Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Panama), 1ª de lo Civil, 30 de Julio de 2002

VISTOS:

El licenciado R.O., en representación de T.Y. de A., P.G., E.L., A.C. y M.B.R., pidió a la Sala Tercera la suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° 14 de 13 de mayo de 2002, dictada por el señor Ministro de Comercio e Industrias, previamente impugnada mediante demanda contenciosa-administrativa de nulidad.

FUNDAMENTOS DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

En la parte pertinente de su libelo, el licenciado O. se refiere a la jurisprudencia sentada por la Sala en materia de suspensión provisional, para luego arribar a la conclusión de que la medida cautelar se justifica debido a que la violación de la Ley es clara, manifiesta y notoria e igualmente, porque los perjuicios que se derivarán para el Estado son patentes y graves. Explica, que ello es así Apues, al derogar el señor Ministro de Comercio e Industrias las cláusulas 2.3.1 y 2.3.2 del contrato ley con Panama Ports Company, S.A., la empresa queda exonerada de pagar al Estado la anualidad fija de VEINTIDOS MILLONES DOSCIENTOS MIL DÓLARES, así como la anualidad variable, consistente en un diez por ciento (10%) de los ingresos brutos de la empresa@. Agrega, que es evidente A. la situación planteada por el acto administrativo acusado no solamente viola el principio de separación de poderes sino que, además, le causa un grave e inminente perjuicio económico al Estado, al dejar éste último de percibir la anualidad fija y la variable de Panamá Ports Company, S.A., por lo que reiteramos la petición de suspensión provisional.@ (fs. 487-489).

CONSIDERACIONES DE LA SALA TERCERA

Tal como se ha visto, en el presente negocio se pide la suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° 14 de 13 de mayo de 2002, por medio de la cual, el señor Ministro de Comercio e Industrias, reconoció a la empresa Panama Ports Company, S.A. una serie de derechos y beneficios (artículos 1 y 2) y dejó sin efectos las cláusulas 2.3.1. y 2.3.2.del Contrato-Ley que esta empresa celebró con el Estado (artículo 3).

Al entrar a resolver la presente petición cautelar, la Sala estima necesario hacer algunas anotaciones relacionadas con el llamado principio de Apresunción de legalidad@ de los actos administrativos y los requisitos que, de acuerdo con el artículo 73 de la Ley 135 de 1943 y la vasta jurisprudencia sentada por la Sala, son esenciales para que puedan suspenderse provisionalmente los efectos del acto administrativo impugnado.

1. El principio de presunción de legalidad de los actos administrativos:

   En la doctrina administrativista, se llama principio de Apresunción de legalidad@ a la convicción, fundada en la Constitución y en la Ley, en virtud de la cual se estima o asume que un acto emanado de quien ostenta la calidad de funcionario público y dictado en ejercicio de sus funciones, fue expedido con arreglo al orden jurídico, es decir, cumpliendo las condiciones formales y sustanciales necesarias para que dicho acto sea válido y pueda, entonces, llegar a ser eficaz.

   Para el autor colombiano S.T., la presunción de legalidad significa que, una vez emitidos los actos administrativos se considera que están ajustados a derecho, esto es, a las normas jurídicas que le son de obligatoria observancia y cumplimiento. Agrega, que el fundamento de esta presunción se encuentra en la celeridad y seguridad que debe reinar en la actividad administrativa, puesto que la legitimidad del acto administrativo no necesita ser declarada previamente por los tribunales, pues, se entorpecería la actuación misma, que debe realizarse en interés público (SÁNCHEZ TORRES, C.A.. Teoría General del Acto Administrativo. Biblioteca Jurídica Diké. Medellín.1995. pág. 5).

   Por su parte, R.S. expresa que la presunción de legalidad consiste Aen que los actos administrativos deben ser obedecidos, tanto por las autoridades como por los particulares, desde el momento en que comienza su vigencia y mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en (sic) lo contencioso administrativo. Quiere decir lo anterior que, el acto administrativo puede ser expedido viciado por alguna de las causales de nulidad pero se presume legal y conserva su vigencia hasta que no sea declarado nulo por la jurisdicción contencioso administrativa@ (R.S., C.M.. Manual de Derecho Administrativo. Ediciones Librería del Profesional. Santa Fe de Bogotá. 1996. pág. 53).

   En Panamá, la jurisprudencia de la Sala Tercera se ha referido a la presunción de legalidad en diversos fallos, entre ellos, en la Sentencia de 3 de agosto de 2001, en la que indicó que Alos actos expedidos por la administración pública están amparados por la llamada Apresunción de legalidad@, lo cual significa que éstos se presumen expedidos conforme a derecho, de modo tal que quien afirme o alegue su ilegalidad debe probarla plenamente@ (Cerro, S.A. contra la Administración Regional de Ingresos de la Provincia de Panamá). También ha indicado la Sala que la presunción que ampara los actos administrativos es una presunción Aiuris tantum@, es decir, que no es absoluta, sino que puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario (Sentencia de 19 de septiembre de 2000: R.G. contra la Administración Regional de Ingresos de la Provincia de Panamá).

   La Resolución N° 14 de 13 de mayo de 2002, dictada por el señor Ministro de Comercio e Industrias, en principio, también goza de la llamada presunción de legalidad.

2. Los requisitos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado:

   De acuerdo con el artículo 73 de la Ley 135 de 1943, la Sala Tercera puede suspender los efectos de la resolución, acto o disposición acusada si, a su juicio, ello es necesario para evitar un perjuicio notoriamente grave. La jurisprudencia de la Sala se ha referido en numerosas ocasiones a los presupuestos que deben concurrir para que la suspensión provisional del acto demandado proceda, a saber: la existencia de un perjuicio notoriamente grave (periculum in mora) y la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris).

   El primero de los requisitos anotados alude a los perjuicios económicos o patrimoniales que podrían derivarse del cumplimiento del acto administrativo que se impugna como ilegal, los cuales, conforme a la jurisprudencia de la Sala, deben ser graves y de difícil o imposible reparación (Cfr. Autos de 18 de mayo de 2001: Kamajan Internacional, S.A. contra el M.O.P.; de 8 de marzo de 2002: Mencuto Internacional, S.A. contra la Dirección de Ornato y Medio Ambiente de la Alcaldía de Panamá).

   En cuanto al segundo requisito, el Dr. E.M.M. expresa que la apariencia de buen derecho es lo que en la doctrina se conoce como Afumus boni iuris@ y significa que para que la Sala pueda acceder a la suspensión provisional, Ael acto impugnado debe ser ostensiblemente ilegal o, al menos con una apariencia real de ilegalidad, pues ocurre con frecuencia que se recurre y se solicita la suspensión con el único propósito de demorar o impedir la ejecución del acto@. El Dr. M.M. agrega, que en algunos casos en que la Sala accede a la petición de suspensión provisional A. está anticipando la decisión final que va a tomar, cuando exige para suspender el acto, que la violación sea notoria, manifiesta, clara, ostensible, de la norma legal o que el derecho del recurrente, tenga la existencia probable del derecho o la apariencia de un buen derecho@. Agrega, que es por ello A. laS. se ve precisada, en reiteradas ocasiones a no acceder a la suspensión solicitada, porque la motivación del auto que la decide, equivaldría a un pronunciamiento que resolvería la controversia@ (Legislación Contencioso-Administrativa, Econo-Print, S.A., Panamá, 1993, págs. 102-103).

   Sobre el requisito de la apariencia del buen...