8 de 1997, que crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (SIACAP), derogó el Decreto de Gabinete No.43 de 1990, por ser contrario a lo que establecía la nueva Ley, al no permitir este último, jubilaciones superiores a B/.1,500.00 y señalado en el artículo 23 de la nueva ley y por disposición del artículo 36 del Código Civil.

Al respecto señaló lo siguiente:

El último párrafo del artículo 1 de esta ley 8 de 1997 volvió a establecer que el pago de las prestaciones a las cuales se refieren los párrafos anteriores se harán con cargos al Tesoro Nacional. Este artículo 1 de la ley 8 de 1997, creó un régimen transitorio para todas las personas que al 31 de diciembre de 1999, cumplían con los requisitos para una jubilación especial y pudieran acogerse a los beneficios de esas leyes.

El artículo 23 de la mencionada Ley derogó toda disposición que le fuera contraria y derogó el artículo 31 de la Ley 15 de 1975, que creó el fondo complementario y la Ley 16 de 1975, que reglamentaba el fondo complementario.

El artículo 24 estableció que la Ley era de orden público y de interés social, por tanto con efectos retroactivos, entró en vigencia a partir del 7 de febrero de 1997, fecha de su promulgación.

Agrega que, el artículo 1 de la Ley 8 de 1997 también estableció que las personas que cumplan con los requisitos para obtener una pensión complementaria o jubilación de conformidad con el artículo 31 de la Ley 15 de 1975, la Ley 16 de 1975 o los regímenes especiales de jubilación podían acogerse a la pensión complementaria o jubilación que les corresponda, de acuerdo con dichas disposiciones.

En este sentido, destaca que el artículo 79 de la Ley 17 de 1984 de la UTP establece que la jubilación será por una suma igual y total al último sueldo que devengue el interesado. Que el presupuesto de la UTP tiene la partida aportada por el Tesoro Nacional, distinta de los Fondos del Seguro Social, para pagar de acuerdo con base en el último y total sueldo devengado.

Por último, indica que la insuficiencia de fondos es con cargo al Tesoro Nacional, y no a los fondos del Seguro Social, ya que estos últimos fondos se refieren al artículo 56L de la Ley de la Caja de Seguro Social de B/.1,000.00 y B/.1,500.00 mensual, que no estiman insuficientes, y que ni siquiera se mencionan en la Ley 8 de 1997 y la Ley 1 de 2000.

DECISIÓN DE LA SALA

Encontrándose el proceso en este estado, corresponde a la Sala entrar a resolver la contienda planteada.

El acto cuya viabilidad jurídica se somete a la consideración de este Tribunal, es el pago de jubilaciones especiales de la Universidad Tecnológica que sobrepasan el monto de Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00) mensuales, contenidas en la Planilla de Jubilados Especiales de 13 de noviembre de 2000.

La Ley No.17 de 9 de octubre de 1984, por la cual se organiza la Universidad Tecnológica de Panamá, en su artículo 79 establece que todo funcionario de esta institución que cumpla con los requisitos para acogerse a jubilación especial tiene derecho percibir el pago de una suma igual al sueldo último y total devengado o el promedio mensual de los sueldos devengados por el mismo en la Universidad durante los últimos diez (10) años de servicio.

Este derecho a jubilación calculando o proyectando el último salario del interesado se ve limitado por el Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990, el cual regula la suma de Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00) mensuales como tope máximo para reconocer la jubilación especial. Dicha disposición preceptúa:

"ARTICULO PRIMERO:Los Servidores Públicos amparados por leyes especiales de Jubilación podrán ejercer su derecho a jubilación en los mismos términos consagrados en su respectiva Ley Especial:no obstante,lo antes indicadoen ningún caso el monto de las jubilaciones así concedidas, podrá exceder la suma de Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00) mensuales.

ARTICULO SEGUNDO: El presente Decreto de Gabinete es de orden público y de interés social y tiene efectos retroactivos. En consecuencia,a los jubilados por Ley Especial que al momento de la promulgación de este Decreto de Gabinete,se encuentren recibiendo beneficios de jubilación, cuyos montos excedan el límite aquí establecidos se reducirán los mismos a la suma de B/.1,500.00 mensuales." (El destacado es de la Sala)

El límite de jubilación especial contemplado en el Decreto de Gabinete No.43 equipara el monto máximo reconocido en nuestro sistema de seguridad social y es aplicable a todas las jubilaciones de los servidores públicos amparados por los regímenes especiales de jubilación.

Mediante la Ley No.8 de 6 de febrero de 1997, por la cual se crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (SIACAP), se estipula un tiempo perentorio para acogerse a la jubilación especial al indicar en el artículo primero lo siguiente:

"Artículo 1. Los efectos de la presente Ley no afectan a las personas que se encuentren gozando de las pensiones ya otorgadas, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 15 de 1975 y la Ley 16 de 1975, y sus titulares continuarán disfrutando de sus pensiones complementarias o jubilaciones, en los términos reconocidos por dichas leyes y los regímenes especiales de jubilación correspondientes.

Esta Ley tampoco afectará a aquellos servidores públicos que,hasta el 31 de diciembre de 1999, cumplan con los requisitos para obtener una pensión complementaria o jubilación, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 15 de 1975, la Ley 16 de 1975 o los regímenes especiales de jubilación. Estos servidores públicos podrán acogerse a la pensión complementaria o jubilación que les corresponda, de acuerdo con dichas disposiciones.

Durante este plazo se aplicará el artículo 31 de la Ley 16 de 1975, en lo relacionado con el trámite de las correspondientes solicitudes de pensión y jubilación.

El pago de las prestaciones a las que se refieren los párrafos anteriores, se hará con cargo al Tesoro Nacional." (El subrayado es de la Corte)

Posteriormente, la norma transcrita fue modificada por la Ley No.1 de 4 de enero de 2000, en el sentido de mantener vigente el derecho a jubilarse por ley especial para los servidores públicos que, al 31 de diciembre de 1999, no hayan podido ejerce este derecho por insuficiencia de partidas presupuestarias de la institución en la que prestan servicios, hasta tanto el Ministerio de Economía y Finanzas autorice el crédito adicional a la institución o incluya esa obligación en el presupuesto.

La Ley 8 de 1997 introduce un período transitorio para que los servidores públicos que reúnan los requisitos para obtener una jubilación especial puedan solicitarla, el cual vence el 31 de diciembre de 1999. Se indica además, que dicho beneficio será otorgado de acuerdo a los términos de las leyes correspondientes que regulen las jubilaciones especiales.

La situación planteada no implica el desconocimiento del Decreto de Gabinete No.43 de 1990, ya que como se ha manifestado en otras ocasiones, el mismo no deroga las jubilaciones especiales sino que establece una suma tope a decretar para el pago de la jubilación.

La modificación del artículo 1 de la Ley 8 de 1997 tiene por finalidad proteger el derecho de aquellas personas que no se les ha decretado la resolución de jubilación por insuficiencia de recursos económicos.

Esta Corporación Judicial mediante Fallo de 10 de mayo de 2000, manifestó que la negación de la Universidad Tecnológica de Panamá de decretar las jubilaciones especiales a favor de los demandantes cuando han adquirido las condiciones para ello, fundamentándose en la falta de fondos, constituye una violación al derecho a jubilarse contenido en el artículo 78 de la Ley No.17 de 9 de octubre de 1984.

Con relación al criterio expuesto, la Sala manifestó:

"Si bien es cierto la Sala ordena el pago de las jubilaciones especiales de los demandantes, está orden no comprende el monto específico de cada una de ellas ni los límites a los cuales deben estar sujetas, de acuerdo a las normas que regulan la materia.

La Sala juzga oportuno señalar, para evitar equívocos, que el derecho reconocido a los demandantes a jubilarse por Ley Especial, en este caso, la Ley 17 de 1984, tiene que tomar en cuenta las disposiciones previstas en el Decreto de Gabinete No.43 de 1990, en aquellos casos en que los favorecidos hayan devengado un último salario que exceda la suma de Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00). Ello es así, por cuanto que el Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990, cuya constitucionalidad fue corroborada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de 24 de mayo de 1991, fue expedido con posterioridad a la Ley 17 de 1984 y su ámbito de aplicación, que en la actualidad se mantiene incólume, alcanza incluso a aquellos servidores públicos que estuvieren amparados por Leyes Especiales de Jubilación, como señalan textualmente los artículos primero y segundo de dicho Decreto de Gabinete, ..." (Resolución 27 de diciembre de 2000)

Para el caso de otros funcionarios de la Universidad Tecnológica de Panamá en similar situación la Sala externó:

"Algunos de los demandantes, específicamente los señores R.A., E.M., A.P. y T.P., han pedido a esta Sala que se les reconozca el derecho a jubilarse con sumas de dinero programadas hasta diciembre de 1999, que exceden los B/.1,500.00 mensuales, en virtud que el Director de Recursos Humanos de la Universidad Tecnológica de Panamá emitió una certificación el 18 de noviembre de 1988, calculando o proyectando el último sueldo (según la escala salarial aprobada por el Consejo General Universitario en sesión extraordinaria No. 07-96 de 23 de julio de 1996), certificación que fue expedida para aprobar el último salario al que tenían derecho los demandantes hasta la fecha tope para recibir los beneficios de la jubilación especial, en caso que las demandas contencioso administrativas presentadas ante la Sala en diciembre de 1998 no fueran resueltas antes del 31 de diciembre de 1999.

En los casos como los citados deberá la institución considerar lo establecido en el Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990, al momento de establecer las jubilaciones que corresponde devengar a los demandantes.

... Visto lo anterior, la autoridad acusada deberá emitir las resoluciones reconociendo y otorgando a los demandantes el derecho a jubilarse por ley especial, puesto que todos han demostrado que cumplen con los requisitos exigidos en el artículo 78 de la Ley No.17 de 1984 y así lo ha reconocido la propia institución en los actos acusados, en sus certificaciones y en su informe de conducta, pero deberá aplicar el citado Decreto de Gabinete No.43 de 1990, en los casos de los demandantes cuyo último salario devengado en la Institución, sobrepase la suma de B/.1,500.00." (Fallo de 18 de diciembre de 2000)

De todo lo expuesto se concluye que, el pago de las jubilaciones especiales de los funcionarios de la Universidad Tecnológica de Panamá comprende una suma igual al último salario devengado por el interesado, pero en aquellos casos en que la cantidad a reconocer exceda los Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00) mensuales, debe aplicarse lo dispuesto en el Decreto de Gabinete No.43 de 17 de febrero de 1990, el cual establece que ninguna jubilación especial podrá exceder la suma de Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00) mensuales.

En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES VIABLE JURÍDICAMENTE el pago de las jubilaciones especiales de la Universidad Tecnológica de Panamá, más allá de Mil Quinientos Balboas (B/.1,500.00) mensuales, así como tampoco los casos contenidos en la planilla de jubilados de 13 de noviembre de 2000.

N..

(fdo.) A.A.A. L.

(fdo.) A.H.

(fdo.) W.S. FRANCO

(fdo.) J.S.

Secretaria

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