Sentencia de Tribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial, 29 de Diciembre de 1999

PonenteMIRTZA ANGÉLICA FRANCESCHI DE AGUILERA
Fecha de Resolución29 de Diciembre de 1999
EmisorTribunal Superior de Justicia del Primer Distrito Judicial

VISTOS:

La licenciada A.G., en representación de la Contraloría General de la República, interpuso demanda contenciosa-administrativa de nulidad para que se declare nulos, por ilegales, los contratos contenidos en las Escrituras Públicas Nº 4549 y 4550, ambas del 21 de abril de 1994, por medio de los cuales, la Corporación para el Desarrollo Integral del B., de su Finca Nº 1720, segregó y vendió al señor H.D., dos globos de terrenos.

  1. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO EN QUE

    SUPUESTAMENTE LO HAN SIDO

    De acuerdo con la apoderada judicial de la actora, los contratos aludidos infringieron el artículo 7 del Código Fiscal, que preceptúa lo siguiente:

    Artículo 7. Las disposiciones de este Código, en las materias no especificadas en el artículo anterior, tendrán el carácter de supletorias para los Municipios, Asociaciones de Municipios y entidades autónomas del Estado, en cuanto sean aplicables.

    Según expresa la licenciada G., en virtud de la disposición transcrita y debido al hecho de que la Ley Nº 93 del 22 de diciembre de 1976 (orgánica de la Corporación para el Desarrollo Integral del B.) no contiene normas especiales en materia de venta de bienes inmuebles, las disposiciones del Código Fiscal que regulan esta materia, específicamente, lo relativo a avalúos, autorizaciones para el contrato y otras, le son aplicables supletoriamente a dicha entidad.

    Un análisis armónico de los artículos 7, 17 y 25 del Código Fiscal, evidencia que el espíritu de la Ley es que el Estado, representado en sus organismos, al momento de adquirir, vender o arrendar bienes, respete los avalúos o el promedio de ellos, realizados por los entes correspondientes, es decir, la Contraloría General de la República y, en ese entonces, el Ministerio de Hacienda y Tesoro, salvo que una Ley especial disponga otro procedimiento. En el caso bajo estudio, los preceptos citados establecen la obligatoriedad de respetar los avalúos o el promedio de los mismos, realizados por las entidades mencionadas.

    En opinión de la licenciada G., los contratos impugnados violaron el artículo 48 de la Ley Nº 32 de 1984, orgánica de la Contraloría General de la República, que preceptúa lo siguiente:

    "Artículo 48. La Contraloría refrendará todos los contratos que celebren las entidades públicas y que impliquen erogación de fondos o afectación de sus patrimonios. Esta función puede no ser ejercida en aquellos casos en que la Contraloría, por razones justificadas, la considere innecesaria, lo cual debe declarar en resolución motivada del Contralor o Sub-Contralor General de la República."

    En el concepto de la infracción la licenciada G. argumenta que el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, al suscribir los contratos acusados, violó en forma directa, por omisión, la norma transcrita porque en ningún momento solicitó el refrendo del Contralor General de la República. Agrega, que el requisito del refrendo de los contratos públicos que celebre el Estado no le ha sido atribuido a ninguna otra entidad pública, sino, exclusivamente, a la Contraloría General de la República (fs. 64-73).

  2. LA OPOSICIÓN A LA DEMANDA

    A la demanda comentada se opuso el licenciado H.D., quien, a través de la firma forense S., Endara, D. y G., expresó que el artículo 7 del Código Fiscal, que se citó como violado, no es aplicable al acto de disposición de bienes de la Corporación para el Desarrollo Integral del B., como entidad autónoma del Estado, contenido en las Escrituras Públicas Nº 4549 y 4550, porque, precisamente, la materia que esta norma regula es la "no especificada en el artículo anterior", o sea, el artículo 6 del Código Fiscal, que se dedica a regular lo relativo a las "formalidades para disponer a cualquier título de sus bienes", lo que, a final de cuentas, quiere decir que el artículo sexto (6º) trata el tema de esas formalidades para disponer y el siguiente (el 7º), se refiere, como supuesto regulado, a materia distinta a la especificada en el artículo anterior.

    La apoderada judicial del licenciado D. hace, además, algunos comentarios en torno al contenido de la Sentencia de 6 de julio de 1995, antes mencionada.

    En lo que concierne a la violación del artículo 48 de la Contraloría General de la República, la apoderada judicial ofrece una amplia argumentación relacionada con la naturaleza de los contratos impugnados, para luego afirmar, que el refrendo, tal como lo concibe la Ley Nº 32 de 1984, que es Ley especial, es un acto unilateral de fiscalización de los actos de manejo y, en ese orden, la Contraloría General de la República, lo ejerce aprobando o improbando los desembolsos públicos y los actos que afecten patrimonios públicos. Mas, es entendido por el artículo 45 de dicha Ley, como "una facultad" que, a juicio de ese organismo, por razón de las circunstancias, "podrá no ser ejercida" a condición de que tal abstención se autorice mediante resolución motivada, decisión que puede ser renovada en cualquier momento en que las circunstancias lo aconsejen. Ese es el criterio con que se plasma la función en el artículo 48 de la Ley Nº 32 de 1994, que es Ley especial; lo cual indica, que el refrendo es un acto separable por tratarse de aquellos que se dictan en acatamiento de normas especiales sobre aprobación de contratos y que, por sí solo, como actos unilaterales, quedan sujetos a la anulación conforme al Derecho Administrativo. Luego, por la ley que le es aplicable, los actos separables están en situación distinta a los actos que se dan en razón de la preparación y celebración del contrato, a los que se les aplica las normas contenidas en las leyes orgánicas respectivas, además de aquellas sobre licitación pública y concurso de precios.

    De la aplicación del artículo 64 del Código Fiscal, en relación a los contratos que se examinan, surgen con claridad dos situaciones, con consecuencias distintas. La primera, la de los actos no separables o contractuales que son los proferidos por la entidad contratante por razón de la preparación y formación del contrato; la segunda, la de los actos separables, que consisten en cualquier decisión unilateral de la administración tomada durante la etapa precontractual hasta antes de la celebración del contrato, que pueden existir sin que el contrato llegara a celebrarse, dentro de los cuales se encuentra el refrendo, visto como acto de fiscalización ejercitable por la Contraloría General de la República, que puede no ser ejercido, siendo que éstos, por sí solos, pueden ser objeto de impugnación, por la vía del contencioso de anulación o de plena jurisdicción.

    Sostiene, asimismo, la apoderada judicial del licenciado D., que, si se examinan los antecedentes de los contratos de compraventa contenidos en las Escrituras Públicas que se impugnan, hay que convenir en que los motivos o razones de orden legal que pudo tener la Contraloría General de la República para no aprobar las referidas ventas, ya fueron objeto de examen y decisión por la Sala Tercera en su Sentencia del 6 de julio de 1995, en la cual se resolvió que era nula, por ilegal, la Resolución Nº 33-94 del 28 de mayo de 1994, expedida por la Contraloría General de la República. Esa sentencia, agrega, tiene efectos "erga omnes", lo que significa que sobre esos temas no puede volverse a discutir. Si ya existe decisión jurisdiccional sobre todos los aspectos determinantes de las ventas contenidas en las Escrituras Públicas impugnadas, el acto de refrendo debió producirse a consecuencia de ese fallo que le era oponible y surtió efecto contra la Contraloría General de la República, quien debió actuar y no lo hizo, en cualquiera de las formas de ejercicio de la función de fiscalización de los actos de manejo, aprobando, improbando, o determinando que se le consideraba innecesaria, por los antecedentes jurisdiccionales que se habían producido (Cfr. fs. 397-405).

    Cabe señalar, por otra parte, que la señora Procuradora de la Administración contestó la demanda mediante Vista Nº 401 del 18 de agosto de 1999, en la que pide a la Sala Tercera que acceda a las pretensiones de la parte actora. Del mismo modo, el entonces señor Ministro de Desarrollo Agropecuario, en su calidad de Presidente del Comité de la Corporación para el Desarrollo Integral del B., rindió su informe de conducta mediante Nota Nº DMN-549-98, del 2 de abril de 1998, en la cual se limita a hacer un recuento de las constancias y documentos que reposaban en su despacho, habida cuenta de que los contratos impugnados se celebraron bajo la administración anterior (fs. 84-86).

    Cabe agregar, que durante la...

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