Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 27 de Agosto de 1996
| Ponente | ARTURO HOYOS |
| Fecha de Resolución | 27 de Agosto de 1996 |
| Emisor | Primera de lo Civil |
VISTOS:
El licenciado A.P., actuando en representación de L.B., ha presentado demanda contencioso administrativa de nulidad con el objeto que esta Sala Tercera de la Corte Suprema declare que es nulo por ilegal, el Contrato Administrativo Nº 98 de 29 de diciembre de 1994, suscrito entre el Ministerio de Obras Públicas y la Empresa Pycsa de Panamá, S. A.
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LA PRETENSIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE Y SUS FUNDAMENTOS.
En la demanda se pide a la Sala que declare que es nulo el Contrato Administrativo Nº 98 de 29 de diciembre de 1994, suscrito entre el Ministerio de Obras Públicas y la Empresa Pycsa de Panamá, S.A., mediante el cual "el concesionario se obliga formalmente a llevar a cabo el: estudio, diseño, construcción, mantenimiento, operación, explotación, de la Autopista Panamá-Colón y de la Fase I del Corredor Norte (Sección Oeste)."
La parte demandante sostiene que el mencionado contrato administrativo infringe de manera directa, por comisión, el artículo 2 de la Ley Nº 5 del 15 de abril de 1988, que define el sistema de concesión administrativa, como el contrato celebrado entre el Estado y una persona jurídica que "se obliga, por su cuenta y riesgo a realizar cualesquiera de las actividades susceptibles de concesión ..., bajo el control y fiscalización de la autoridad concedente, a cambio de una retribución." El apoderado judicial del demandante, sustenta la violación que le imputa al artículo en mención en los siguientes términos:
"... al pactarse en el contrato de Concesión Administrativa, obligaciones que transcienden los límites y el espíritu de la Ley de Concesiones Administrativas ...
El obligarse contractualmente a impedir que se construya directamente o por vía de concesiones administrativas carreteras o autopistas, y a no realizar `mejoras´ a la actual carretera Panamá-Colón son privilegios que, en modo alguno, se derivan del tenor literal del artículo 2 de la precitada ley y por el contrario, conculcan lo preceptuado en dicho artículo.
Lo pactado por el Estado Panameño, también consagran contractualmente la ausencia de libre competencia en las construcciones y obras del Estado; algo totalmente contradictorio y violatorio a lo establecido por el precitado artículo 2, que en materia de concesiones administrativas, no limita el número de concesiones que se pudiesen contratar para la construcción de carreteras o autopistas, ni limita la posibilidad que compitan entre sí, por vías públicas paralelas, diversos concesionarios.
Por otro lado, la obligación que tiene el Estado Panameño de incentivar a los usuarios al uso de la vía objeto de la concesión, no tiene ningún asidero legal ya que el Estado no tiene porque compartir obligaciones propia (sic) y unilaterales del concesionario, quién por su propia cuenta y riesgo asume el éxito o fracaso de su inversión, y que la vía pública objeto de la concesión se use o no.
El artículo 2 es claro, la inversión es por cuenta y riesgo del concesionario, y cualquier pacto en contrario, viola directamente por comisión, este precepto legal.
De igual forma es violatorio de este artículo 2, en cuanto a las garantías de servidumbre y vía pública que pactó el Estado Panameño, si ello implica desembolsos del Estado para indemnizaciones o compras de terrenos por donde se construya la obra, ya que en este supuesto, el Estado estaría por su propia cuenta realizando actividades propias de la concesión, infringiendo directamente lo estatuido legalmente: las concesiones administrativas corren por cuenta y riesgo del concesionario."
En segundo lugar, la parte actora considera que ha sido violado de manera directa por comisión el artículo 1640 del Código Administrativo, el cual dispone qué puede considerarse vía pública y qué sucede si alguna porción de ésta es usurpada. A juicio del demandante, se ha "enajenado tanto la vía Panamá-Colón como la vía del Ferrocarril de Panamá, al restringir e impedir el derecho a su mantenimiento y a mejoras." Considera que al no estar autorizado este hecho en la ley de las concesiones administrativas "implica la restricción de la inajenabilidad de la vía pública," lo que a su juicio, propicia el monopolio y la limitación al dominio público.
También considera violado, de manera directa por omisión, el artículo 1º de la Ley 35 de 30 de junio de 1978 mediante el cual se faculta al Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de Obras Públicas a llevar a cabo los programas e implementar la política de construcción y mantenimiento de las obras públicas de la Nación. El demandante considera que se ha violado el presente artículo de la siguiente manera:
"El texto de la norma legal es clara y no admite ninguna otra interpretación. El Ministro de Obras Públicas tiene el deber de realizar mejoras y a (sic) efectuar mantenimientos en las obras públicas actuales y las futuras, ya sea que se construya mediante actos públicos o por concesiones administrativas. El Ministro de Obras Públicas no puede ni debe pactar la no realización de `mejoras´en la Carretera Panamá-Colón, porque esta omitiendo la aplicación de una norma legal aplicable, y por ello viola la exigencia legal de lo estatuido por esta disposición. Por ello, al pactarse la no realización de `mejoras´ en la Carretera Panamá-Colón, porque está omitiendo la aplicación de una norma legal aplicable, y por ello viola la exigencia legal de lo estatuido por esta disposición. Por ello, al pactarse la no realización de `mejoras´ el Estado Panameño conviene en adquirir una obligación ilegal, violatoria por omisión del precitado artículo Nº 1.
El Ministerio de Obras Públicas debe cumplir y aplicar lo estatuido en el Código Administrativo, y en consecuencia no puede ni limitar ni obviar el deber legal que posee el Estado Panameño de implantar y ejecutar las políticas de construcción y mantenimiento de vías nacionales.
Por otro lado, el Estado Panameño, a través del Ministro de Obras Públicas no puede condicionar su acceso a áreas de construcciones de vía públicas objeto de concesiones administrativas, ya que las labores de supervisión, inspección y control de obras públicas son asuntos inherentes a su competencia privativa, derivadas del deber legal de llevar a cabo los programas y políticas de construcción y mantenimiento de las obras públicas de la Nación. En este sentido, el Estado Panameño al pactar con la Empresa Pycsa de Panamá, S.A. que el acceso de funcionarios de obras públicas a la obra objeto de la concesión administrativa de la Carretera Panamá-Colón, está sujeto a un acuerdo de formalidades y requisitos, viola directamente el artículo 1 de la precitada ley Nº 35; ya que por mandato de ley el Estado debe y tiene acceso irrestricto e incondicional a las obras públicas sean objeto de concesiones administrativas o no, derivada de la función fiscalizadora emanada del precitado artículo Nº 1 de la ley Nº 35 de 30 de junio 1978."
Por último, la parte actora considera violado, de manera directa por omisión, el artículo 15 del Código Civil que establece que la obligatoriedad y aplicación de las órdenes y demás actos ejecutivos que el Gobierno expide en pleno uso de su...
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