Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 20 de Marzo de 2002

VISTOS:

El licenciado H.E.B.M., actuando en nombre y representación del Instituto Nacional de Cultura, ha presentado demanda contencioso administrativa de Nulidad, a fin de que se declare nulo, por ilegal, el Resuelto No.350-PJ-179 de 30 de julio de 1998, expedido por el Ministerio de Gobierno y Justicia.

A través del acto administrativo impugnado, el Ministerio de Gobierno y Justicia aprueba los estatutos de la entidad denominada "PATRONATO DEL MUSEO ANTROPOLOGICO REINA TORRES DE ARAUZ" y le reconoce personería jurídica.

Estima el recurrente, que el citado resuelto debe ser declarado nulo, en virtud de que le otorga legitimidad a un ente privado que tiene funciones que son propias y exclusivas, según disposiciones constitucionales y legales, del Instituto Nacional de Cultura

1. CARGOS DE ILEGALIDAD

   De acuerdo a la argumentación del demandante, el Resuelto No. 350-PJ-179 de 30 de julio de 1998, es violatorio del artículo 77 de la Constitución Nacional, del artículo 2 de la Ley 63 de 6 de junio de 1974, y de los artículos 1, 8 y 28 de la Ley 14 de 5 de mayo de 1982.

   La disposición 77 de la Carta Fundamental es del tenor siguiente:

   "Artículo 77: La cultura nacional está constituida por las manifestaciones artísticas, filosóficas y científicas producidas por el hombre en Panamá a través de las épocas.

   El Estado promoverá, desarrollará y custodiará este patrimonio cultural."

   Esgrime la parte actora, que la norma en cita ha resultado transgredida de maneta directa por omisión, toda vez que "el Ministerio de Gobierno y Justicia, sin atender a la definición de esta norma que establece claramente quién está facultado para promover, desarrollar y custodiar el Patrimonio Cultural otorgó Personería Jurídica a dicho patronato".

   Sostiene el recurrente, que el resuelto impugnado infringe el artículo 2° de la Ley 63 de 6 de junio de 1974, el cual dispone lo siguiente:

   ARTICULO 2°: Corresponde al Instituto Nacional de Cultura, primordialmente, la orientación, fomento, coordinación y dirección de las actividades culturales en el territorio nacional."

   Señala el recurrente que la norma antes transcrita, ha sido infringida de forma directa por omisión, en vista de que el Ministro de Gobierno y Justicia otorgó la Personería Jurídica al Patronato del Museo Antropológico REINA TORRES DE A.", "sin que existiese orientación, fomento, coordinación ni dirección por parte de nuestra institución en lo que respecta a esta Asociación y lo cual queda reflejado en el Acta de Constitución y en los Estatutos de dicho Patronato".

   Aduce además, que ha sido infringido el artículo 1° de la Ley 14 de 5 de mayo de 1982 "Por la cual se dictan medidas sobre custodia, conservación y administración del Patrimonio Histórico de la Nación", el cual es del tenor siguiente:

   ARTICULO 1°: Corresponderá al Instituto Nacional de Cultura, a través de la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico, el reconocimiento, estudio, custodia y conservación, administración y enriquecimiento del Patrimonio Histórico de la Nación.

   El recurrente al sustentar el cargo, expresa que se ha infringido esta disposición, en el concepto de violación directa, por omisión, toda vez que el Patronato mantiene entre sus objetivos las mismas funciones otorgadas al Instituto Nacional de Cultura, lo cual a su juicio, evidencia que dichos objetivos riñen o contravienen directamente con el artículo antes transcrito.

   Afirma el actor, que ha sido infringido el artículo 8 de la Ley 14 de 1982, que establece lo siguiente:

   ARTICULO 8: Para efectuar investigaciones, excavaciones y rescates arqueológicos se requiere permiso previo del proyecto respectivo por parte de la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico, la cual gestionará ante el Ministerio de Hacienda y Tesoro el permiso correspondiente.

   Las excavaciones arqueológicas, comprenderán las culturas prehispánicas, cualquiera que fuera su antigüedad, la época colonial y cualesquiera otras etapas cronológicas cuyo conocimiento y rescate exija la aplicación de técnicas arqueológicas, las excavaciones se regirán igualmente por los preceptos aquí señalados.

   Alega el recurrente, que esta disposición ha sido vulnerada, de manera directa por omisión, al dotarse a un ente privado con facultades similares a las que la Ley le otorga a la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico, es decir, se crea una dualidad de funciones, en lo que respecta a estas actividades relativas al Patrimonio Histórico de la Nación, que la ley no contempla.

   Por último, sostiene el recurrente que ha sido conculcado el artículo 28 de la Ley 14 de 5 de mayo de 1982, el cual es del tenor siguiente:

   ARTICULO 28: Ningún particular , agencia o persona estará autorizado para realizar investigación o excavación de sitios arqueológicos y la venta, canje y exportación de materiales arqueológicos y sólo podrán realizar investigaciones a través de instituciones científicas, con autorización expresa de la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico y para fines científicos.

   En ese sentido, arguye el actor, que la infracción se ha dado en el concepto de violación directa por omisión, dado que las funciones del PATRONATO REINA TORRES DE A., colisionan con el artículo 28 de la Ley 14 de 1982, puesto que a través del acto impugnado no solo se crea un ente autónomo, con funciones estatales, sino que también este ente tiene funciones potestativas exclusivamente del Instituto Nacional de Cultura.

   Por consiguiente, solicita a la Sala Tercera que declare la nulidad del Resuelto No. 350-PJ-179 de 30 de julio de 1998, expedido por el Ministerio de Gobierno y Justicia.

2. INFORME DE ACTUACION RENDIDO POR EL MINISTERIO DE GOBIERNO Y JUSTICIA.

   De conformidad al trámite correspondiente, se corrió traslado de la demanda al funcionario responsable del acto acusado, con el objeto de que rindiera un informe explicativo de su actuación.

   En ese sentido, el señor Ministro de Gobierno y Justicia, emitió su informe a través de la Nota No. 213 D.L. de 16 de febrero de 2000, en los siguientes términos:

   "1. El régimen jurídico aplicable al reconocimiento de las asociaciones jurídicas sin fines de lucro lo constituyen las normas que a continuación se mencionan:

   1. Constitución Nacional Artículo 39

   2. Código CivilArtículo 64, ordinales 2, 4 y 5;

      66, 68, 69 y 72.

   3. Ley 33 de 1984 Artículo 14

      2. Con fundamento en las normas jurídicas antes señaladas, se le concedió mediante Resuelto No.350-PJ-179 de 30 de julio de 1998, Personería Jurídica a la Asociación denominada Patronato del Museo Antropológico Reina Torres de A..

      3. Durante el período de trámite de la personería jurídica y posterior a su notificación no se interpuso ninguna acción de oposición para la consecución de dicha personería jurídica.

      4. Que evaluada la documentación presentada el Ministerio consideró que la Asociación Patronato del Museo Antropológico Reina Torres de A. cumplía con los requisitos exigidos y con lo establecido en las disposiciones legales que regulan las asociaciones sin fines de lucro."

3. OPINION DE LA PROCURADURIA DE LA ADMINISTRACION.

   Al recibir traslado de la demanda para que emitiera concepto en interés del orden legal, la señora Procuradora de la Administración Suplente, suscribió la Vista Fiscal No. 223 de 18 de mayo de 2000, en la que se opone a la nulidad solicitada por el recurrente.

   La representante del Ministerio Público analiza los cargos de ilegalidad que se endilgan al acto acusado, en los siguientes términos: "... La Constitución Política, que contiene los Principios esenciales y necesarios para la vida en la sociedad panameña, establece en su artículo 76, que el Estado reconoce el derecho de todo ser humano a participar en la cultura y, por tanto, debe fomentar la participación de todos los habitantes de la República en la cultura nacional. A nuestro juicio, lo dispuesto en el artículo 76 de la Carta Magna no excluye que la participación de todo ser humano pueda manifestarse colectivamente; es decir, a través de Asociaciones.... Lo anterior nos indica que el Estado no es el organismo exclusivo para el fomento de la cultura del país. Ello es así, porque permite que las personas también puedan incursionar en las manifestaciones culturales de toda índole. De allí que, en nuestro Derecho Positivo, si sea factible la participación de la sociedad, a través de los Patronatos, los cuales constituyen organismos autónomos, de carácter benéfico, en su mayoría, al que se adscriben fondos públicos y privados para fines específicos del ente que los crea... consideramos que los Estatutos del Patronato del Museo Reina Torres de A. no son violatorios de las normas invocadas y que se refieren a la competencia del Instituto Nacional de Cultura, porque - según lo hemos analizado- los Estatutos contienen objetivos que provienen de las tareas delegables del I.N.A.C., por la propia naturaleza de las mismas. No obstante, debemos aclarar, que la realización de dichos objetivos están supeditados a lo dispuesto en la Constitución y en la Ley. Un análisis pormenorizado de cada una de las normas de la Ley 14 de 1982, nos revelan que, en términos generales, las atribuciones del Instituto Nacional de Cultura, que se ejercen a través de la Dirección Nacional de Patrimonio Histórico, si son de su competencia exclusiva, porque las mismas dicen relación con la formación del inventario del Patrimonio Histórico, la custodia, supervisión y preservación de los Conjuntos Monumentales, efectuar las autorizaciones necesarias para que se adelanten estudios tendientes a la preservación de los Conjuntos Monumentales; requerir información del curso de tales estudios, así como dar a conocer el resultado de los mismos. Entendemos que estas atribuciones son obligatorias y, por tanto, las mismas deben ser acatadas no sólo por el Patronato del Museo Reina Torres de A., sino por todas aquellas personas que deseen efectuar actividades relacionadas con la cultura y que requieren una autorización previa del I.N.A.C. Es importante recordar que el Patronato del...