Sentencia de Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial, 15 de Octubre de 1996

VISTOS:

El licenciado R.J.O., actuando en nombre propio y en representación de los señores L.D., L.D.P., L.C.J., J.C.J. y OMAR DE FRÍAS, interpuso ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia demanda contencioso-administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Acuerdo Nº 43 del 5 de octubre de 1995, expedido por el Concejo Municipal del Distrito de La Chorrera.

1. EL ACTO ACUSADO

   En la demanda se acusa de ilegal el Acuerdo Municipal Nº 43 del 5 de octubre de 1995, por el cual "se modifica el ACUERDO Nº 4 del 19 de enero de 1995, y se regulan los Terrenos Municipales donde está ubicada la Cantera El Coco", expedidos ambos por el Consejo Municipal del Distrito de La Chorrera.

   De acuerdo con las constancias procesales, el Consejo Municipal del Distrito de La Chorrera, a través del Acuerdo Nº 4 del 19 de enero de 1995, aprobó un contrato mediante el cual el Alcalde de ese distrito dio en arrendamiento a la empresa Constructores y Asociados, S.A., un globo de terreno de 49 hectáreas, más 4.120.96 metros cuadrados, que forman parte de la Finca Nº 9535, inscrita al Tomo 2797, folio 472, asiento 36. Dicho contrato se pactó por el término de cinco años y un canon total de ochenta y cuatro mil balboas (B/.84.000.00)

   Posteriormente, y en virtud de la solicitud hecha por la empresa Cantera El Coco, S.A., el mismo ente municipal dictó el Acuerdo Municipal Nº 43 del 5 de octubre de 1995, mediante el cual modificó el aludido Acuerdo Nº 4 del 19 de enero de 1995 y, en consecuencia, vendió y arrendó a Cantera El Coco, S.A., dos globos de terreno (de 25 y 24 hectáreas, respectivamente) que integran las 49 hectáreas objeto del contrato de arrendamiento anterior.

   Las primeras 25 hectáreas fueron vendidas por la suma de doscientos cincuenta mil balboas (B/.250.000.00), de los cuales ciento veinticinco mil (B/.125.000.00) serán cancelados en efectivo por la compradora durante los años 1996 (B/.75.000.00) y 1997 (B/.50.000.00) y el resto mediante material pétreo que dicha empresa entregará anualmente a las distintas Juntas Comunales y a la Administración Municipal durante los años 1996, 1997 y 1998, respectivamente.

   Las restantes 24 hectáreas, más 4,120.96 metros cuadrados, fueron arrendadas a la misma empresa por un período de 20 años y canon total de cuatrocientos treinta y dos mil balboas (B/.432.000.00).

   En su artículo 5º, el acuerdo municipal demandado autoriza al Departamento de Ingeniería Municipal para que haga el plano de la segregación necesaria para celebrar, mediante escrituras públicas, los contratos de venta y arrendamiento; así como al señor Alcalde del Distrito de La Chorrera y al Tesorero Municipal para que, indistintamente, firmen los contratos a que se refiere el mencionado Acuerdo Municipal Nº 43.

   El licenciado O. pidió a la Sala que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado, declare también la nulidad del contrato de venta de 25 hectáreas de la Finca 9535, inscrita al Tomo 297, Folio 72, Asiento 36, propiedad del Municipio de La Chorrera, y el contrato de arrendamiento con opción de compra de 24 hectáreas y media de la misma finca, por un período de 20 años.

2. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

   La parte actora considera que el Acuerdo Municipal impugnado violó los artículos 98, 99, 100, 101, 102, 104 y 21 (Numeral 4º) de la Ley Nº 106 de 1973, normas que, en el mismo orden, preceptúan lo siguiente:

   ARTÍCULO 98. Todos los bienes municipales que no sean necesarios para un uso o servicio público, podrán venderse o arrendarse por medio de licitación pública, siguiendo las normas que para los bienes nacionales tienen establecidos el Código Fiscal y leyes que lo reforman. Se exceptúan los terrenos adquiridos por el Municipio para área y ejidos, los cuales serán vendidos o arrendados de conformidad con lo que establezca esta Ley y los Acuerdos Municipales.

   PARÁGRAFO. Se excluye el requisito de la licitación pública en las transacciones contractuales que celebren los municipios, ya sea con la Nación o con las Instituciones Autónomas o Semiautónomas del Estado.

   ARTÍCULO 99. La venta de bienes municipales deberá ser decretada por el respectivo Concejo, mediante acuerdo, y se llevará a efecto por medio de licitación pública de conformidad con las reglas establecidas por la ley para la venta de bienes nacionales en cuanto fueren aplicables. Cuando se trate de bienes inmuebles se requerirá un acuerdo aprobado por las dos terceras (2/3) partes del Concejo.

   ARTÍCULO 100. En el caso de que no circulara ningún periódico en el lugar donde debe llevarse a cabo la licitación el anuncio se hará por medio de carteles, que se fijarán en las esquinas de las calles y lugares públicos de mayor circulación de la cabecera del respectivo distrito y de la población en que estuviere situado el bien.

   ARTÍCULO 101. La licitación se llevará a cabo por el Tesorero Municipal del respectivo distrito y para ser postor hábil en ella se necesita consignar previamente el diez (10%) por ciento del avalúo del bien que vaya a ser rematado.

   ARTÍCULO 102. El Tesorero devolverá a los postores vencidos en las licitaciones las sumas consignadas por ellos en calidad de fianza. El postor favorecido que no pagare el precio dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la adjudicación provisional, perderá el depósito dado en garantía.

   ARTÍCULO 104. El arrendamiento de bienes municipales se efectuará en lo pertinente con arreglo al procedimiento establecido para la venta de dichos bienes.

   ARTÍCULO 21. Es prohibido a los Concejos:

   3º Condonar obligaciones a favor de los Municipios, sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 57 de esta Ley.

   4º ...

   Los demandantes sostienen que el acto acusado violó el transcrito artículo 98 porque a través del mismo se autorizó la venta de 25 hectáreas de terrenos municipales sin cumplir con el trámite de la licitación pública ordenado por aquélla norma. Pero para mejor ilustración veamos lo que al respecto expresan los demandantes:

   "El artículo 98 cuya violación denunciamos autoriza la venta o arrendamiento de bienes municipales por dos vías distintas según el destino señalado a dichos bienes, a saber:

   a- Si los bienes municipales de que se trate no son "necesarios para uso o servicio público, pueden venderse o arrendarse por medio de licitación pública aplicando las normas establecidas en el Código Fiscal.

   b- Si se trata de terrenos destinados a áreas (sic) o ejidos, "pueden ser vendidos o arrendados de conformidad con lo que establece esta Ley (106/73) y los acuerdos municipales.

   ¿Qué establece esta Ley? La Ley 106 de 1973, en sus artículos 99, 100 y siguientes establece detalladamente el proceso de licitación pública a que está obligado el Municipio para este tipo de operación o contrato.

   En conclusión de acuerdo con el artículo 98 no hay manera de vender un inmueble de propiedad municipal que no sea mediante el trámite de licitación pública, unas veces aplicando lo dispuesto en el Código Fiscal y, en otros casos, aplicando la Ley 106 de 1973, pero siempre mediante el procedimiento de licitación pública, para evitar los favoritismos, las componendas y amañamientos que están siempre presentes en las operaciones relativas a la cosa pública que no se manejan a la luz diurna y en público.

   Obviamente, pues, la regla anterior encuentra sus excepción, en el caso de La Chorrera, cuando se trata de lotes de terrenos no mayores de 600 metros los cuales se pueden adjudicar con fines sociales para la construcción de viviendas, conforme lo establece el acuerdo 11-A de 1969, sin licitación pública pero en apego al proceso que establece el citado acuerdo municipal". (F. 37)

   Con relación al artículo 99 antes mencionado, la parte actora señala que esta disposición indica el camino a seguir cuando se trate de terrenos adquiridos por el Municipio para área o ejidos, o sea, que el artículo 99 expresa claramente la voluntad del legislador en el sentido de que este tipo de terrenos únicamente puedan ser vendidos "por medio de licitación pública de conformidad con las reglas establecidas por la Ley para la venta de bienes nacionales en cuanto fueren aplicables." Según la norma en cita, la potestad del Concejo Municipal se limita a tomar la decisión de vender, autorizar la venta. Luego corresponde a los funcionarios competentes, como al Alcalde y al Tesorero con el visto bueno de la Contraloría General de la República, establecer precio base, condiciones, términos, convocatoria del proceso de licitación pública y demás trámites, garantizando la libre participación y competencia de quienes muestren interés y así obtener el resultado más favorable posible al Municipio.

   Los demandantes estiman, asimismo, que el acto acusado...