Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 21 de Marzo de 2002

PonenteWINSTON SPADAFORA FRANCO
Fecha de Resolución21 de Marzo de 2002
EmisorPrimera de lo Civil

VISTOS:

El licenciado A.M., en representación del señor J.B.Q., interpuso ante la Sala Tercera demanda contenciosa-administrativa de nulidad para que se declaren nulas, por ilegales, las siguientes resoluciones expedidas por el Director General del Instituto Nacional de Deportes (en adelante el INDE):

  1. Resolución N°34-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000, por la cual se reglamenta el proceso electoral de las organizaciones deportivas para el período 2000-2002 (fs. 122-126);

  2. Resolución N° 49-2000 D.G. de 26 de junio de 2000, por la cual se reformó la resolución anterior (fs. 21-23);

  3. Resolución N°35-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000, a través de la cual se convoca a todas las organizaciones deportivas al proceso electoral deportivo correspondiente al período 2000-2002, para la elección y renovación de las Juntas Directivas de los Clubes, Ligas de Corregimientos, distritoriales y provinciales; federaciones, comisiones, organismos auxiliares y organizaciones no afiliadas a las federaciones (fs.126-127) y,

  4. Resolución N° 52-2000 D.G. de 30 de junio de 2000, por la cual se modificó la Resolución N° 35-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000, ya mencionada (fs.23-24).

  1. LAS NORMAS SUPUESTAMENTE VIOLADAS Y EL CONCEPTO

    DE LA INFRACCIÓN

    El licenciado Montenegro considera que las resoluciones impugnadas violan los numerales 1 y 6 del artículo 9 de la Ley N° 16 de 3 de mayo de 1995, que faculta a la Junta Directiva del INDE para expedir los reglamentos para la aplicación de dicha Ley (numeral 1) y para reglamentar la organización y funcionamiento de todas las asociaciones deportivas establecidas o que se establezcan en el territorio nacional, cualquiera que sea su denominación, determinando el campo de autoridad y responsabilidad que le corresponde, cuando sus integrantes requieran del apoyo estatal (numeral 6). En síntesis, la alegada infracción se dio porque la reglamentación expedida por el Director General del INDE correspondía hacerla a la Junta Directiva de esta entidad.

    Opina el demandante, que los actos atacados violan los artículos 2, 4, 11, 12, 13 y 14 de la Resolución N° 11-97 J.D. de 29de abril de 1997, todos ellos relacionadas con distintos aspectos de las Federaciones u Organizaciones Deportivas Nacionales. En el concepto de la infracción de las citadas normas el licenciado Montenegro expresó que resultaron violadas por las resoluciones impugnadas, ya que éstas desconocen arbitrariamente las instituciones y garantías mínimas que para la práctica y desarrollo del deporte se incluyen en esta normativa a favor de las asociaciones deportivas, tales como la autonomía reconocida a las federaciones y organizaciones deportivas nacionales, así como sus órganos de gobierno, es decir, Asambleas Generales y sus Juntas Directiva, a las que se les impide con los actos atacados el libre y normal funcionamiento.

    De la misma Resolución N°11-97 J.D. de 29 de abril de 1997 el demandante considera violados los artículos 15, 26, 33, 39, 40 y 48, normas que en su conjunto establecen la forma como deben elegirse la Junta Directiva de cada Liga Deportiva Nacional, D., de Corregimientos y el período en que la Junta Directiva de un Club (o equipos) dura en su cargo, la cual deberá conformarse según lo establecido en su reglamento y la Resolución N° 11-97 J.D. ibídem. Señala el actor, que la Resolución N° 11-97 J.D. estableció la forma de elección y renovación de las Juntas Directivas de todos los estamentos que componen la estructura deportiva de las asociaciones deportivas, por lo que cualquier resuelto expedido por el INDE que pretenda, por encima del ordenamiento jurídico establecido, reglar o modificar la organización deportiva, legítima y legalmente reglamentada por su superior jerárquico carece de validez y debe ser revocada. Como bien señala el procedimiento de elección de juntas directivas de las asociaciones deportivas, en estudio, le corresponde al Director General del INDE dictar las respectivas resoluciones de reconocimiento de las Juntas Directivas que se hayan elegido de conformidad con sus estatutos y a la mencionada Resolución N° 11-97 J.D. y cuyas resultas contenidas en las actas de elección hayan sido enviadas por las Federaciones u organizaciones deportivas, a más tardar diez días después de haberse elegido o celebrado dicho acto (fs. 143-149).

  2. POSICIÓN DEL TERCERO IMPUGNANTE DE LA DEMANDA

    A la demanda interpuesta por el licenciado Montenegro se opuso el Director General del INDE quien, por medio del licenciado J.R.P., se ratificó del informe de conducta remitido a la Sala mediante Nota N° 881-2000, de 2 de noviembre de 2000.

    Asimismo, el licenciado P. expresó en la parte medular de su libelo de oposición que no le asiste razón al demandante, toda vez que el Director General del INDE expidió las resoluciones impugnadas de acuerdo a la facultad conferida por el artículo 12, numeral 12, de la Ley 16 de 1995, concordante con el artículo 4 de la misma Ley, que establece que es función privativa del citado funcionario "otorgar el reconocimiento de la personería jurídica a las Asociaciones Deportivas". Agregó, que según lo establecido en el numeral 8 del artículo 4 de la misma Ley, le corresponde al INDE regular y supervisar todo lo referente a los procesos electorales de las organizaciones deportivas nacionales y dictar las respectivas resoluciones de reconocimiento. Considera también, que no se ha violado el artículo 9 de la citada Ley 16, ya que dentro de los 16 numerales que establecen atribuciones específicas de la Junta Directiva del INDE, no está la de reglamentar los procesos electorales deportivos, lo que el propio demandante deja claramente establecido cuando cita como infringidos los numerales 1 y 6 del artículo 9 de la misma Ley.

    Por último, sostiene el licenciado P. que de acuerdo con la doctrina la facultad de reglamentar recae sobre el máximo organismo de dirección de un ente público, pero hay que tener presente, pues, si se establece que lo que se requiere es dictar un reglamento para la debida aplicación de la Ley 16 de 1995, esa función lógicamente es de la Junta Directiva del INDE, pero si se necesita reglamentar un organismo sometido a la competencia del Director General de esta entidad, no es lógico que se asigne esta función al máximo organismo, sino al propio Director (fs. 190-211).

  3. OPINIÓN DE LA PROCURADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

    La señora Procuradora de la Administración emitió concepto mediante Vista N° 61 de 8 de febrero de 2001, en la cual pide a la Sala que acceda a las pretensiones de la parte actora, afirmando, en esencia, que la atribución general que el numeral 14 del artículo 4 de la Ley 16 de 1995 le concede de una manera genérica al INDE encuentra su desarrollo en el numeral 6 del artículo 9 de la misma excerta legal, en el cual se faculta a la Junta Directiva de esa entidad para reglamentar la organización y funcionamiento de todas las asociaciones establecidas o que se establezcan en el territorio nacional (fs. 214-234).

  4. CONSIDERACIONES DE LA SALA TERCERA

    Tal como ha podido apreciarse, el problema medular que en esta oportunidad debe resolver la Sala consiste en establecer si el D. General del INDE tenía o no facultad legal para expedir las resoluciones que se consideran ilegales o si, por el contrario, la expedición de dichas resoluciones era potestad privativa de la Junta Directiva de esa entidad deportiva.

    Para dilucidar el problema jurídico planteado resulta necesario, como punto de partida de nuestro análisis, formular algunos breves comentarios en torno a la llamada "potestad reglamentaria", para luego examinar lo que sobre este aspecto establecen las disposiciones de la Ley 16 de 1995, con relación a sus organismos de dirección y administración.

    1. La Potestad Reglamentaria en Panamá:

      Para considerar el tema relativo a la potestad reglamentaria en Panamá es necesario partir del contenido del numeral 14 del artículo 178 de la Constitución Política, el cual señala como atribución del P. o de la Presidenta de la República con la participación del Ministro respectivo, la reglamentación de las leyes que lo requieran para su mejor cumplimiento, sin apartarse en ningún caso de su texto no de su espíritu.

      El surgimiento de algunos fenómenos como el crecimiento del Estado panameño y la modernización y especialización de varios de sus componentes, han llevado en la práctica al reconocimiento u otorgamiento a través de normas legales de facultades reglamentarias a distintos entes públicos sobre materias de su competencia. Según la jurisprudencia de la Corte, el ejercicio de esa facultad de expedir normas reglamentarias se fundamenta en la autonomía de que gozan las entidades públicas autónomas y sólo puede ser ejercida en el marco específico de los servicios y prestaciones que brindan. Sobre este particular el Pleno de la Corte expresó en su Sentencia de 19 de diciembre de 1991 lo siguiente:

      De lo anterior, se puede apreciar que es característico de las entidades autónomas, que puedan dictar sus propias normas reglamentarias, dentro del exclusivo ámbito de los servicios y prestaciones que brindan. Así por ejemplo, la Universidad puede reglamentar sus estudios, la Dirección de Aeronáutica Civil, puede reglamentar el servicio aéreo, el Hipódromo Nacional puede reglamentar las carreras de caballo, la Lotería Nacional, los sorteos de chances y billetes y el Seguro Social puede reglamentar los servicios y prestaciones que ofrece al público por disposición constitucional y legal.

      La Corte no está de acuerdo con el advertidor de que le corresponde al Ejecutivo reglamentar los servicios que prestan las instituciones autónomas, ya que ello atentaría contra el principio de autonomía que la Constitución les otorga. Esto no significa que la autonomía sea independencia y se conviertan en una república aparte. La autonomía de una institución está regida por todas las leyes del país y están sometidas a la fiscalización de la Contraloría General de la República y a los Tribunales de la Nación y a las limitaciones y excepciones que su propia ley de autonomía les imponga. Por ello no prospera el cargo de violación del artículo 179 numeral 14 de la Constitución Nacional.

      La condición de autónoma de una institución lleva implícita la facultad de auto normarse, que eso es lo que significa autonomía, dentro del radio de acción exclusiva del servicio o campo en que se desenvuelven.

      (I.L. contra la Junta Directiva de la Dirección de Aeronáutica Civil)

      Similar criterio sostuvo el Pleno de la Corte en Sentencia de 9 de junio de 1997, en la que además de citarse como fundamento la referida Sentencia de 19 de diciembre de 1999, se expresó lo siguiente:

      "El Pleno no comparte los criterios esbozados tanto por el demandante como por el Procurador General de la Nación, toda vez que la Junta Directiva de la Dirección de Aeronáutica Civil se encuentra debidamente facultada por el Decreto de Gabinete que la creó, para reglamentar los servicios que presta, ya que se trata de una entidad del Estado que goza de autonomía. Ello significa que la Resolución Nº 021 J.D. de 18 de marzo de 1993, por la cual se adopta el Reglamento para solicitar la exoneración de la tasa por servicio al pasajero, no violenta el artículo 179 numeral 14 de la Constitución Nacional. Este artículo constitucional se refiere a la potestad reglamentaria que se otorga al Presidente para dictar los reglamentos de ejecución que poseen carácter general y que desarrollan una ley formal, por tanto, no dice relación con los reglamentos administrativos de carácter interno que cada entidad estatal debe dictar para organizar la prestación de los servicios para los cuales se les faculta por ley.

      Limitar la capacidad reglamentaria de las entidades autónomas no conduciría sino al desconocimiento de dicha condición, puesto que la autonomía conlleva necesariamente la posibilidad y la facultad de reglamentar y establecer adecuadamente los diferentes aspectos administrativos a fin de que la institución posea una organización eficiente para la prestación de sus servicios."

      (Registro Judicial de junio de 1997, págs. 141-144)

      Siguiendo esta línea de ideas, es pertinente indicar que en nuestro medio poseen la potestad de expedir reglamentos dentro de las limitaciones mencionadas, entidades tales como: la Contraloría General de la República (Cfr. Sentencia de 8 de febrero de 1993), la Junta de Control de Juegos (Cfr. Sentencia de 2 de febrero de 1999), la Caja de Seguro Social (Cfr. Sentencia de 19 de junio de 1996) el Ente Regulador de los Servicios Públicos (artículo 3 de la Ley 26 de 29 de enero 1996) y el INDE (Sentencia de 27 de julio de 2000).

    2. Ejercicio de la potestad reglamentaria en la Ley 16 de 1995:

      Como se ha indicado reiteradamente, la Ley 16 de 3 de mayo de 1995 reorganizó el Instituto Nacional de Deportes (INDE), como una entidad de derecho público, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interno (artículo 1).

      El artículo 2 de la misma excerta legal le otorgó al INDE la categoría de "máximo organismo del deporte" panameño, mientras que el artículo 2 establece el principio general según el cual corresponde a este ente la función primordial de orientar, fomentar, dirigir y coordinar las actividades deportivas en el territorio nacional. Para hacer efectiva esta función primordial del INDE, el legislador enumeró en el artículo 4 de la misma Ley algunas de las funciones que esta entidad debe cumplir. Se trata, en esencia, de atribuciones generales que corresponden al INDE como organismo rector del deporte panameño, es decir, como organismo llamado a cumplir un fin público para el cual fue creado. El Capítulo I de la misma Ley, que comprende hasta el artículo 4 citado, precisamente, fue denominado por el legislador "DISPOSICIONES GENERALES", para incluir en el mismo lo referente a su creación, fines u objetivos, prerrogativas y atribuciones generales (Cfr. artículos 1 al 4).

      En el Capítulo II de la misma Ley el legislador incluyó la materia relativa a la "ADMINISTRACIÓN" del INDE, indicando su artículo 5 que la dirección y administración de éste "estará a cargo de una Junta Directiva y de su Director General". En el referido Capítulo se regula lo relativo a la integración, quórum y adopción de acuerdos y resoluciones de la Junta Directiva y, de manera particular, se enumeran en su artículo 9 sus atribuciones. La parte pertinente de esta disposición señala lo siguiente:

      "Artículo 9. La Junta Directiva tiene las siguientes atribuciones:

      Q Expedir los reglamentos para la aplicación de la presente Ley.

      ...

      IIReglamentar la organización y funcionamiento de todas las asociaciones deportivas establecidas o que se establezcan en el territorio nacional, cualquiera que sea su denominación, determinando el campo de autoridad y responsabilidad que les corresponde, cuando sus integrantes requieran del apoyo estatal.

      ..."

      Tal como puede apreciarse, el numeral 1 del artículo 9 de la Ley 16 de 1995 faculta expresamente a la Junta Directiva del INDE para expedir los reglamentos que se requieran para la aplicación de ese cuerpo legal. Se trata de una facultad genérica conferida por el legislador a este organismo con el objeto de hacer efectivo el contenido de sus disposiciones, mediante la regulación de materias específicas contenidas en dicha Ley.

      Cabe anotar, que la existencia de esa facultad reglamentaria conferida por la Ley a la Junta Directiva del INDE ha sido reconocida expresamente tanto por el Órgano Ejecutivo como por esta Corporación de Justicia, a través de su Sala Tercera. En efecto, conforme reconoce el propio apoderado judicial del Director General del INDE, el Órgano Ejecutivo a través del Decreto Ejecutivo N° 47 de 3 de abril de 1997 (Cfr.. G.O.N.° 23,258, de 3 de abril de 1997), dispuso expresamente en su artículo 2 que a la Junta Directiva del INDE le corresponderá "por disposición legal, expedir los reglamentos necesarios para regular el deporte aficionado en el país y regular las normas generales del deporte profesional, en los aspectos que no son competencia de los organismos internacionales".

      Del mismo modo, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia de 27 de julio de 2000, hizo alusión expresa a la potestad reglamentaria de la Junta Directiva del INDE en los siguientes términos:

      "A. En cuanto al organismo rector del deporte en Panamá:

      Lo primero que cabe indicar a este respecto es que mediante Ley 16 de 3 de mayo de 1995 (G.O. Nº 22.776 de 5 de mayo de 1995), el Instituto Nacional de Deportes (INDE), fue reorganizado como "una entidad de derecho público, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en su régimen interno" (artículo 1). Según el artículo 2 del mismo cuerpo legal, corresponde al INDE, "como máximo organismo del deporte, la función primordial de orientar, fomentar, dirigir y coordinar las actividades deportivas en el territorio nacional".

      Para cumplir con las atribuciones generales y otras más específicas establecidas en la Ley 16 (V. gr. en los artículos 4, 9 y 12) y en sus reglamentos, ésta estableció que la dirección y administración del INDE estarían a cargo de un D. General y de una Junta Directiva, a la que a su vez se le facultó para "Expedir los reglamentos para la aplicación" de dicha Ley. (artículo 9).

      B .En cuanto a la regulación de las organizaciones deportivas en la República de Panamá:

      En ejercicio de la potestad reglamentaria que le otorgó el artículo 9 de la Ley 16 de 1995, la Junta Directiva del INDE expidió la Resolución Nº 11-97 J.D. de 29 de abril de 1997, "por la cual se reglamenta el deporte competitivo y de alto rendimiento en la República de Panamá" (G.O. Nº 23,290 de 19 de mayo de 1997)."

      (HUGO CUÉLLAR contra el Director General del INDE, Registro Judicial de julio de 2000, págs.504 - 512 )

      La Sala observa, por otra parte, que esa potestad reglamentaria genérica de la que se viene hablando se concretiza en el texto del numeral 6 del artículo 9 arriba transcrito, que faculta a la Junta Directiva del INDE de forma expresa para "Reglamentar la organización y funcionamiento de todas las asociaciones deportivas establecidas o que se establezcan en el territorio nacional, cualquiera que sea su denominación, determinando el campo de autoridad y responsabilidad que les corresponde, cuando sus integrantes requieran del apoyo estatal."

      Frente al contenido claro y expreso de los mencionados preceptos legales, se observa que en las resoluciones atacadas por ilegales, consultables de la foja 5 a la11 y de la 21 a la 24, respectivamente, se regulan distintos aspectos relacionados con la organización y funcionamiento de las asociaciones deportivas nacionales, entre los cuales cabe mencionar a título de ejemplo: las organizaciones que pueden participar en las elecciones deportivas nacionales para la renovación de sus Juntas Directivas; la apertura del proceso electoral deportivo para su elección y renovación, la fijación del calendario de elecciones; la prohibición de que un dirigente deportivo forme parte de dos Juntas Directivas; quienes pueden elegir y ser elegidos miembros de la Junta Directiva de un club y quienes tienen el derecho a voto; lo relativo a los delegados para las elección de Juntas Directivas; la expedición de las resoluciones de reconocimiento de las diferentes Juntas Directivas por parte del Director General del INDE y los recursos que proceden contra éstas; las causales de impugnación de una elección; el padrón electoral preliminar y la interposición de reclamos contra el mismo.

      De lo anterior resulta, que le asiste razón al demandante en cuanto sostiene que las resoluciones impugnadas como ilegales infringen los numerales 1 y 6 del artículo 9 de la Ley 16 de 1995, por cuanto a través de ellas el Director General del INDE reglamentó materias que correspondía regular de manera privativa a la Junta Directiva del organismo rector del deporte panameño, de conformidad con los numerales 1 y 6 del artículo 9 arriba citado.

      Por otro parte, debe quedar claro que el numeral 14 del artículo 4 de la Ley 16 de 1995 tampoco faculta al funcionario demandado para expedir los reglamentos que se acusan de ilegales. Esta norma establece como función del INDE el "Regular y supervisar todo lo referente a los procesos electorales de las organizaciones deportivas nacionales y dictar las respectivas resoluciones de reconocimiento". Lo primero que debe quedar claro en torno a este precepto es que el mismo es de carácter general, en la medida en que simplemente indica una atribución que la referida entidad deportiva debe cumplir como tal, sin especificar a cuál de sus órganos de dirección y administración corresponde ejercerla. Ello supone, entonces, que la interpretación de este precepto no puede hacerse aisladamente, sino de manera conjunta con las normas de la Ley 16 ibídem que consagran las atribuciones tanto del Director General como de la Junta Directiva del INDE. En consecuencia, si la Junta Directiva del INDE es el organismo facultado para expedir los reglamentos para la aplicación de la Ley 16 de 1995, por disposición expresa del numeral 1 del artículo 9 ibídem, es a ella a quien corresponde también la reglamentación de los procesos electorales de las organizaciones deportivas nacionales, por ser ésta una de las materias que debe ser reglamentada por disposición expresa del supracitado numeral 14 del artículo 4.

      En lo que respecta al reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones deportivas, a las cuales alude esta última norma, se trata evidentemente de una atribución que ejerce el Director General del INDE con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12 (numeral 12) de la mismo cuerpo legal. El ejercicio de esta facultad, sin embargo, de ningún modo facultaba al funcionario demandado para expedir las resoluciones reglamentarias acusadas. El reconocimiento de la personería jurídica, en todo caso, constituye un acto declarativo de la existencia de la organización deportiva que ha cumplido los requisitos y formalidades legales y reglamentarios que condicionan dicho reconocimiento como persona jurídica, con derechos y obligaciones.

      En resumen, del análisis de las distintas disposiciones que consagra la Ley 16 de 1995 sobre las atribuciones generales del INDE como entidad rectora del deporte nacional, al igual que las relativas a sus órganos de dirección y administración, resulta palmario que el Director General de esta entidad no está facultado por Ley para regular las materias a que aluden las resoluciones acusadas. Ello es competencia exclusiva de su Junta Directiva, con arreglo en lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 4, en concordancia con los numerales 1 y 6 de la misma excerta legal. Por ello procede acceder a la pretensión del demandante.

      Como de lo expuesto quedó probado el cargo de ilegalidad por falta de competencia del Director General del INDE para expedir los actos acusados, resulta intrascendente examinar el resto de los cargos expresados en la demanda.

      En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE SON NULAS, POR ILEGALES las Resoluciones N° 34-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000, la Resolución N°35-2000 D.G. de 24 de mayo de 2000, N° 49-2000 D.G. de 26 de junio de 2000 y N° 52-2000 D.G. de 30 de junio de 2000, todas dictadas por el Director General del Instituto Nacional de Deportes.

      Notifíquese

      (fdo.) W.S.F.

      (fdo.) A.A.A.

      (fdo.) A.H.

      (fdo.) J.S.

      Secretaria

      ==¤==¤==¤==¤==¤==¤==¤==¤=

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR