Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 30 de Octubre de 1996

Ponente:EDGARDO MOLINO MOLA
Fecha de Resolución:30 de Octubre de 1996
Emisor:Primera de lo Civil
RESUMEN

DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, INTERPUESTA POR EL LCDO. LUIS ALBERTO GUTIÉRREZ, EN REPRESENTACIÓN DE ARGO TOURS, S. A., Y AGRO GANADERA SANTA FE, S. A., PARA QUE SE DECLAREN NULOS POR ILEGALES, LOS TRIBUTOS O GRAVÁMENES ESTABLECIDOS EN EL ACUERDO MUNICIPAL Nº 9 DE 10 DE OCTUBRE DE 1995, EMITIDO POR EL CONSEJO MUNICIPAL DE TABOGA

 

VISTOS:

El licenciado L.A.G., en representación de ARGO TOURS, S.A. y AGRO GANADERA SANTA FE, S.A., ha interpuesto Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad para que se declaren nulos, por ilegales, los gravámenes contenidos en el Acuerdo Municipal Nº 9 de 10 de octubre de 1995, expedido por el Consejo Municipal de Taboga.

LO QUE SE DEMANDA

El apoderado judicial de las partes demandantes solicita a esta Superioridad que declare la ilegalidad de los tributos o gravámenes establecidos en el precitado Acuerdo Municipal "Por el cual se derogan todos los acuerdos relacionados con impuestos, tasas, derechos y contribuciones, y se establece el nuevo régimen impositivo del Municipio de Taboga", específicamente los Códigos 1. 1. 2. 5. 93, 1. 1. 2. 5. 99, 1. 1. 2. 5. 94 y 1. 2. 1. 1. 4. 02 (ordinal e), todos correspondientes al Artículo 2 del referido acuerdo, que crean impuestos y tasas municipales bajo el rubro de actividades turísticas e ingresos por venta de servicios, específicamente para el aseo, recolección y mantenimiento de playas. El texto de los mismos es el siguiente:

"ARTÍCULO 2º: ...

  1. 1. 2. 5. 93 Empresas Turísticas:

    Todo barco o lancha que se dedique a la actividad comercial de transporte o paseo de bienes y personas por la circunscripción dentro de los límites del distrito.

    Pagarán por mes o fracción de mes B/.100.00 a B/.200.00.

  2. 1. 2. 5. 99 Otras actividades n. e. o. c. pagarán por mes o fracción de mes; B/.5.00 a B/.200.00.

  3. 1. 2. 5. 94 Todo yate de Lujo que se dedique a Actividades Recreativas y permanecen en aguas Territoriales del Distrito de Taboga, pagarán una tasa de B/.10.00 a B/.20.00, para satisfacer el Servicio Público de Aseo y Ornamento y mantenimiento de las Playas, el cual debe ser pagado por los Propietarios o Representantes legales de dichos Yates."

    ...

  4. 2. 1. 4. 02 Aseo, Recolección de Basura y Mantenimiento de playas. Incluye los ingresos que percibe el municipio por brindar el Servicio de recolección de Basura a la comunidad y aseo de playas, pagarán:

    ...

    e) Todo turista, nacional, o extranjero que visite la Isla de Taboga, pagará para su limpieza, mantenimiento, etc.

    B/.0.25 a B/.050".

    INFORME DE CONDUCTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA

    El ente administrativo demandado en esta ocasión, el Presidente del Consejo Municipal de Taboga, por conducto de su presidente, en su informe explicativo de conducta, legible a f. 83-84, indicó a esta Superioridad que al proceder a regular la materia tributaria municipal, mediante las normas cuya ilegalidad se acusa lo hizo con fundamento en las siguientes consideraciones:

    "En primer lugar, las empresas Argo Tours, S. A. y Agro Ganadera Santa Fe, S.A. prestan el servicio de transporte colectivo de pasajeros y de carga hacia y desde la Isla de Taboga, aproximadamente transportan de 6,000,00 a 8,000,00 pasajeros mensualmente, y carga de todo tipo de mercadería.

    Es un hecho público y notorio el aprovechamiento de estas empresas de los recursos naturales de la isla de las flores (Taboga).

    En base a lo anterior y con fundamento en el Artículo 75, ordinal 4 y Artículo 76, ordinal 18, el Municipio de Taboga gravó a las mencionadas empresas.

    En segundo lugar, la Isla de Taboga se ha convertido en los últimos años en un atractivo turístico, de tal manera que recibimos mensualmente de 6,000,00 a 8,000,00 visitantes. Ellos provocan un deterioro creciente de las playas de esta codiciada Isla, el medio ambiente se afecta diariamente por la cantidad de desechos sólidos que se despiden en este territorio tabogano, y existe el peligro de que la mencionada isla sufra mayores perjuicios y en consecuencia su atracción turística.

    Ante esta realidad el Municipio de Taboga facultado por el Artículo 17, ordinal 14 de la Ley 106 de 1973 reformada por la Ley 52 de 1984, es el encargado de brindar el servicio de aseo urbano y domiciliario en Taboga. Dicho servicio público se brinda mediante el pago de una tasa que tiene, como hecho generador, la prestación efectiva del mencionado servicio. Dicho tributo se le carga al usuario o contribuyente, y en el caso que nos ocupa sería las empresas Argo Tours, S. A. y Agro Ganadera Santa Fe, S.A. y cada uno de sus visitantes.

    Quien produce la basura está obligado a disponer de ella de la manera correcta, la misma debe ser depositada en los vertederos que para el efecto se han destinado, pero como a cada turista y a cada empresa que se dedica al transporte de los mismos le es difícil o casi imposible cumplir con este requerimiento necesario, entonces aparece la municipalidad como la responsable de mantener la ciudad limpia, a fin de evitar la contaminación del medio ambiente y las epidemias que puedan aparecer por la acumulación de basura.

    Por las razones expuestas el Municipio de Taboga con fundamento en el Artículo 176, ordinal 14 y Artículo 76, ordinal 19 de la Ley de base municipal gravó a las empresas Argo Tours, S. A. y Agro Ganadera Santa Fe, S.A. y a cada uno de los turistas que visiten la Isla de Taboga, como usuarios de este servicio público.

    Ahora bien, según los demandantes los tributos mencionados (Código 1, 1, 2, 5, 93 Empresas Turísticas; 1. 1. 2. 5. 99 Otras Actividades n, e, o, c,: 1. 1. 2. 5. 94; y 1. 2. 1. 4. 02 Literal E) tienen por una parte incidencia fuera del territorio del Distrito de Taboga, por el hecho de que las empresas en cuestión tienen su domicilio en otro distrito, se grava lo ya gravado por la Nación y por otra se está cobrando una entrada a la isla a los visitantes." ...

    NORMAS ACUSADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

    El demandante estima que el Acuerdo Municipal impugnado es violatorio de los artículos 75 (ordinal 1), 17 (ordinal 8), 72 (ordinal 5), 21 (ordinal 6), de la Ley 106 de 1973, modificada por la Ley 52 de 1984.

    Las precitadas normas legales en el orden establecido señalan:

    ARTÍCULO 75. Son gravables por los Municipios los negocios siguientes:

    1. Agencias y representaciones de fábricas o empresas, comisionistas, distribuidores, publicitarias y de viajes en los municipios donde tengan su domicilio.

    ARTÍCULO 17. Los Consejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones:

    ...

    8. Establecer impuestos, contribuciones derechos y tasas, de conformidad con las leyes, para atender los gastos de la administración, servicios e inversiones municipales.

    ARTÍCULO 72. El Tesoro Municipal lo componen, sin que ello constituya limitación;

    ...

    5. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios.

    "ARTÍCULO 21. Es prohibido a los Concejos:

    ...

  5. Gravar con impuestos lo que ya ha sido gravado por la Nación."

    En cuanto a la violación del artículo 75 (ordinal 1), de la Ley 106 de 1973, el demandante sostiene que la misma se ha dado en atención a que si bien la misma autoriza a los municipios a gravar una serie de negocios y actividades comerciales, no los faculta a gravar empresas turísticas, barcos o lanchas que se dediquen al transporte de bienes y personas dentro de los límites del distrito, como tampoco a otras actividades n. e. o. c. Agrega que en su caso, ARGO TOURS, S.A., propietaria de la nave FANTASÍA DEL MAR, está domiciliada en el Municipio de Panamá, encontrándose desvinculada del ámbito municipal del Distrito de Taboga, creándose un gravamen que tiene incidencia fuera de éste.

    En lo que respecta a la infracción del artículo 17 (ordinal 8), de la Ley 106 de 1973, el recurrente indica que la misma se ha dado de manera directa, por omisión o inaplicación. En tal sentido sostiene que, el Consejo Municipal de Taboga ha establecido gravámenes que no están de conformidad con las leyes, al pretender gravar una actividad no establecida en la ley, resultando a todas luces ilegal, no teniendo el Consejo Municipal de Taboga competencia para gravar barcos, yates o lanchas, así como tampoco para gravar el ingreso de turistas nacionales o extranjeros que visiten la isla.

    Sobre la infracción del artículo 72 (ordinal 5), de la Ley 106 de 1973, el demandante sostiene que al ser gravadas las empresas marítimas, turísticas, barcos o yates, así como la visita de los turistas a la isla que se dediquen a la actividad de transporte o paseo de bienes o servicios dentro de los límites del distrito, constituye una ilegalidad por cuanto, dichas empresas marítimas, turísticas, barcos o yates, así como la visita de los turistas a la isla no autorizan, ni usan bienes o servicios municipales alguno.

    En lo que respecta a la infracción del artículo 21 (numeral 6), la parte actora señala que el mismo ha sido violado de manera directa por comisión, puesto que los barcos o lanchas dedicadas a la actividad comercial de transporte de bienes y personas, son gravadas con impuestos por parte del Estado, de conformidad con lo dispuesto en lo artículos 1057- a y 1057- b del Código Fiscal, y el artículo 1 de la Ley 63 de 9 de diciembre de 1976 "por medio de la cual se establece el paz y salvo a las naves de la Marina Mercante Nacional".

    CRITERIO DE LA PROCURADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

    Mediante Vista Fiscal Nº 292 de 1º de julio de 1996, que corre a folios 85-93, la Procuradora de la Administración, actuando en interés de la ley, en atención a lo dispuesto en el artículo 348 (ordinal 1), del Código Judicial, al referirse a la presunta violación del acto impugnado, coincidió con los pretensiones del recurrente para que se declare la ilegalidad de los precitados Códigos 1. 1. 2. 5. 93, y 1. 1. 2. 5. 99 y 1. 1. 2. 5. 94 del Acuerdo Municipal Nº 9 de 10 de octubre de 1995. En este orden de ideas sostiene que el Consejo Municipal del Distrito de Taboga ha establecido un tributo que tiene incidencia fuera de éste, al afectar actividades que se desarrollan dentro y fuera de sus límites, contrariando lo dispuesto en las disposiciones legales vigentes. Además señala que el Consejo Municipal de Taboga pretende gravar una actividad que no se encuentra contemplada en la ley.

    También sostiene que es ilegal el referido Acuerdo, en razón de que las embarcaciones o lanchas dedicadas a la actividad comercial de transporte de bienes y personas que persigue gravar el Consejo Municipal del Distrito de Taboga, se encuentran gravadas por el Impuesto a la Navegación en aguas jurisdiccionales que establece el Código Fiscal. Por consiguiente, agrega que pretender gravar nuevamente esta actividad, conlleva a que se configure la doble tributación que prohíbe expresamente el numeral 8, del artículo 21 de la Ley 106 de 1973. Aunado a que la potestad tributaria de los Municipios está limitada a las materias que la ley formal autoriza, y en el caso subjúdice, la Ley 106 de 1973 no autoriza al cobro de estos impuestos, a los barcos, yates, y demás embarcaciones, los cuales ya han sido gravados por la Nación.

    En cuanto al Código 1. 2. 1. 4. 02, que establece la tasa por Aseo, recolección de basura y mantenimiento de playas, para todo turista nacional o extranjero que visite la Isla de Taboga, la Procuradora de la Administración sostiene que el mismo no infringe disposición legal alguna.

    CONSIDERACIONES DE LA SALA

    Cumplidos los trámites legales que rigen este tipo de procesos, la Sala procede a resolver la controversia planteada.

    En lo que respecta a los Códigos 1. 1. 2. 5. 93., 1. 1. 2. 5. 99 y 1. 1. 2. 5. 94 del Artículo 2 del Acuerdo Municipal Nº 9 de 10 de octubre de 1995, que establecen la imposición de un impuesto a todo barco que se dedique a la actividad comercial de transporte o paseo de bienes y personas por la circunscripción dentro de los límites del distrito, u otras actividades análogas; además de la imposición de una tasa para todo yate de lujo que se dedique a actividades recreativas y permanezca en aguas territoriales del distrito de Taboga, la Sala considera que las mismas transgreden las disposiciones relativas a las facultades que tienen los Consejos Municipales para gravar una serie de actividades industriales, comerciales o lucrativas de cualquier clase que se realicen en el distrito.

    El ordinal 8 del artículo 17 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, modificada por la Ley 52 de 12 de diciembre de 1984, establece que los Consejos Municipales tienen competencia para establecer impuestos, contribuciones, rentas, derechos y tasas, de conformidad con las leyes, para atender a los gastos de la administración, servicios e inversiones municipales. En el artículo 75 de la precitada Ley, se establece una serie de negocios, actividades o explotaciones gravables por los Municipios, entre las que no se incluye el cobro de estos impuestos a los barcos, yates, y demás embarcaciones, que efectúen las precitadas actividades.

    El artículo 21 (ordinal 6), por su parte, prohíbe a los Consejos gravar con impuestos lo que ya ha sido gravado por la Nación. De igual manera, el artículo 242 de la Constitución Nacional preceptúa que son municipales los impuestos que no tengan incidencia fuera del Distrito, y que la ley podrá establecer excepciones para que determinados impuestos sean municipales a pesar de tener esa incidencia.

    De conformidad con las precitadas disposiciones legales y constitucionales, el Consejo Municipal de Taboga ha establecido un tributo que tiene incidencia fuera de los límites del Distrito de Taboga, ya que afecta una serie de actividades (lucrativas y recreativas), que se desarrollan dentro de los límites del Distrito y fuera de éste, y que de conformidad con la ley, no constituye excepción al precitado artículo 242 de la Constitución Nacional.

    Aunado a que las embarcaciones o lanchas dedicadas a la actividad comercial de transporte de bienes y personas, así como las que se dedican a efectuar actividades recreativas por el Distrito de Taboga, se encuentran previamente gravadas con el Impuesto a la Navegación en Aguas Jurisdiccionales, según lo dispuesto en los artículo 1057-a y 1057-b del Código Fiscal, como veremos a continuación:

    ARTÍCULO 1057-a: Las lanchas, yates o motonaves dedicadas a uso particular en aguas jurisdiccionales de la República de Panamá, deberán obtener y portar a bordo una licencia de navegación que será expedida por la Dirección Consular y de Naves del Ministerio de Hacienda y Tesoro.

    Esta licencia de navegación será válida por el término de un (1) año, comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre, la cual puede ser prorrogada sucesivamente por igual período de tiempo. El costo de expedición de dicho documento, así como sus prórrogas será de cinco balboas (B/.5.00).

    Las que pertenezcan a un Registro extranjero que ingresen con carácter temporal en aguas jurisdiccionales de la República obtendrán su respectiva licencia de navegación, la cual en ningún caso podrá ser otorgada por término menor de tres (3) meses.

    "Artículo 1057-B: Se establece un impuesto a la navegación en aguas jurisdiccionales de la República que pagarán los propietarios de las naves a que hace referencia el artículo anterior, conforme a las siguientes tarifas:

    a) Los propietarios de lanchas, yates o motonaves dedicadas a uso particular pagarán la siguiente tarifa anual:

  6. Hasta 6 metros de eslora

    B/.24.00

  7. Mayores de 6 hasta 10 metros de eslora

    B/.120.00

  8. Superiores a los 10 metros de eslora

    B/.240.00

    En los casos en que la licencia de navegación no coincida co el respectivo año calendario, se pagará la parte del impuesto correspondiente al tiempo que falte para completarlo. Deberán pagar previamente el doble de este impuesto, las que estando así clasificadas, deseen efectuar actividades con fines lucrativos.

    Para esos efectos, se expedirá una licencia especial en la cual se harán las referencias correspondientes.

    b) Los propietarios de lanchas, yates o motonaves de uso particular, pertenecientes a un Registro extranjero, que ingresen en aguas jurisdiccionales de la República con carácter temporal hasta por tres (3) meses pagarán la siguiente tarifa:

  9. Hasta 6 metros de eslora

    B/.15.00.

  10. Mayores de 6 hasta 10 metros de eslora

    B/.30.00.

  11. Superiores a los 10 metros de eslora

    B/.50.00".

    De conformidad con lo expresado, al pretender el Municipio de Taboga gravar esta actividad, se viola flagrantemente la prohibición legal de la doble tributación, establecido en el artículo 21 (ordinal 6), de la Ley 106 de 1973, pues resulta evidente que tales actividades ya han sido previamente gravadas con el Impuesto Nacional a la Navegación en Aguas Jurisdiccionales.

    Debe estimarse entonces que los Códigos 1. 1. 2. 5. 93; 1. 1. 2. 5. 99 y 1. 1. 2. 5. 94, correspondientes al artículo 2 del Acuerdo Municipal Nº 9 de 10 de octubre de 1995, son violatorios de los Artículos 75 (ordinal 1), 17 (ordinal 8), 72 (ordinal 5), 21 (ordinal 6), de la Ley 106 de 1973, modificada por la Ley 52 de 1984.

    Con relación al Código 1. 2. 1. 4. 02 (literal e), del acuerdo impugnado, que establece la tasa por Aseo, recolección de basura y mantenimiento de playas, para todo turista nacional o extranjero que visite la Isla de Taboga, la Sala estima que el mismo no infringe disposición legal alguna. En efecto, tal disposición no contraviene las normas relativas a las facultades que tienen los Consejos Municipales para establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas para atender los gastos de la Administración, servicios de mantenimiento, aseo de playas e inversiones municipales, de conformidad con el artículo 17 (ordinal 8), 72 (ordinal 5) y 77 (ordinal 19), todos, de la Ley 106 de 1973.

    En abono a lo expresado, y como bien lo indicara el Pleno de esta Sala, en Auto de 27 de marzo de 1996, al resolver sobre la Suspensión Provisional del acto impugnado, actualmente en la Calzada de A. en el Distrito Capital, se cobra un gravamen similar. Por tanto, debe considerarse que dicha disposición no viola el ordenamiento legal vigente.

    En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativo), de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECLARA NULOS POR ILEGALES, los Códigos 1. 1. 2. 5. 93; 1. 1. 2. 5. 99 y 1. 1. 2. 5. 94, correspondientes al artículo 2 del Acuerdo Municipal Nº 9 de 10 de Octubre de 1995, expedido por el Consejo Municipal de Taboga, y DECLARA QUE NO ES ILEGAL el Código 1. 2. 1. 4. 02 (literal e) del referido Acuerdo Municipal Nº 9 de 10 de Octubre de 1995.

    N..

    (fdo.) E.M.M.

    (fdo.) MIRTZA A.F. DE AGUILERA

    (fdo.) A.H.

    (fdo.) J.S.

    Secretaria