Sentencia de Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial, 11 de Noviembre de 1998

PonenteMIRTZA ANGÉLICA FRANCESCHI DE AGUILERA
Fecha de Resolución11 de Noviembre de 1998
EmisorTribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial

VISTOS:

El licenciado J.I.B., actuando en nombre propio, pidió a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia que declare nulo, por ilegal, el acto administrativo mediante el cual, el Ministro de Educación, ordenó el diseño, producción y difusión de una campaña publicitaria por diversos medios de comunicación social, durante el lapso de tiempo comprendido entre el 20 y 30 de junio de 1997, relacionada con el Proyecto de Ley Nº 89, que creó los Consejos Educativos Regionales, los Consejos Educativos Escolares y adoptó otras disposiciones.

  1. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

En opinión del actor, el acto impugnado violó el artículo 752 del Código Administrativo, que a continuación se transcribe:

Artículo 752. Las autoridades de la República han sido instituidas para proteger a todas las personas residentes en Panamá, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos.

También han sido instituidas para la administración y fomento de los intereses públicos, a fin de que marchen con la apetecida regularidad y contribuyan al progreso y engrandecimiento de la Nación.

Según el licenciado B., la aludida infracción se dio porque el acto acusado no estaba dirigido a satisfacer el interés público, toda vez que las cuñas publicitarias difundidas dentro del citado período, no sólo buscaban atacar los supuestos privilegios de los educadores, sino también, favorecer la posición del Organo Ejecutivo dentro de un conflicto surgido entre éste y los gremios docentes. También procuraban amedrentar a los huelguistas y perjudicar la imagen del gremio docente, el cual estaba constituido en un adversario gubernamental de la reforma educativa. Como el citado acto no satisface el interés público, se traduce en un acto de desviación de poder y es, por tanto, ilegal.

También se estiman infringidos los artículos 15, 16, 68 y 73 de la Ley Nº 56 de 1996, cuyos contenidos se exponen a continuación:

Artículo 15. La ejecución o reparación de obras nacionales, las compras que se efectúen con fondos del Estado, de sus entidades autónomas o semiautónomas o de los municipios, y la venta o arrendamiento de bienes que le pertenezcan se harán, salvo las excepciones que determine la Ley, mediante licitación pública.

La actuación de quienes intervengan en la contratación pública se desarrolla con fundamento en los principios de transparencia, economía y responsabilidad, de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, les serán aplicables las reglas generales de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo.

Según el demandante, el Ministro de Educación al expedir el acto impugnado no se apegó a los principios de transparencia y responsabilidad que aparecen claramente descritos en los artículos 16 y 18 de la Ley Nº 56 de 1996, ya que al ordenar la difusión de las mencionadas cuñas actuó con desviación de poder, pues, las facultades discrecionales que la Ley le concede para el manejo del presupuesto de la institución a su cargo y específicamente, las partidas para publicidad, están limitadas por el interés que debe satisfacer su gestión, que no es otro que el interés público o general en materia educativa. Resulta incongruente con dicha finalidad, que el Ministerio de Educación destine parte de sus fondos para atacar la honra e imagen de funcionarios públicos que laboran en esa misma entidad.

Artículo 16. Principio de transparencia.

En cumplimiento de este principio, se observarán las siguientes reglas:

...

6. Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la Ley; igualmente, les será prohibido eludir procedimiento de selección de contratistas y los demás requisitos previstos en la presente Ley.

En el concepto de la infracción del precepto transcrito, el licenciado B. argumentó las mismas razones que enunció respecto de la violación del artículo 15, pero agregó, además, que el Ministro de Educación violó el artículo 16 ibidem debido a que omitió el procedimiento de selección de contratistas al desglosar la contratación de las mencionadas cuñas publicitarias en pequeños contratos.

Artículo 68. Una vez ejecutoriada la resolución de adjudicación definitiva por vía gubernativa y constituida la fianza definitiva, el ministro o representante legal de la entidad licitante, procederá a formalizar el contrato de acuerdo con el modelo incluido en el pliego de cargos y las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes.

Salvo disposición legal en contrario, todo contrato que exceda de quinientos mil balboas (B/.500,000.00) deberá contar con el concepto favorable del Consejo de Gabinete.

A juicio del actor, el acto acusado violó, por omisión, el contenido del precepto citado, debido a que el señor Ministro de Educación no suscribió el contrato al que hace referencia dicho precepto, hecho que se desprende de lo afirmado por este funcionario, en el sentido de que en este tipo de contrataciones de servicios no se requiere de un contrato, ya que basta simplemente con la orden de pago.

Artículo 73. Facultad de contratación.

La celebración del contrato corresponde al ministro o representante legal de la entidad pública correspondiente por parte del Estado, de acuerdo con el modelo de contrato incluido en el pliego de cargos y las disposiciones legales pertinentes. Los contratos serán refrendados por el Contralor General de la República.

El contrato cuyo monto exceda de la suma de ciento cincuenta mil balboas (150,000.00) deberá publicarse en la Gaceta Oficial.

De acuerdo con el actor, el acto impugnado violó el artículo 73 de la Ley Nº 56 de 1996 porque, a través del mismo, el señor Ministro de Educación utilizó la facultad de contratación que le confiere dicha norma con fines no previstos en la Ley de contratación pública, específicamente, para amedrentar o atacar a otros funcionarios públicos o a sus adversarios políticos.

Finalmente, el licenciado B. estima violado el artículo 14 de la Ley Nº 65 de 1996, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 14. Para el cumplimiento de los objetivos y de las políticas descritas anteriormente apruébase el presupuesto de gastos del MINISTERIO DE EDUCACION para la vigencia fiscal de 1997, cuya estructura y asignación es la que a continuación se indica ...

Según el demandante, la disposición transcrita resultó violada por el acto administrativo acusado, pues, mediante su expedición, se han gastado dineros del Estado sin cumplir con los objetivos y políticas que describe la Ley de Presupuesto para el Ministerio de Educación. Agrega, que dichos objetivos y políticas se hubiesen cumplido si la publicidad del Estado hubiese sido veraz, objetiva e imparcial.

Cabe señalar que, mediante Nota Nº 104-676 del 24 de octubre de 1997, la entidad demandada remitió a la Sala su informe de conducta, mientras que el señor Procurador de la Administración Suplente, contestó el traslado de la demanda a través de su Vista Nº 524 del 21 de noviembre de 1997 (Cfr. fs. 72-86).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

  1. Determinación del acto acusado:

    En el presente caso, el actor pidió la nulidad del acto administrativo mediante el cual, el Ministro de Educación, ordenó el diseño, producción y difusión de una campaña publicitaria por diversos medios de comunicación social, durante el lapso de tiempo comprendido entre el 20 y 30 de junio de 1997, relacionada con el Proyecto de Ley Nº 89, que creó los Consejos Educativos Regionales, los Consejos Educativos Escolares y adoptó otras disposiciones. El licenciado B., con fundamento en el artículo 46 de la Ley Nº 33 de 1946, pidió a la Sala que requiriera del Ministerio de Educación copia autenticada del acto impugnado dado que las mismas le fueron negadas a pesar de haberlas solicitado oportunamente.

    Para cumplir con la referida petición, la Sala ofició al funcionario demandado (Cfr. fs. 28, 34 y 40), quien remitió copia autenticada de...

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