Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 20 de Enero de 1997

VISTOS:

La firma de abogados MORGAN & MORGAN, actuando en nombre de la sociedad panameña CRUCERO EXPRESS presentó acción de nulidad contra el artículo segundo del Decreto Ejecutivo Nº 54 del 2 de junio de 1995, a fin de que se anule por ilegal, así como las actuaciones que se hubieren podido derivar de la entrada en vigencia de esa norma reglamentaria, concerniente a la parte cuya declaratoria de nulidad se solicita.

Admitida la demanda y cumplido todos los trámites procesales que la ley establece, pasa la Sala a desatar la controversia planteada.

ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA

Considera el demandante que la tarifa de B/.750.00 establecida por el Decreto impugnado en concepto de fumigación e inspección de cuarentena a toda nave cada vez que arriben a puerto panameños, viola los artículos de la ley 51 del 2 de diciembre de 1977, así como el artículo 752 del Código Administrativo.

Las infracciones alegadas la sustenta así:

"Las disposiciones legales vulneradas con la fijación de la tarifa contenida en el artículo segundo del Decreto Ejecutivo Nº 54 del 2 de junio de 1995 del MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, son:

1. Artículo 1º de la Ley Nº 51 del 2 de diciembre de 1977:

   "Artículo 1º. Autorizase al Ministerio de Desarrollo Agropecuario para cobrar tasas en concepto de fumigación e inspección de cuarentena a todo vehículo aéreo, marítimo o terrestre que ingrese al país, por cualesquiera de los puertos, aeropuertos o fronteras del territorio nacional.

   Exceptuase de este pago, todo vehículo a motor, nave o aeronave propiedad del Estado o de los municipios".

   El antes citado precepto legislativo, mediante la expedición del decreto objeto de este contencioso de nulidad, ha sido vulnerado en concepto de violación DIRECTA, por comisión.

   La infracción se produce cuando el acto administrativo impugnado aplica concepto distinto a la noción de TASA que previó el legislador.

   En efecto, la autorización legislativa para el MIDA, se contrae al cobro de tasas por los servicios de fumigación e inspección cuarentenaria. Ese concepto implica que el cobro en cuestión debe ajustarse al costo real del servicio, sin que exista una sobrecarga para la persona, natural o jurídica, que deba asumir ese costo. Ello, como derivación incuestionable de los principios doctrinarios, científicos en verdad, que ubican conceptualmente, la noción TASA en campo distinto al Impuesto, en el sentido de que la primera es la compensación de un servicio, mientras el segundo es un tributo obligatorio exigido por el Estado a los individuos para atender las necesidades del servicio público, sin tener en cuenta compensación ni beneficio especial.

   En el sentido referido arriba, oportuno es citar la Jurisprudencia del Consejo de Estado de Colombia, cuando en Sentencia del 13 de marzo de 1963, Sala de lo Contencioso-Administrativo, dijo:

   "Ya no hay equívoco alguno respecto a que el impuesto lo distinguen ser una prestación pecuniaria que eroga el contribuyente sin contraprestación y sólo por el hecho de pertenecer a una comunidad política y que apenas se concibe organizada; el ser forzosa y poderse exigir coactivamente, y el cobrarse de conformidad con una reglamentación y no por el arbitrario poder del Estado. La Tasa, a su turno, se distingue porque ella se paga para compensar una prestación del ente público, en razón de un do ut des imprescindible de mantener cuando se trata de amortizar el gasto que ha originado un servicio y proveer el sostenimiento y reparación de los equipos". (Página 938 de la obra DICCIONARIO JURÍDICO. XXIII de evolución jurisprudencial 1958-1981 CONSEJO DE ESTADO DE COLOMBIA, TOMO III).

   El mismo cuerpo judicial citado, en sentencia del 10 de diciembre de 1969, dice:

   "Una cosa es la tarifa o tasa que se cobra por un servicio público y otra muy distinta lo que se cobra por el mero hecho de solicitar ese servicio; una empresa debe realizar todas las obras que sean necesarias para poner al usuario en condiciones de utilizar el servicio, reservándose desde luego el derecho de fijar una tarifa costeable pero si además de la tarifa, cobra también una suma por la simple actividad que implica la solicitud para uso de aquél, tal cobro ya desborda los límites de la simple tasa para derivar en un impuesto. No puede negarse que hay una desproporción inmensa entre la actividad que deben realizar las empresas para hacer la conexión del servicio y el valor que se paga por tener el derecho simple a obtenerla, que es un porcentaje sobre el avalúo catastral del inmueble respectivo. Se alega en contra que ese valor adicional hace parte del costo necesario para poner al ciudadano en condiciones de utilizar el servicio, pero precisamente en esto radica el desvío de la administración hacia una actividad impositiva para la cual no está facultada, por la desproporción evidente entre ese servicio específico y su costo ..." (Página 939 de la obra citada). SUBRAYAS NUESTRAS.

   Como se podrá observar, pues, el vicio endilgado al acto impugnado es que mediante ese decreto, lo que en realidad se está imponiendo a los propietarios del transbordador, o de naves similares, es un impuesto, siendo que el ante que lo impone, carece de la facultad necesaria para así hacerlo (violación por comisión de la Ley).

   O sea, lo que el decreto dispone, al fijar una tarifa excesivamente superior al costo real de los servicios de fumigación e inspección cuarentenaria, excede el marco de atribuciones del señor P. y el Ministro del MIDA, todo ello en detrimento del Estado de Derecho y apego estricto a la legalidad que debe prevaler en las actuaciones de los funcionarios públicos.

   En fin, mediante el acto impugnado, la Administración tomó un derrotero distinto al señalado por el legislador; en lugar de perseguir el interés público, la actuación recurrida lo que hace, de manera muy evidente, es establecer, bajo el disfraz de tarifa generalizada, una carga impositiva -carente en verdad de la categoría de tasa- que sólo puede aplicarse a una empresa panameña, y que es la única que opera un transbordador entre puerto panameño y otro en país con fiebre aftosa. De esa manera, la actuación administrativa impugnada estaría matizada con el estigma que el legislador denomina "Desviación de poder", lo que, a la luz del artículo 26 de la Ley 135 de 1943, luego de la reforma introducida por la Ley 33 de 1946, es causal de ilegalidad.

2. Artículo 752 del Código Administrativo:

   "Artículo 752: Las autoridades de la República han sido instituidas para proteger a todas las personas residentes en Panamá, en sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos.

   También han sido instituidas para la administración y fomento de los intereses públicos, a fin de que marchen con la apetecida regularidad y contribuyan al progreso y engrandecimiento de la Nación.

   La norma legal arriba transcrita, mediante la expedición del Decreto Ejecutivo impugnado, ha sido infringida en concepto de VIOLACIÓN DIRECTA, por omisión.

   En efecto, si bien esa norma -al igual que el artículo 17 de la Constitución Nacional- es de carácter programático , lo cierto es que en el caso en estudio ha ocurrido que los funcionarios públicos responsables de la expedición del acto administrativo recurrido, en lugar de proteger los bienes de los...