Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 21 de Enero de 2000

VISTOS:

La Lcda. A.G.V., actuando en representación del Contralor General de la República, ha presentado demanda contencioso administrativa de nulidad, con el objeto de que se declaren nulos por ilegales los contratos de compra-venta contenidos en la Escritura Pública Nº 2,415 de 2 de marzo de 1994 y la Escritura Pública Nº 4,548 de 21 de abril de 1994, suscritos entre la Corporación para el Desarrollo Integral del B. y ZACATA AGRO GANADERA CHEPANA, S. A. (ZACHE).

1. La pretensión y su fundamento.

   En la demanda se formula pretensión consistente en que se declaren nulos por ilegales, los contratos suscritos por el Ministro de Desarrollo Agropecuario actuando en nombre y representación de la Corporación para el Desarrollo Integral del B. y la Sociedad Zacata Agro Ganadera Chepana, S. A. (ZACHE), que fueron materializados en las Escritura Pública Nº 2415 de 2 de marzo de 1994 y y la Escritura Pública Nº 4,548 de 21 de abril de 1994, ambas de la Notaría Décima del Circuito de Panamá.

   La apoderada judicial de la parte demandante fundamenta su solicitud en que con las mencionadas Escrituras Públicas el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, actuando en nombre y representación de la Corporación para el Desarrollo Integral del B., materializó la Compraventa de la Finca distinguida con el número 1455 y un globo de terreno segregado de la Finca 1720 de propiedad de la Corporación para el Desarrollo Integral del B. y lo vendió a ZACATA AGRO GANADERA CHEPANA, S.A., (ZACHE). En cuanto al precio consignado, se afirma que no se estableció en base al avalúo promedio resultante de los avalúos realizados por la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda y Tesoro, y en cuanto a ello igualmente se sostiene que dentro de la Legislación de la Corporación para el Desarrollo Integral del B., no existe un procedimiento especial para la realización de estos avalúos, razón por la que debió solicitarse al Ministerio de Hacienda y Tesoro y la Contraloría General de la República que avaluara los bienes. Finalmente se afirma que los contratos bajo examen nunca fueron refrendados por la Contraloría General de la República y que las escrituras contentivas de los contratos objetados, fueron inscritas en el Registro Público sin que a la fecha cuenten con el debido refrendo.

   En cuanto a las disposiciones legales alegadas como infringidas, la Lcda. G. aduce los artículos 7, 17 y 25 del C.F. y el artículo 48 de la Ley 32 de 1984 que en sus textos expresan:

   ARTICULO 7: Las disposiciones de este Código, en las materias no especificadas en el artículo anterior, tendrán el carácter de supletorias para los Municipios, Asociaciones de Municipios y entidades autónomas del Estado, en cuanto sean aplicables.

   ARTICULO 17: Los bienes inmuebles que el Estado se proponga adquirir conforme a los dos artículos anteriores deben ser avaluados por tres (3) peritos, uno designado por el Ministerio de Hacienda y Tesoro, uno por la entidad adquirente y uno por la Contraloría General de la República, para determinar el valor de mercado de los mismos.

   En caso de permuta se avaluarán, en la misma forma el bien que el Estado debe entregar y el que deba recibir.

   No se podrá pagar o dar en permuta por los bienes que el Estado adquiera, valores mayores que los que se determina en los avalúos o en caso de disparidad de ello, en el promedio de los mismos.

   ARTICULO 25: En los casos de venta o arrendamiento de bienes nacionales se avaluará el bien o se determinará el canon básico del arrendamiento para la licitación por medio de peritos, conforme a las reglas que señala el artículo 7 de este Código.

   "ARTICULO 48: La Contraloría refrendará todos los contratos que celebren las entidades públicas y que impliquen erogación de fondos o afectación de sus patrimonios. Esta función puede no ser ejercida en aquellos casos en que la Contraloría, por razones justificadas la considere innecesaria, lo cual debe declarar en resolución motivada del Contralor o Sub-Contralor General de la República."

   Según la Lcda. G., en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 del Código Fiscal y debido al hecho que la Ley Nº 93 de 22 de diciembre de 1976 (Orgánica de la Corporación para el Desarrollo Integral del B.) no establece lineamientos especiales y diferentes a los establecidos en el Código Fiscal sobre los pasos a seguir para la venta de bienes inmuebles, como avalúos, autorizaciones para el contrato y otras, es por la que se le aplica las disposiciones del Código Fiscal en toda su extensión, en lo atinente a la venta.

   En relación a lo antes anotado, el demanda expresa que un análisis armónico de los artículos 7, 17 y 25 del Código Fiscal y las demás normas concordantes, evidencia que el espíritu de la Ley es que el Estado, representado en sus organismos al momento de adquirir, vender o arrendar bienes, respete los avalúos o el promedio de los tales, emitidos por los entes correspondientes (CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y EL MINISTERIO DE HACIENDA Y TESORO) salvo que una ley especial disponga de otro procedimiento, supuesto que no se da en este caso. Así manifiesta que el Artículo 17 del Código Fiscal, hoy reformado por el artículo 97 de la Ley 56 de 1997, establecía la obligatoriedad de respetar los avalúos o el promedio de los mismos que emiten la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda y Tesoro cuando se pretenda adquirir o enajenar bienes; en cuanto al artículo 25 del Código Fiscal, hoy reformado por el artículo 99 de la Ley 56, expresaba claramente que en los casos en que el Estado, a través de sus representantes, pretenda vender o arrendar sus bienes debe sujetarse al valúo o al promedio del mismo, expedido por entes facultados para emitir tales avalúos.

   En cuanto al artículo 48 de la Ley 32 de 1984, la parte actora argumenta que para que un contrato público...